Beleidsbepaling en -implementatie

Nadat het besluit om een aparte terroristenafdeling was genomen werd een zogenaamde ‘Task Force Terroristen in Detentie’ in het leven geroepen. Aan deze werkgroep werd onder anderen deelgenomen door vertegenwoordigers van het ministerie van Justitie, de NCTb, het Meldpunt GRIP, afdeling Juridische Zaken van DJI, Beveiliging DJI, en locatiedirecteuren van de P.I.’s Vught en De Schie. Ook werden de bijeenkomsten

bijgewoond door vertegenwoordigers van de AIVD die een adviserende taak vervulden in de werkgroep.²³ De werkgroep had tot doel het beleid rond de terroristenafdelingen verder vorm te geven. Meer specifiek moest de werkgroep onder meer beslissingen nemen over materiële voorzieningen (gebouwen en afdelingen), het te ontwikkelen regime, de selectieprocedure, de mate van controle op interne en externe contacten, de vereiste competenties van het personeel, en de noodzaak van eventuele toegevoegde beveiligingsmaatregelen.²⁴

Volgens de geïnterviewden werd uit het oogpunt van risicospreiding besloten twee locaties voor de detentie van terroristen aan te wijzen, waarvan één in de Randstad. Bovendien werd besloten de terroristen te detineren op kleine, beheersbare afdelingen met een regime eenduidig aan dat van de EBI. De P.I.’s Nieuw Vossenveld te Vught en De Schie te Rotterdam werden geselecteerd wegens hun ervaring met verhoogde

21

Tweede Kamer II, 2006 – 2007, Aanhangsel Handelingen 373.

22

Tweede Kamer II, 2006 - 2007, 29 754, nr. 31. p.3

23 Interview vertegenwoordigers AIVD.

beveiligingsmaatregelen. Daarbij is De Schie gelegen in nabijheid van de extra beveiligde rechtbanken in Amsterdam en Rotterdam.

Uit de interviews met de geïnterviewde beleidsmakers komt duidelijk naar voren dat de uitvoerende partijen, vooral de P.I. Vught, sterke invloed hebben gehad op de

operationalisering van het beleid. De beleidsmakers geven aan dat de belangrijke positie van de P.I. Vught deels werd ingegeven door het gebrek aan ervaring met de te detineren doelgroep en het te ontwikkelen detentiemodel. Voor het eerst in de historie van het Nederlands detentiesysteem werd overgegaan tot de concentratie van een specifieke categorie gedetineerden op aparte afdelingen. Ook was Nederland nog niet eerder geconfronteerd met een categorie ‘terroristische’ gedetineerden. Zodoende werd de beleidsbepaling ten aanzien van de dagelijkse uitvoering van de terroristenafdeling voor een belangrijk deel gebaseerd op de expertise en ervaring op het uitvoerende niveau. “De terroristenafdeling is in feite ontstaan in een dynamiek van onderhandelingen tussen P.I. Vught en de beleidsmakers”, aldus één van de vertegenwoordigers van de werkgroep. De uitvoerende partijen werd beleidsruimte gegund om zich aan de nieuwe situatie aan te passen en een zo veilig en beheersbaar mogelijke detentiesituatie te creëren. In volgende hoofdstukken wordt verder ingegaan op de implicaties van deze beleidsruimte voor de inhoud van de beleidstheorie enerzijds, (hoofdstuk 3) en de uitvoeringspraktijk anderzijds (hoofdstukken 5 en 6).

De TA in P.I. Vught opende in september 2006. In verband met werkzaamheden om de afdeling gereed te maken volgde P.I. De Schie met de opening van de TA in januari 2007. In totaal werden respectievelijk 18 en 14 plaatsen voor terroristen gereserveerd. De

afdelingen werden ondergebracht in een uitgebreid beveiligingsniveau. De

beleidsuitvoering werd beoogd op beide locaties identiek te zijn. In Vught werd het gebouw van de voormalige Tijdelijke Extra Beveiligde Inrichting (TEBI) in gebruik genomen als terroristenafdeling. P.I. Vught heeft een capaciteit van ongeveer 700 plaatsen in ruim 15 regimes en is daarmee een van de grootste en meest diverse inrichtingen in Nederland. Het is de enige inrichting in Nederland met een Extra

Beveiligde Inrichting (EBI) en heeft als zodanig geruime ervaring met het detineren van maatschappelijk gevoelige of vluchtgevaarlijke gedetineerden.

2.6 Conclusie

In dit hoofdstuk is op basis van interviews met betrokken beleidsontwikkelaars het beleidsproces ten aanzien van de terroristenafdeling in kaart gebracht. Hierbij is aandacht besteed aan de agendering, voorbereiding, bepaling, en implementatie van het beleid. De eerste conclusie die kan worden getrokken is dat het beleidsproces onder hoge politieke en maatschappelijke druk stond. In de nadagen van 9/11 en de moord op Theo van Gogh heerste angst voor islamistische terreur. Media en politiek volgden het overheidsoptreden in de strijd tegen terrorisme en radicalisering op de voet. Ook de ontwikkelingen rond de terroristenafdeling werden nauwgezet gevolgd. Alle

te staan om op korte termijn een maatschappelijke en politiek aanvaardbare strategie te ontwikkelen om de detentie van terroristen te organiseren.

Een tweede conclusie is dat de beleidsmakers geen mogelijkheid hebben gezien om uitgebreid vooronderzoek te doen naar de problematiek rond de detentie van terroristen. De beleidsmakers veronderstelden dat reguliere of verspreide detentie een

onaanvaardbaar risico op rekrutering en radicalisering van medegedetineerden zou opleveren, en dat dit risico kon worden voorkomen door terroristische gedetineerden gescheiden te houden van reguliere gedetineerden. Volgens de geïnterviewden stond de beleidsvoorbereiding echter onder dermate hoge (tijds)druk dat er geen mogelijkheden waren om grondig te onderzoeken of deze veronderstellingen realistisch zijn. Zo was er geen tijd voor uitgebreide oriëntatie op buitenlandse ervaringen. De beleidsmakers geven aan dat zij zich beperkt hebben kunnen verdiepen in internationale inzichten en dat al snel werd geconcludeerd dat internationaal te weinig relevante ervaring bestond om een directe vertaalslag naar de Nederlandse situatie te kunnen maken. Wel werd

geconstateerd dat geen enkel land een geconcentreerd detentiemodel op terroristen toepaste en dat landen die dit in het verleden wel hadden gedaan, er doorgaans slechte ervaringen mee hadden. De gepercipieerde tijdsdruk leidde er volgens de beleidsmakers enerzijds toe dat zij bij de beleidsontwikkeling grotendeels waren aangewezen op eigen kennis en ervaring, en anderzijds dat er geen mogelijkheid was om de gemaakte

beleidskeuzen te onderbouwen aan de hand van (wetenschappelijk) onderzoek. Een derde conclusie is dat niet alle betrokken actoren de voorkeur gaven aan

geconcentreerde detentie. DJI, de uitvoerende instantie binnen het gevangeniswezen, pleitte voor verspreiding en een gedifferentieerde, persoonsgebonden aanpak waarbij per individu over plaatsing wordt besloten. DJI stelde dat de detentie van terroristen binnen de bestaande juridische en penitentiaire kaders kon worden georganiseerd, zonder dat sprake is van concentratie. Ook de RSJ oordeelde tegen de instelling van de TA. Het advies van de RSJ kon echter pas na de ingebruikname van de terroristenafdeling worden uitgebracht. Zowel de AIVD als de NCTb zag echter grote risico’s in verspreide detentie en pleitte voor het instellen van aparte terroristenafdelingen.

Een vierde en laatste conclusie is dat de operationalisering van het beleid grotendeels in handen lag van de uitvoerende partijen. De uitvoerende instanties hebben veel invloed gehad op de nadere uitwerking van het beoogde concentratiemodel. Bij gebrek aan ervaring met deze detentiemodaliteit en de populatie gedetineerden, vormden de expertise en ervaring op uitvoerend niveau een belangrijke basis voor de praktische uitwerking van het beleid. De uitvoerende instanties werd beleidsruimte verleend om een zo beheersbaar en veilig mogelijke detentiesituatie te creëren. De vraag rijst of deze beleidsruimte is terug te vinden in de beleidstheorie en de uitvoeringspraktijk. Hier zal in latere

hoofdstukken verder op worden ingegaan. In het volgende hoofdstuk wordt echter eerst in kaart gebracht hoe de beleidstheorie van de terroristenafdeling vorm heeft gekregen, en hoe de terroristenafdeling er in theorie uitziet.

3 Beleidstheorie

3.1 Inleiding

Het voorliggende hoofdstuk heeft tot doel de beleidstheorie te reconstrueren die aan de terroristenafdelingen ten grondslag ligt. Een beleidstheorie kan worden beschreven als het geheel van veronderstellingen en aannames die aan een beleidsprogramma ten

grondslag liggen.¹ Deze aannames kunnen betrekking hebben op verschillende relaties en te verwachten effecten. Zo kan een beleidstheorie aannames bevatten over causale

relaties (oorzaak-gevolg relaties) en over finale relaties (doel-middel relaties). Daarnaast kunnen ook normatieve relaties een rol spelen, die informatie geven over bestaande (politieke of maatschappelijke) normen enerzijds, en bestaande, verwachte, of beoogde relaties anderzijds.² Een beleidstheorie, en daarmee de aannames die aan een beleid ten grondslag liggen, worden echter zelden door de beleidsmakers expliciet geformuleerd. Bij de evaluatie van beleid zijn beleidsonderzoekers zodoende genoodzaakt de

onderliggende theorie van het beleid te herformuleren en het geheel van aannames te reconstrueren. In dit hoofdstuk wordt aan de hand van een ‘beleidswetenschappelijke methode’³getracht de beleidstheorie te reconstrueren die aan de terroristenafdeling ten grondslag ligt.

Bij het reconstrueren van de beleidstheorie zal de aandacht voornamelijk gericht zijn op het specificeren van de door beleidsmakers relevant geachte aannames over causale en finale relaties. Dit houdt in dat wordt gekeken naar aannames over (gedragsmatige) oorzaken en gevolgen, en over beleidshandelingen en de daarmee beoogde uitkomsten. Normatieve relaties, waarbij aannames worden gedaan ten aanzien van normen en waarden, worden zo veel mogelijk buiten beschouwing gelaten. De reden hiervoor is dat normatieve veronderstellingen vaak impliciet en moeilijk te meten zijn.