1.1 Aanleiding
Innovatie is al geruime tijd een onderwerp dat binnen de publieke sector als belangrijk wordt beschouwd (Hartley, 2005). Publieke innovaties kunnen verschillend van aard zijn. Zo kunnen er product innovaties, proces innovaties, positie innovaties en strategische innovaties plaatsvinden (Hartley, 2005). Bij publieke innovatie zijn voornamelijk beleidsmakers, publiek managers en het publiek de actoren die een rol spelen (Hartley, 2005). Door de belangen van verschillende soorten actoren heeft publieke innovatie altijd te maken met een complexe politieke en institutionele context. Zodra deze politieke en institutionele context in aanraking komt met technologische vernieuwingen ontstaat er ruimte voor transformaties en innovaties binnen de publieke organisaties of de publieke sfeer (Chourabi, Gil-Garcia, Pardo, Mellouli, Nahon, Nam, Scholl & Walker, 2012). Innoveren is belangrijk voor, en volgens sommige auteurs zelfs een kerntaak van, de publieke sector, zodat deze blijvend aan de verwachtingen en de behoeften van de omgeving kan voldoen, aangezien deze ook mee veranderen met bijvoorbeeld maatschappelijke en technologische ontwikkelingen (Mulgan & Albury, 2003). De dynamiek van publieke innovatie en de rol van de context zorgt voor complexiteit voor publieke organisaties, waardoor publieke innovatie ook een wetenschappelijk relevant onderwerp is en blijft (Hartley, 2005).
Een publieke innovatie die de laatste jaren meer aandacht krijgt vanuit zowel de academische wereld als de praktijk van publieke organisaties is de ontwikkeling van het beleidsinstrument Open Data (zie bijvoorbeeld Ruijer, Grimmelikhuijsen, Hogan, Enzerink, Ojo & Meijer, 2017; Janssen, Charalabidis &
Zuiderwijk, 2012; Dawes, Vidiasova & Parkhimovich, 2016). Bij Open Data worden digitaal afleesbare datasets op een vrije en toegankelijke manier gepubliceerd waardoor deze data verschillende voordelen voor de organisatie of voor de maatschappij creëert (Janssen, Charalabidis, Zuiderwijk & 2012; Dawes, Vidiasova & Parkhimovich, 2016). Deze waarde komt tot stand doordat de data hergebruikt en waar mogelijk gecombineerd wordt door belanghebbenden. Wereldwijd zijn publieke organisaties sinds enkele jaren actief en uitgesproken bezig met Open Data, waarvan grote maatschappelijke voordelen worden verwacht (Ruijer, Grimmelikhuijsen, Hogan, Enzerink, Ojo & Meijer, 2017). De aandacht voor dit
beleidsinstrument komt voort uit de ontwikkeling van een groter concept binnen de overheid waar Open Data een onderdeel van is, namelijk het concept de Open Overheid (Van den Broek, Hofman, Huijboom, Kotterink & Van der Plas, 2011; Veljković, Bogdanović-Dinić & Stoimenov, 2014). In een Open Overheid acteert de overheid als een open systeem en interacteert zodoende met haar omgeving om zo drie typen publieke waarden te creëren: transparantie, participatie en samenwerking (Janssen, Charalabidis &
Zuiderwijk, 2012; Van den Broek, Hofman, Huijboom, Kotterink & Van der Plas, 2011). Ook in Nederland is het thema Open Overheid doorgedrongen. Zo staat in het ‘Actieplan open overheid 2016-2017’
vastgesteld dat de Nederlandse overheid moet werken aan een actief en gestructureerd Open Data beleid (Ministerie van BZK, 2015). Verschillende organisaties binnen de overheid hebben dit opgepakt en dit is te zien in veranderend beleid en het gebruik van Open Data in projecten. Enkele bekende voorbeelden van applicaties die zijn ontwikkeld met gebruik van Open Data zijn Roudle (de toepassing waarmee afspraken gemaakt kunnen worden op basis van reistijd, reiskosten en CO2-uitstoot), animaties van alle
aardbevingen in Groningen sinds 1987 en een website waarop alle mogelijke informatie verzameld is die kan helpen bij het kiezen van een middelbare school (Suijkerbuijk, 2016). Deze voorbeelden laten zien wat er voor de maatschappij mogelijk is zodra overheden Open Data publiceren.
‘
Toch is het voor overheden vaak nog lastig om de volledige potentie uit Open Data te halen, omdat er technische, politieke, economische, culturele en organisatorische factoren zijn die dit verhinderen (Attard, 2017; Jetzek, 2015). De theoretische en praktische complexiteit van Open Data zorgen ervoor dat het voor overheden lastig is om de volledig potentie uit dit beleidsinstrument te halen (Ruijer et al., 2017; Ruijer, Grimmelikhuijsen, Van den Berg, Meijer, 2018).
Voor de technische factoren van Open Data is al veel aandacht geweest in de wetenschappelijke literatuur (zie bijvoorbeeld Attard, 2017; Conradie & Choenni, 2014; Zuiderwijk & Janssen, 2014). Technische factoren kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op de kwaliteit van datasets en de techniek achter het publiceren. Verschillende auteurs geven aan dat naast de technische factoren ook organisatorische factoren relevant zijn bij Open Data (Janssen, Charalabidis & Zuiderwijk, 2012; Dawes, Vidiasova &
Parkhimovich, 2016; Wong & Welch, 2004). Dit onderzoek verlegt de focus van de technische factoren naar de organisatorische factoren. Organisatorische factoren spelen een belangrijke rol bij publieke innovaties (Sørensen & Torfing, 2011, p. 860). Voor nieuwe producten of processen in een organisatie moet ruimte gecreëerd worden. De context van een organisatie heeft veel invloed op de mate waarin een innovatie succesvol wordt doorgevoerd (Damanpour, 1991). Het toe gaan passen van Open Data en daardoor de ontwikkeling van een Open Overheid is te beschouwen als een innovatief proces in de publieke sector. In dit onderzoek staat dit innovatief proces centraal en wordt er gekeken welke organisatorische factoren daarbij van belang zijn. Deze factoren zijn daarbij in te delen in enerzijds
‘drivers’ en anderzijds ‘barrières’ (Bekker, Tummers & Voorberg, 2013). Drivers zijn hierin de
organisatiekenmerken die een positieve rol hebben gehad in het innovatieproces. Barrières gaan juist over de organisatiekenmerken die het proces hebben bemoeilijkt.
1.2 Inkadering
Over Open Data en de rol ervan binnen de publieke sector is de laatste jaren veel geschreven in de wetenschappelijke literatuur (zie bijvoorbeeld Dawes, Vidiasova & Parkhimovich, 2016; Attard, Auer, Orlandi & Scerri, 2015; Gonzalez-Zapata & Heeks, 2015). Er zijn dan ook verschillende perspectieven om Open Data binnen de publieke sector te bekijken, zoals het bureaucratische, politieke, technologische of economische perspectief (Gonzalez-Zapata & Heeks, 2015). In dit onderzoek is ervoor gekozen om de
‘ecosysteem’ benadering te gebruiken die uitgebreid beschreven wordt door Dawes, Vidiasova &
Parkhimovich (2016). Deze benadering houdt in dat het functioneren van Open Data wordt geïllustreerd als zijnde een ecosysteem waarbij verschillende actoren betrokken zijn en daardoor ook van elkaar afhankelijk zijn (Dawes, Vidiasova & Parkhimovich, 2016). De metafoor van een ecosysteem onderscheidt zich van die van de ‘éénrichtingsweg’ (Pollock, 2011 in Harrison, Pardo & Cook, 2012), waarbij informatie wordt uitgezet door een publieke organisatie die uiteindelijk wordt geconsumeerd door gebruikers. Een ecosysteem laat daarentegen een constant proces zien waarin de informatie wordt hergebruikt. Met hergebruik wordt bedoeld dat datasets constant worden opgeschoond, verbeterd en geïntegreerd door verschillende actoren (Pollock, 2011 in Harrison, Pardo & Cook, 2012). Bij het innovatieproces naar een Open Overheid zijn verschillende actoren van belang. Een belangrijk kenmerk van een ecosysteem voor dit onderzoek is dat als er ergens in het ecosysteem iets gebeurt of verandert, dit gevolgen heeft voor andere actoren of factoren in het ecosysteem. Dit kenmerk is voor dit onderzoek relevant, want in dit onderzoek wordt er gekeken naar wat de invloed is van verschillende organisatorische drivers en barrières op het innovatieproces met Open Data. Als een organisatorische factor gevolgen heeft voor andere actoren of factoren is dat dus een uitkomst van dit onderzoek. Een ecosysteem wordt daarbij niet opgevat als één groot wereldwijd ecosysteem, maar in de zin dat iedere publieke organisatie te maken heeft met een eigen ecosysteem waarin verschillende actoren en factoren van belang zijn.
Om de rol van de organisatorische drivers en barrières in een Open Data ecosysteem inzichtelijk te maken is er een kwalitatief vergelijkend onderzoek uitgevoerd bij vier decentrale Nederlandse
overheidsorganisaties in de provincie Flevoland. Deze organisaties zijn in 2017 een programma aangegaan om uit te zoeken welke beleidsdoelen er met Open Data behaald kunnen worden. Het programma waar het hier over gaat heet ‘Flevoland Slimmer’. De provincie Flevoland, de gemeente Almere, de gemeente Lelystad en het waterschap Zuiderzeeland zijn in samenwerking dit programma aangegaan (The Green Land, 2017a). Alle vier de organisaties hebben een publiek vraagstuk uitgekozen waarin zij Open Data willen en kunnen toepassen. Een voorbeeld van een casus is het groot onderhoud van bruggen en sluizen, een casus die de provincie Flevoland heeft opgepakt. Veel bruggen en sluizen die de provincie in haar beheer heeft moeten de komende jaren een grote onderhoudsbeurt krijgen en de provincie gaat in dit programma op zoek naar de informatiebehoefte van belanghebbenden van de betreffende bruggen en sluizen. Bij dit project werden de vier decentrale overheden ondersteund door de adviesorganisatie The Green Land. Het project valt binnen het ‘Slimmer met open data’ programma van The Green Land. Het heeft een doorlooptijd van een jaar en is afgerond in het voorjaar van 2018. De structuur van het programma is een unieke mogelijkheid om soortgelijke trajecten bij verschillende overheidsorganisaties te vergelijken, aangezien zij tegelijkertijd hetzelfde programma hebben doorlopen. Interessant is daarbij in hoeverre er verschillen te zien in het verloop van de cases waar de vier organisaties mee bezig zijn geweest. De vraag die naar voren komt is of deze verschillen er inderdaad zijn en of deze verklaard kunnen worden door organisatorische factoren. Deze vraag is in drie delen beantwoord. Ten eerste is er gekeken wat de ontwikkelingen met betrekking tot Open Data in de vier onderzochte organisaties waren voordat het programma Flevoland Slimmer van start ging. Dit is met name gedaan door te kijken naar de totstandkoming van de motivatie voor Open Data. Vervolgens is het proces geanalyseerd dat zich binnen het programma Flevoland Slimmer heeft afgespeeld. Tot slot is er gekeken naar de uitkomsten van het programma. De onderlinge invloed van de drie delen is vertaald naar de invloed van de organisatorische drivers en barrières. Deze drie delen zijn uitgewerkt in de empirische deelvragen die in de
probleemstelling in dit hoofdstuk opgesomd zijn.
1.3 Doelstelling
Het doel van het onderzoek is de theorie over de organisatie van het beleidsinstrument Open Data verder te ontwikkelen door op basis van vergelijkend kwalitatief onderzoek inzicht te geven in de
organisatorische drivers en barrières die van invloed zijn op een Open Data ecosysteem. Dit
onderzoeksdoel brengt met zich mee dat dit een theorieontwikkelend onderzoek is, want het onderzoek tracht een hiaat in de theorie over Open Data meer invulling te geven (Verschuren & Doorewaard, 2000).
Binnen de overheid begint het besef te groeien dat het concept Open Overheid van grote waarde kan zijn voor de huidige maatschappij. Het beleidsinstrument Open Data is een middel om de openheid van de organisatie te bevorderen (Janssen, Charalabidis & Zuiderwijk, 2012). Verschillende organisaties zijn aan het onderzoeken welke beleidsdoelen behaald kunnen worden door data te publiceren en hoe dit proces het beste in te richten is. Een voorbeeld hiervan zijn de vier organisaties die deelgenomen hebben aan het programma Flevoland Slimmer. Het inzetten van een relatief nieuw beleidsinstrument is te zien als een publieke innovatie. Bij publieke innovaties zijn er altijd verschillende factoren die invloed hebben op het proces van de innovatie. Dit kunnen bijvoorbeeld technische, sociologische, economische, politieke of organisatorische factoren zijn. Dit onderzoek kijkt naar de wijze waarop de organisatorische factoren de werking van een Open Data ecosysteem beïnvloeden. Een Open Data ecosysteem is daarbij beschouwd als een innovatief proces. Om te weten hoe dit innovatieve proces het beste te organiseren is, is het relevant om kennis te hebben over de organisatorische drivers en barrières.
Dit onderzoek tracht een invulling te geven aan deze behoefte door patronen te zoeken tussen de cases die uitgevoerd zijn door de verschillende deelnemers van Flevoland Slimmer. De lessen die hieruit voortkomen kunnen nuttig zijn voor deze organisaties in de manier hoe zij in de toekomst verder omgaan met Open Data. Ook andere organisaties die het beleidsinstrumentarium willen innoveren met Open Data kunnen profijt halen uit kennis over de organisatorische drivers en barrières in een Open Data
ecosysteem.
1.4 Probleemstelling
Het bovenstaande in acht genomen is de volgende onderzoeksvraag opgesteld:
Op welke wijze beïnvloeden organisatorische drivers en barrières de werking van de Open Data ecosystemen in de gemeente Almere, de gemeente Lelystad, de provincie Flevoland en het waterschap Zuiderzeeland?
Theoretische deelvragen:
• Wat betekent Open Data voor de overheid?
• Wat is een Open Data Ecosysteem?
• Wat zijn organisatorische drivers en barrières?
Empirische deelvragen:
• Welke factoren vormen de basis voor de motivatie voor Open Data?
• Hoe is het proces van Flevoland Slimmer verlopen?
• Wat zijn de uitkomsten van Flevoland Slimmer?
• Welke organisatorische factoren zijn bij Flevoland Slimmer ervaren als drivers?
• Welke organisatorische factoren zijn bij Flevoland Slimmer ervaren als barrières?
1.5 Wetenschappelijke relevantie
Over de Open Overheid en Open Data is het afgelopen decennium veel geschreven, maar de ecosysteembenadering op Open Data is relatief nieuw en deze benadering behoeft dan ook nog onderzoek. Dawes, Vidiasova & Parkhimovich (2016) geven aan dat de ecosysteembenadering op verschillende manieren nog aanknopingspunten voor vervolgstudie biedt. Dit onderzoek tracht op twee van deze punten in te spelen. Ten eerste is de benadering in een nieuwe context getest en dient dit onderzoek daardoor als een verdere verifiëring van de bruikbaarheid van de benadering. Ten tweede hebben Dawes, Vidiasova & Parkhimovich (2016), behalve over de kwaliteit van datasets, geen
indicatoren opgesteld die het model beïnvloeden. Het model is uitgebreid beschreven, maar er ontbreekt in het model nog kennis over welke factoren leiden tot prestaties. Om een bijdrage te kunnen leveren aan deze vraagstukken is in dit onderzoek de theorie over organisatorische drivers en barrières bekeken.
Meerdere academici hebben het belang van deze factoren onderschreven, maar een uitgebreide analyse over hoe deze factoren een Open Data ecosysteem beïnvloeden ontbreekt. Een belangrijke eigenschap van de ecosysteembenadering is wel dat er veel verschillende soorten factoren van belang zijn, maar dit onderzoek richt zich specifiek op de organisatorische drivers en barrières. Daarmee wordt niet
voorbijgegaan aan het feit dat die andere factoren van belang zijn, maar het doel van dit onderzoek is om
een onderdeel van het ecosysteem groot uit te lichten. Op deze manier moet dit onderzoek een bijdrage leveren aan de wetenschappelijke kennis over dit onderwerp.
1.6 Maatschappelijke relevantie
Open Data is een beleidsinstrument waar veel lokale overheden mee bezig zijn of waar zij in de nabije toekomst meer op in willen zetten. Dit doen zij omdat er politieke, sociale, economische, operationele en technische voordelen van Open Data worden verwacht (Janssen, Charalabidis & Zuiderwijk, 2012). Bij een nieuw beleidsinstrument is het voor publieke organisaties altijd zoeken naar hoe er het beste gebruik van gemaakt kan worden en wat dat vraagt van de organisatie. Open Data kan maatschappelijke voordelen opleveren en om deze zo veel mogelijk te benutten is er kennis nodig over de beste manier van organiseren. Dit onderzoek tracht mensen binnen organisaties die Open Data willen inzetten voor uiteenlopende beleidsonderwerpen inzicht te geven in de wijze van organiseren. De organisatorische drivers geven inzicht in wat er goed werkt bij dit beleidsinstrument, terwijl de organisatorische barrières aangeven wat er beter vermeden kan worden bij het werken met Open Data. Daarnaast geeft dit onderzoek ook praktische inzichten voor adviesorganisaties zoals The Green Land. Zij zijn de initiator achter ‘Flevoland Slimmer’ en door in dit onderzoek dit project intensief te volgen vormt het ook een evaluatie van het programma. The Green Land en mogelijk ook andere organisaties kunnen inzichten uit dit onderzoek meenemen in nieuwe programma’s.
1.7 Leeswijzer
Het volgende hoofdstuk is het hoofdstuk Context. Hierin wordt de achtergrond van het project ‘Flevoland Slimmer’ weergegeven en wordt er aandacht gegeven aan de vier afzonderlijke organisaties die dit project zijn aangegaan. De onderwerpen die zij opgepakt hebben binnen het project worden kort toegelicht.
Vervolgens is het hoofdstuk Theoretisch Kader aan de orde. Dit hoofdstuk beantwoordt de theoretische deelvragen door achtereenvolgend de concepten ‘organisatorische drivers en barrières’, ‘Open Overheid en Open Data’ en ‘ecosysteembenadering’ te behandelen. De wijze waarop het empirisch onderzoek is uitgevoerd is toegelicht en verantwoord in het hoofdstuk Methoden en Technieken. Dit betekent dat er aandacht is voor de vormgeving, de concrete methoden en de kwaliteitscriteria van het onderzoek. De concrete methoden van dit onderzoek zijn semigestructureerde interviews, participerende observaties en documentanalyse geweest. Dit hoofdstuk eindigt met een model waarin de theoretische concepten worden geoperationaliseerd tot meetbare indicatoren. Het daarop volgende hoofdstuk Bevindingen presenteert de uitkomsten van het empirisch onderzoek door de vier cases afzonderlijk aan de hand van het Open Data ecosysteem te bespreken. Deze bevindingen worden tegen het licht van de theoretische concepten gehouden in het hoofdstuk Analyse. In het hoofdstuk Conclusie staan de centrale conclusies gepresenteerd aan de hand van drie opvallende drivers en drie opvallende barrières. Apart daarvan zijn in het hoofdstuk Discussie de onderzoeksresultaten en de uitvoering van het onderzoek worden
bediscussieerd. Tot slot staat alle literatuur die gebruikt is weergegeven in de referentielijst. Er zijn ook nog enkele bijlagen toegevoegd die het onderzoek verduidelijken.