Dit hoofdstuk analyseert de bevindingen van de verschillende cases en vergelijkt de cases met elkaar.
Hierbij is de koppeling gemaakt met de organisatorische drivers en barrières. Bij de bevindingen over de cases zijn factoren naar voren gekomen die als drivers of als barrières zijn ervaren. Al deze ervaringen zijn in de eerste twee paragraven van dit hoofdstuk gevat in twee tabellen: één voor de organisatorische drivers en één voor de organisatorische barrières. Vervolgens zijn deze tabellen geanalyseerd waarbij de cases met elkaar vergeleken zijn. Dit is gedaan aan de hand van de empirische deelvragen die in de Inleiding zijn opgesteld. De eerste vraag richt zich op de motivatie voor Open Data. De theorie over de ecosysteembenadering heeft inzichten gegeven over de factoren die deze motivatie tot stand kunnen brengen. Deze factoren zijn vergeleken met de bevindingen die gedaan zijn bij de vier onderzochte organisaties. Vervolgens is er aandacht voor het proces van Flevoland Slimmer en de verschillen die daarin terug te vinden zijn. Hiervoor is het beleid relevant en verder vooral het gesprek met de omgeving, data publicatie en feedback & communicatie. Apart daarvan zijn de uitkomsten van Flevoland Slimmer tussen de organisaties vergeleken waarbij er aandacht is voor de toepassing van data en producten en het profijt.
De drie empirische deelvragen behandelen op die manier ieder een eigen gedeelte van het Open Data ecosysteem, waardoor de driedeling die in de operationalisatie is gemaakt in het hoofdstuk Methoden en Technieken terugkomt. Dit is hieronder nogmaals schematisch weergegeven. De kenmerken van de gemeenschap worden door de verschillende analysevragen heen behandeld.
Figuur 5: Driedeling van het Open Data ecosysteem
6.1 Organisatorische drivers bij de vier cases
Bij het lezen van de bevindingen komen er een aantal factoren naar voren die als een zinvolle bijdrage zijn ervaren bij de werking van Open Data. Deze factoren zijn door de onderzoeker verzameld en uitgewerkt in de onderstaande tabel als zijnde organisatorische drivers. Daarbij is wederom gebruik gemaakt van de elementen van het Open Data ecosysteem van Dawes, Vidiasova & Parkhimovich (2016). De drivers zijn hierin verkort opgeschreven. De uitgebreidere beschrijving ervan is terug te vinden in het hoofdstuk Bevindingen.
-Gesprek is driver -Gesprek is driver -Tevredenheid door Tabel 5: Organisatorische drivers bij de vier cases
6.2 Organisatorische barrières bij de vier cases
Evenals de organisatorische drivers zijn er bij de bevindingen ook factoren naar voren gekomen die als belemmerend zijn ervaren. Ook deze zijn verzameld in een tabel, waarbij deze factoren zijn gekenmerkt als de organisatorische barrières. Deze tabel is hieronder weergegeven.
ECOSYSTEEM GEMEENTE
Tabel 6: Organisatorische barrières bij de vier cases
6.3 Welke factoren vormen de basis voor de motivatie voor Open Data?
6.3.1 Global and national influences
In alle vier cases is te zien dat ontwikkelingen bij andere overheden een belangrijke bron voor motivatie zijn om met Open Data te werken. De invloed van isomorfisme is door Bekkers, Tummers & Voorberg (2013) omschreven als een factor die gerelateerd is aan de implementatie van een innovatie. Bij deze vier organisaties is dus te zeggen dat isomorfisme een belangrijke driver is bij dit innovatieproces. Hierbij zijn er verschillende soorten van isomorfisme van belang. Zo ziet men ten eerste voorbeelden van het gebruik van Open Data bij vergelijkbare organisaties waardoor men zich begint af te vragen of zij zelf ook Open Data moeten inzetten. Ten tweede worden er ontwikkelingen op nationaal niveau gevolgd waardoor men mogelijk in de toekomst door regelgeving gedwongen kan worden om meer Open Data in te zetten. Deze factoren creëren een ruimte binnen de organisaties voor Open Data en zorgen er ook voor dat
verschillende medewerkers een persoonlijk geloof krijgen in de toegevoegde waarde van Open Data. In de bevindingen is terug te vinden dat dit kan gelden voor alle betrokkenen op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau. In de gemeente Almere is de term ‘Open Data ambassadeurs’ genoemd. Dit zijn de medewerkers die dit persoonlijk geloof in de toegevoegde waarde van het beleidsinstrument Open Data hebben en dit geloof in de eigen organisatie uitdragen. In de volgende analysevraag wordt teruggekomen op de ‘Open Data ambassadeurs’ en hun relatie tot de organisatorische drivers.
6.3.2 Competing demands for government attention
Naast ontwikkelingen bij andere organisaties komt er bij de provincie Flevoland en het waterschap Zuiderzeeland naar voren dat technologische ontwikkelingen van invloed zijn op de motivatie voor Open Data. Deze ontwikkelingen maken het inzetten van Open Data als beleidsinstrument mogelijk en men verwacht dat de technische mogelijkheden voor Open Data in de komende jaren toenemen. De provincie Flevoland en het waterschap Zuiderzeeland geven aan dat men beter nu kan instappen op deze
ontwikkelingen om te voorkomen dat zij over een aantal jaar achter de feiten aan lopen. Daardoor zijn technologische ontwikkelingen belangrijke drivers die in dit onderzoek naar voren zijn gekomen.
Over de kenmerken van de gemeenschap kan er gezegd worden dat een laagdrempelig karakter van een organisatie een driver is. Hiermee wordt bedoeld dat er nauwe banden zijn tussen afdelingen of
hiërarchische structuren. Ook korte lijnen tussen de verschillende organisaties kunnen ertoe leiden dat een onderwerp als Open Data wordt opgepakt.
6.3.3 Advocacy and interaction als missende driver
Als het bovenstaande naast de theorie over het Open Data ecosysteem wordt gelegd dan is te zien dat global and national influences en competing demands for government attention duidelijk terugkomen bij de motivatie voor Open Data in dit onderzoek. De bron voor motivatie die opvallend weinig naar voren komt bij de deelnemers aan het programma Flevoland Slimmer is de vraag en druk vanuit de Beneficiaries naar meer openheid, terwijl Dawes, Vidiasova & Parkhimovich (2016) hier een belangrijke rol in het Open Data ecosysteem aan hebben gegeven. Dit is eenmaal genoemd bij de provincie Flevoland, maar verder is deze factor weinig terug te vinden bij de onderzochte organisaties. Op basis van deze analyse is te concluderen dat deze factor momenteel een beperkte rol speelt in het Open Data ecosysteem.
6.3.4 Politiek als barrière
De politiek wordt aangemerkt als een barrière in dit onderzoek. De politici in de verschillende organisaties zouden nog weinig gevoel hebben bij Open Data en geven er daarom ook weinig prioriteit aan. De
verbinding tussen politiek en bestuurlijk leiderschap, een organisatorische factor uit het artikel van Bekkers, Tummers & Voorberg (2013), ontwikkelt zich wel, maar is vooralsnog een barrière in het Open Data ecosysteem.
6.4 Hoe is het proces van Flevoland Slimmer verlopen?
6.4.1 Policies and strategies
Om het programma Flevoland Slimmer een plek te geven in het beleid van de eigen organisatie zijn ‘Open Data ambassadeurs’ zeer belangrijk. Er moeten enthousiastelingen worden gevonden die de meerwaarde zien van Open Data en dit kunnen koppelen aan de praktijk. Dit heeft te maken met het persoonlijk geloof in het beleidsinstrument Open Data dat bij de vorige analysevraag al besproken is. Daar is ook al
opgemerkt dat deze enthousiastelingen zich zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau kunnen bevinden. Deze medewerkers moeten binnen hun eigen organisatie anderen overtuigen van de meerwaarde en vooral aan de slag gaan. Vanuit de literatuur gezien kunnen zij gezien worden als de zogeheten ‘innovation champions’ (Bekkers, Tummers & Voorberg, 2013). Daarnaast is bij de Provincie Flevoland en het Waterschap Zuiderzeeland duidelijk te zien dat Open Data al opgenomen is in de algemene informatiestrategie van de organisatie. Een informatiestrategie die op hoger niveau is vastgesteld diende als een kapstok voor Flevoland Slimmer waardoor bijvoorbeeld het vrij maken van capaciteit minder moeite heeft gekost. Op basis van de bevindingen van dit onderzoek is te verwachten dat een project of een programma met Open Data meer oplevert als voorafgaand Open Data als een strategisch doel in de organisatie is opgesteld.
In de beleidsfase zijn er wel enkele barrières te herkennen. De belangrijkste hierbij is capaciteit. De capaciteit heeft te maken met de financiële middelen die beschikbaar zijn om een programma op te starten en de mankracht die daarvoor gevraagd is. Het is relatief moeilijk om deze capaciteit vrij te maken, omdat het programma Flevoland Slimmer een experimenteel karakter kent. Dit betekent dat de resultaten van het programma op voorhand moeilijk te voorspellen waren waardoor het ook lastig is geweest om andere medewerkers ervan te overtuigen dat er capaciteit voor vrij gemaakt diende te worden. De financiële middelen die nodig zijn om het programma te bewerkstelligen druisen ook nog wel eens in tegen de associaties die men bij Open Data heeft. Respondent 3 heeft aangegeven Open Data schijnt een besparende maatregel te zijn, terwijl om het in te zetten er wel kosten gemaakt moeten worden. Door de moeizame relatie tussen de te verwachten resultaten en de kosten zijn in eerste instantie vier gemeenten afgehaakt bij de deelname aan het programma Flevoland Slimmer. Daarnaast heeft de gemeente Lelystad lange tijd geaarzeld aan haar deelname. De verschillen zijn veroorzaakt door de verdeling in middelen waar de organisatie over kan beschikken. De gemeente Lelystad had minder middelen door bezuinigingen en hanteerde daardoor een kritische houding ten aanzien van
experimenten. De verdeling in middelen hangt, zoals eerder vermeld, naar verwachting sterk samen met de mate waarop Open Data in de strategie op hoger niveau is opgenomen.
6.4.2 Data publication
Als het vervolgens gaat over de data publicatie is het opvallend dat meerdere respondenten ten tijde van dit onderzoek hadden gehoopt dat de organisatie in het programma al meer stappen zou hebben
gemaakt dan dat er in werkelijkheid is gebeurd. De belangrijkste barrière die daarin naar voren komt is een verschil op schaalniveau. Dit betekent dat de organisaties zich bezig houden met lokale thema’s, terwijl ontwikkelaars werken op landelijk niveau met landelijke datasets. Thema’s zoals hergebruik van hout bij de gemeente Almere en bodemdaling bij het waterschap Zuiderzeeland zijn lokale thema’s en vragen daarom ook om lokale data. Voor ontwikkelaars is het echter pas rendabel om toepassingen te ontwikkelen als er landelijke datasets worden gepubliceerd. Hierdoor komen de lokale overheden voor verschillende keuzes te staan. Ze kunnen de kosten voor het publiceren van de data op zich nemen, zoals er besproken is bij de casus van het waterschap Zuiderzeeland. Dit betekent mogelijk wel dat er veel kosten gemaakt worden voor een beperkt probleem of een beperkte oplossing. Ze kunnen ook de samenwerking opzoeken met andere overheden om zo tot landelijke datasets te komen. De vraag is dan echter of deze vraagstukken bij andere organisaties dezelfde prioriteit hebben. Deze barrière is moeilijk te vatten in de factoren die onderscheiden zijn door Bekkers, Tummers & Voorberg (2013), maar het verschil in schaalniveau van vraagstukken en data is wel relevant in dit onderzoek.
6.4.3 Feedback and communication
Alle onderzochte organisaties hebben de gesprekken die er gevoerd zijn met de omgeving als positief ervaren. Dit is daarmee dan ook de meest kenmerkende driver van het programma Flevoland Slimmer.
Bekkers, Tummers & Voorberg (2013) noemen de steun en co-creatie van eindgebruikers ook al als factoren die gerelateerd zijn aan het proces van de innovatie en dit komt hier nadrukkelijk als driver naar voren. De redenen daarvoor zijn dat door de gesprekken er veel aanknopingspunten worden gevonden waar men verder kan met Open Data, dat de data en de informatiekanalen toegespitst kunnen worden op de behoefte van de gebruiker en dat het enthousiasme rondom dit onderwerp broeit. Daarnaast wordt er ook publieke waarde gecreëerd door de gesprekken zelf, omdat de relaties tussen de eindgebruiker en de overheid verbeteren en de tevredenheid van de eindgebruiker door de participatie groeit.
Toch zijn er bij de gesprekken ook enkele barrières waar rekening mee moet worden gehouden. Zo kunnen de aanknopingspunten ervoor zorgen dat de opdracht te groot wordt en kunnen de eindgebruikers verwachtingen krijgen terwijl het gaat om een experiment. Daarnaast kunnen uit de gesprekken ook vragen komen om nieuwe datasets die daarvoor gegenereerd moeten worden. Dit zou niet binnen de gedachte van Open Data passen. Tot slot moet er ook rekening mee gehouden worden dat met de gesprekken voornamelijk de eindgebruikers worden bereikt die een korte fysieke afstand hebben tot de casus, terwijl er ook eindgebruikers kunnen zijn die op een grotere afstand wonen of werken.
Ondanks deze grotere fysieke kunnen zij nog steeds belanghebbenden zijn bij de casus.
De feedback vanuit gebruikers op gepubliceerde datasets zorgt in sommige gevallen voor een angstcultuur binnen de vier organisaties. Hiermee wordt bedoeld dat men vreest dat gebruikers verkeerde conclusies kunnen trekken op basis van de data of dat er nog fouten zitten in de data,
waardoor men liever niet wil dat de data gepubliceerd wordt. Dat de basisinformatie over fouten beschikt wordt door verschillende respondenten ook erkend. Een oorzaak hiervoor is dat de organisaties in de provincie Flevoland door haar unieke ontstaansgeschiedenis relatief jong zijn en dat het informatiebeheer daardoor nog in ontwikkeling is. De angstcultuur voor de feedback op gepubliceerde data neemt wel af.
De gesprekken met de omgeving vormen een driver in het Open Data ecosysteem. Waar men
aanvankelijk vreest voor verkeerde interpretaties vanuit de gebruikers, ziet men vervolgens dat dat in de praktijk meevalt. Hierdoor worden verschillende nieuwe aanknopingspunten voor het publiceren van data gevonden. Dit soort lessen uit de praktijk zijn echter wel lastig om verder uit te dragen in de organisatie.
Er wordt veelvuldig aangegeven dat het als moeizaam is ervaren om de gehele organisatie mee te laten profiteren van het leertraject dat men doorloopt in een programma als Flevoland Slimmer. Hierbij moet er wel rekening mee gehouden worden dat deze stap in het leerproces voornamelijk gezet dient te worden na afloop van dit onderzoek.
Een andere barrière die samenhangt met de angstcultuur is de professionele terughoudendheid. Deze terughoudendheid komt bijvoorbeeld voort uit een angst voor fouten in data, een afschrikkend effect van een op het oog technisch onderwerp en onbekendheid met het onderwerp. Er wordt verschillend gedacht over hoe met deze terughoudendheid omgegaan dient te worden. Sommigen geven aan dat er
enthousiasme vanuit deze professionals zelf moet komen, dus zij moeten overtuigd worden van de meerwaarde van Open Data en hun angsten omtrent dit onderwerp moeten weggenomen worden.
Anderen zeggen dat het bestuur en het management hier een belangrijke taak in hebben. Hierin is een discussie te zien van top-down tegenover bottom-up implementatie.
6.5 Wat zijn de uitkomsten van Flevoland Slimmer?
De vier organisaties verschillen in hun oordeel over in hoeverre het programma Flevoland Slimmer concrete toepassingen moet opleveren. De gemeente Almere ziet Flevoland Slimmer als een leertraject en maakt de stap naar toepassingen buiten de scope van dit programma. In de gemeente Lelystad worden er wel toepassingen verwacht, maar zo ver is de casus ten tijde van dit onderzoek nog niet gevorderd. Bij de provincie Flevoland had men zowel voor het GOBS als voor het Verhaal van Flevoland verwacht dat er al meer opgeleverd zou zijn, ondanks dat het leerproces wel gewaardeerd is. Tot slot is er bij het
waterschap Zuiderzeeland een applicatie gevonden in de vorm van Boer & Bunder, maar is er vervolgens ook nog naar alternatieven gekeken. Hieruit blijkt dat de organisaties nog niet helemaal aan de stap van concrete toepassingen toe zijn en dat de verwachtingen ten aanzien van deze toepassingen ook uiteen lopen. Toepassingen hebben ook een functie in de zin van dat ze dienen als een verantwoording voor de capaciteit die er is aangevraagd voor een Open Data initiatief.
Om tot toepassingen te komen komt men wel enkele barrières tegen. De belangrijkste daarbij hangt samen met de data publicatie, want dat gaat over schaalniveau. De onderzochte organisaties hebben beschikking over decentrale data, maar om toepassingen te kunnen maken is er data nodig op nationaal of nog liever globaal niveau. Verder moeten de toepassingen ook passen in het bestaande
informatiebeheer en de werkprocessen die er intern in een organisatie gaande zijn. Dit betekent dat er breder in de organisatie gedacht wordt over de mogelijkheden van data. Dit is een omslag die tijd kost, maar wel zichtbaar is in de vier organisaties. Tot slot is er ook nog een barrière omtrent de
prestatiemetingen van toepassingen. Voor de verantwoording van capaciteit is het handig om prestaties te kunnen laten zien, maar in de verschillende cases is men er nog niet over uit hoe prestaties zichtbaar te maken zijn. Een voorbeeld daarvan is de casus van het Verhaal van Flevoland. De publieke waarde die daarbij is beoogd is sociaal van aard en heeft ermee te maken dat de identiteit van de Flevolander versterkt wordt. Het is echter lastig te meten in hoeverre het publiceren van beeldmateriaal op Wikipedia daadwerkelijk bijdraagt aan deze publieke waarde. Dit voorbeeld laat zien dat de relatie tussen data use and products en benefits in het Open Data ecosysteem niet altijd meetbaar is. Er zijn ook voorbeelden waarbij dit wel het geval is, zoals het handelingsperspectief van agrariërs dat kan worden verbeterd door de data over bodemdaling die het waterschap Zuiderzeeland publiceert.