Inleiding en doelstelling

631. Bij het vaststellen van de passende methode van tariefregulering voor ODF-access (FttO) overweegt het college allereerst de volgende zaken.

632. Ten eerste gaat om een dienst waarvoor nog niet eerder door het college kostprijzen of tariefplafonds zijn vastgesteld. De eerdere twee trajecten voor het opleggen van tariefregulering voor ODF-access (FttO) werden voortijdig beëindigd doordat het CBb de delen die betrekking hadden op ODF-access (FttO) vernietigde. Dit betekent dat er geen bestaande praktijk van tariefregulering is.

633. Ten tweede is relevant dat het gaat om een redelijk recent geïntroduceerde dienst. Weliswaar dateren de eerste ODF-access (FttO)-aansluitingen uit de jaren negentig van de vorige eeuw, maar de meeste huidige aansluitingen zijn ten opzichte van hun verwachte technische en economische

levensduur nog relatief nieuw en slechts in beperkte mate afgeschreven. Daarnaast moet een groot deel van de ODF-access (FttO)-aansluitingen nog gerealiseerd worden.²³⁴ Hierdoor zijn er in de toekomst veel nieuwe investeringen nodig. Dat is van belang bij het kiezen van de passende kostenmethode. Immers, een kostenmethode met lineaire afschrijvingen zal in het begin van de levensfase resulteren in een relatief hoge kostprijs en is daardoor mogelijk niet geschikt voor het reguleren van een toegangstarief.

634. Ten derde gaat het om een markt waarin alternatieve aanbieders actief zijn en ook een redelijk marktaandeel hebben. Dat en het feit dat het gaat om investeringen die voor een groot deel nog moeten plaatsvinden, maken het van groot belang dat tariefplafonds worden vastgesteld, die nieuwe investeringen van zowel KPN als van haar concurrenten aanmoedigt. Te lage toegangstarieven kunnen investeringen ontmoedigen; te hoge tarieven kunnen ten koste gaan van de ontwikkeling van meer concurrentie.

Balans tussen bevorderen concurrentie en aanmoedigen investeringen

635. Volgens artikel 1.3, eerste lid, onder a, Tw is een doelstelling van het college het bevorderen van concurrentie bij het leveren van elektronische communicatienetwerken, elektronische

communicatiediensten, of bijbehorende faciliteiten, onder meer door efficiënte investeringen op het gebied van infrastructuur aan te moedigen en innovaties te steunen. Hoewel in deze doelstelling het bevorderen van concurrentie op korte termijn centraal staat, dient het college bij het uitvoeren ervan investeringen aan te moedigen, omdat deze bijdragen aan effectieve concurrentie op langere termijn.

234

Er zijn thans door alle aanbieders samen ongeveer 50.000 FttO-aansluitingen gerealiseerd, terwijl de verwachting is dat de totale toekomstige marktomvang in potentie meer dan 150.000 aansluitingen betreft.

636. Het college dient dus een balans te vinden op de ‘trade-off’ die zich voordoet tussen het

bevorderen van concurrentie op korte termijn en het aanmoedigen van investeringen. Het zoeken naar deze balans wordt ook door de Europese Commissie beschreven in Annex I, punt 7 van de Europese Aanbeveling NGA:

“The return that is allowed ex ante on equity capital to finance NGA networks should strike a

balance between providing adequate incentives for companies to invest (implying a sufficiently high rate of return), while at the same time promoting efficiency and sustainable competition and maximizing consumer benefits (implying a rate of return that is not excessive).”

637. Bij de doelstelling van het bevorderen van concurrentie is het onderscheid tussen infrastructuurconcurrentie (dat wil zeggen: concurrentie tussen infrastructuren) en

dienstenconcurrentie (dat wil zeggen: concurrentie op een infrastructuur) van belang. Het uiteindelijke doel van het reguleringskader is het tot stand brengen van een situatie van duurzame concurrentie. Dit is concurrentie die voor haar bestaan en effectiviteit niet (meer) afhankelijk is van het bestaan van sectorspecifieke regulering. Het college is van oordeel dat een situatie van duurzame concurrentie het best kan worden bereikt door, daar waar mogelijk, in de keuze van verplichtingen voorrang te geven aan maatregelen die infrastructuurconcurrentie bevorderen.

638. Deze lijn wordt ook in het gezamenlijk standpunt van de ERG over verplichtingen gekozen en wordt ondersteund door de afwegingen van de Europese Commissie in de toelichting bij de Europese aanbeveling NGA:

“Het doel van het nieuwe regelgevende kader is uiteindelijk een situatie tot stand te brengen

waarbij sprake is van een volledige infrastructuurconcurrentie tussen een aantal verschillende infrastructuren. Dit kan plaatsvinden binnen of tussen platforms. Regelgeving die de verplichte toegang tot bestaande netwerken oplegt, dient als overbruggingsmaatregel om te zorgen voor concurrentie tussen diensten en keuzemogelijkheden voor de consument, totdat er voldoende infrastructuurconcurrentie bestaat. Investeringen in nieuwe netwerkinfrastructuur zullen ervoor zorgen dat des te sneller regelgeving ex ante betreffende deze markt kan worden

ingetrokken.”²³⁵

Belang van reguleringszekerheid

639. Zoals bij elke investering zijn er ook risico’s verbonden aan investeringen in ODF-access (FttO). Deze risico’s bestaan onder andere uit risico’s met betrekking tot de bouwkosten (deze kunnen hoger of lager uitkomen dan vooraf verwacht), de vraag in de markt (de penetratie kan hoger of lager uitvallen dan vooraf verwacht), de kapitaalkosten en de relevante regulering. Een investering komt alleen tot stand indien er tegenover deze risico’s ook ten minste een redelijk rendement staat. Daarbij geldt dat hoe hoger de risico’s van een investering zijn, hoe hoger het redelijk rendement dat daar minimaal tegenover staat, moet zijn.

235

Toelichting bij aanbeveling van de Europese Commissie van 11 februari 2003 betreffende relevante producten- en dienstenmarkten, PbEG 2003 L114/45, blz. 29.

640. Het college kan op de meeste investeringsrisico’s geen of weinig invloed uitoefenen. Op het reguleringsrisico van een bepaalde investering kan het college echter wel invloed uitoefenen. Door, met inachtneming van de doelstelling van bevorderen van concurrentie, het reguleringsrisico te beperken kan een toezichthouder ervoor zorgen dat investeringen in ODF-access (FttO) worden aangemoedigd, dat wil zeggen eerder tot stand komen dan in het geval van een groter

reguleringsrisico. Ook de investeringen die de afnemers van ODF-access (FttO) dienen te maken, worden bevorderd door het reguleringsrisico te beperken.

641. Het college kan het reguleringsrisico beperken door meer reguleringszekerheid te geven en in het rendement dat wordt gebruikt bij het berekenen van de kostprijs rekening te houden met alle risico’s van de investeringen.

642. De Commissie onderschrijft het belang van reguleringszekerheid en stelt in de NGA Aanbeveling:

“Regulatory certainty is key to promoting efficient investments by all operators. Applying a

consistent regulatory approach over time is important to give investors confidence for the design of their business plans. In order to mitigate the uncertainty associated with periodical market reviews, NRAs should clarify to the greatest extent possible how foreseeable changes in market circumstances might affect remedies.”²³⁶

643. Gelet op het voorgaande acht het college het ten behoeve van het creëren van een gunstig investeringsklimaat van belang bij het te gebruiken rendement rekening te houden met alle risico’s en zo veel mogelijk zekerheid te bieden over de invulling van tariefverplichtingen die tijdens de komende reguleringsperiode en daarna zullen gelden.

8.5.2 Kostenoriëntatie

644. Het beginsel van kostenoriëntatie houdt in dat afnemers van toegang die gebruik maken van de infrastructuur van de AMM-partij een vergoeding aan deze AMM-partij betalen ter dekking van de relevante kosten. Men spreekt in dit verband ook wel van kostengeoriënteerde tarieven. Het college acht de verplichting tot het hanteren van kostengeoriënteerde tarieven voor KPN op de markt voor ODF-access (FttO) een geschikte en noodzakelijke verplichting. Hieronder licht het college dit toe.

645. Door kostengeoriënteerde tarieven te hanteren wordt voorkomen dat KPN buitensporig hoge tarieven voor ODF-access (FttO) in rekening kan brengen en zo de afnemers van ODF-access (FttO) kan uitbuiten en uitsluiten. Dit gedrag zou KPN een extra marge opleveren die KPN niet zou kunnen verdienen op een concurrerende markt, of kan het afnemen van toegang voorkomen.

646. Tariefregulering op basis van kostenoriëntatie draagt bij aan het voorkomen van marge-uitholling tussen ODF-access (FttO) en diensten op onderliggende markten. Juist het baseren van de wholesaletarieven op kosten, draagt bij aan het ontstaan van een gelijkwaardig speelveld op de

236

onderliggende markten, waardoor afnemers van ODF-access (FttO) op een eerlijke manier kunnen concurreren met KPN.²³⁷ Door de concurrentie op de onderliggende markten ontstaat er meer druk op de retailprijzen, waar eindgebruikers voordeel van ondervinden.

647. Verschillende alternatieve aanbieders investeren in ODF-access (FttO). Het hanteren van kostengeoriënteerde tarieven heeft ook een goede signaalfunctie ten aanzien van investeringen door deze alternatieve aanbieders. Een belangrijke informatiebron bij de investeringsbeslissing van een alternatieve aanbieder is het kostenniveau van KPN. De alternatieve aanbieder zal namelijk willen weten of hij in staat is tegen dezelfde of lagere kosten te produceren dan KPN. Indien de tarieven van KPN niet zijn gebaseerd op de onderliggende relevante kosten, geeft het tarief daarom niet de gewenste informatie. Dit brengt het risico met zich mee dat de alternatieve aanbieder besluit om te investeren, terwijl hij dit beter niet had kunnen doen omdat zijn kosten hoger zijn dan die van KPN. Tarieven die zijn gebaseerd op de relevante onderliggende kosten daarentegen geven een goede prikkel aan potentiële toetreders tot het doen van efficiënte investeringen. Ook is het hanteren van kostengeoriënteerde tarieven in overeenstemming met de beleidsregels voor OPTA.²³⁸

648. Op basis van het voorgaande concludeert het college dat tariefregulering op basis van kostenoriëntatie op de markt voor ODF-access (FttO) een geschikte en noodzakelijke maatregel is.