Aanbieders en afnemers ontbundelde toegang
6 Potentiële mededingingsproblemen
6.4 Aan toegang gerelateerde problemen
416. In dit besluit wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds aan toegang gerelateerde problemen en anderzijds aan prijs gerelateerde problemen. In deze paragraaf worden de aan toegang
gerelateerde problemen behandeld. Ook wordt in deze paragraaf koppelverkoop behandeld. In de volgende paragraaf worden de aan prijs gerelateerde problemen behandeld.
417. Aan toegang gerelateerde problemen kunnen bestaan uit rechtstreekse toegangsweigering, maar ook andere gedragingen zoals discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie, vertragingstactieken, onbillijke voorwaarden, kwaliteitsdiscriminatie en strategisch productontwerp. Deze andere gedragingen kunnen uiteindelijk ook tot effect hebben dat de concurrentie op de
onderliggende markt(en) wordt beperkt of wordt belemmerd doordat ze de effectieve werking van een toegangsverplichting frustreren.
6.4.1 Leveringsweigering/toegangsweigering
418. Een verticaal geïntegreerde aanbieder die over niet eenvoudig te repliceren infrastructuur beschikt, kan een sterke prikkel ervaren om toegang tot dergelijke infrastructuur aan zijn concurrenten te weigeren. Hiermee beperkt deze aanbieder de concurrentie op de onderliggende markt(en). Indien deze weigering ertoe leidt dat de ontwikkeling van duurzame concurrentie wordt belemmerd, dient deze leveringsweigering als een mededingingsbeperkende gedraging te worden opgevat.
Analyse
419. KPN is een verticaal geïntegreerde aanbieder met AMM op de wholesalemarkt voor ODF-access (FttO). Het gaat daarbij om toegang tot een FttO glasnetwerk dat wat dekking betreft verreweg het grootste is in Nederland en dat niet gemakkelijk repliceerbaar is. KPN kan, door toegang te weigeren, voorkomen dat concurrenten die niet beschikken over een eigen netwerk, actief worden op de onderliggende markten. Voor concurrenten, die slechts in een deel van Nederland over een eigen netwerk beschikken, kan KPN de mogelijkheden voor het aanbieden van (multi-site) zakelijke netwerkdiensten sterk beperken. Als gevolg hiervan kan KPN hogere tarieven hanteren voor hoge kwaliteit wholesalebreedbandtoegang of wholesale huurlijnen (hierna: HKWBT/HL) diensten en onderliggende retaildiensten (zakelijke netwerkdiensten en zakelijk internettoegang).
Leveringsweigering kan ook de vorm aannemen van tarieven die dusdanig hoog zijn dat er geen vraag is.
420. Het college is van oordeel dat KPN een prikkel en de mogelijkheid heeft om concurrenten toegang te weigeren. Deze prikkel is het sterkst in gebieden waar de concurrentie het minst ontwikkeld is.
421. Het effect van de toegangsweigering is dat KPN de concurrentie op de HKWBT/HL-markt en op onderliggende retailmarkten beperkt, en haar AMM positie bestendigt of versterkt.
Conclusie
422. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om toegang te weigeren. Het effect hiervan is dat de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
6.4.2 Discriminatoir gebruik of achterhouden van informatie
423. Een aanbieder met AMM die een toegangsdienst levert, beschikt over informatie die benodigd is voor het afnemen van deze dienst. Door aan afnemers de benodigde informatie niet of te laat te verlenen, worden de mogelijkheden voor de afnemer om toegang te verkrijgen beperkt of zelfs teniet gedaan.
Analyse
424. Om in staat te zijn daadwerkelijk op een doelmatige wijze ODF-access (FttO) diensten af te nemen, is het essentieel dat afnemers beschikken over bepaalde informatie. Het gaat hierbij onder meer om informatie ten aanzien van de netwerktopologie van KPN, de postcodedekking van locaties, het aantal lijnen per locatie, exacte gegevens van de aansluitadressen en technische specificaties van de toegangsdiensten. KPN beschikt als aanbieder van ODF-access (FttO) over deze informatie en is daarmee in staat om informatie achter te houden en op die wijze het gebruik van toegang te
belemmeren.
425. Het college ziet ook een prikkel tot het achterhouden van gedetailleerde informatie aan afnemers over de plannen ten aanzien van netwerkaanpassingen. Indien deze informatie niet (tijdig)
wordt verstrekt, krijgen (potentiële) afnemers onvoldoende (of te laat) informatie over de grote wijzigingen in de netwerktopologie van KPN en kunnen zij daar onvoldoende (snel) op reageren. Omdat KPN verticaal geïntegreerd is, beschikken het wholesalebedrijf en het retailbedrijf van KPN wel over deze informatie. Bij het verstrekken van plannen is het van groot belang dat duidelijk is welke status de plannen hebben. Ook het actueel houden van planinformatie (en de wijziging van de status ervan) is een belangrijke voorwaarde om te voorkomen dat informatieachterstand ontstaat tussen KPN en haar concurrenten.
Conclusie
426. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om informatie discriminatoir te gebruiken of achter te houden. Het effect hiervan is dat het gebruik van toegang wordt belemmerd en daarmee de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
6.4.3 Oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten
427. Oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten vindt plaats wanneer een aanbieder met AMM de informatie die hij verkrijgt uit het aanbieden van een toegangsdienst aan derden gebruikt om concurrentievoordeel te behalen op de relevante retailmarkten. De aanbieder met AMM kan bijvoorbeeld uit de informatie die is verstrekt of vergaard in verband met de afname van toegangsdiensten door concurrenten, hun positie op de retailmarkt afleiden en deze informatie gebruiken om de positie van deze concurrenten te verzwakken.
Analyse
428. Indien een afnemer toegang wil afnemen, dient deze aan KPN bepaalde informatie te verstrekken, zoals informatie over de klantlocaties waarop een afnemer ODF-access (FttO) wil afnemen. Dit is concurrentiegevoelige informatie, die KPN vervolgens kan misbruiken. KPN beschikt dan immers over informatie van de (potentiële) klanten van de retailconcurrenten. Zo kan KPN bijvoorbeeld informatie over de locatie waarop de afnemer commercieel actief wenst te worden, gebruiken om op hetzelfde moment in hetzelfde gebied commercieel actief te worden. Uit het gebruik van het netwerk kan KPN de ‘sterkte’ van een concurrent afleiden en daar strategisch op reageren door specifieke klanten van deze concurrent te benaderen.
429. Gebruik van concurrentiegevoelige informatie kan leiden tot een slechtere concurrentiepositie voor de alternatieve aanbieders en op termijn tot uittreding uit de markt. Hierdoor kan KPN meer omzet op de retailmarkt genereren waardoor deze gedraging winstgevend is.
Conclusie
430. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om oneigenlijk gebruik te maken van informatie ten aanzien van concurrenten. Het effect hiervan is dat het gebruik van toegang wordt belemmerd en daarmee de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
6.4.4 Vertragingstactieken
431. Vertragingstactieken hebben tot doel te verhinderen dat externe partijen in staat zijn op een redelijke termijn wholesalediensten af te nemen of veranderingen door te voeren in de wijze waarop de wholesalediensten worden afgenomen. Op deze wijze kan een aanbieder van toegang
bewerkstelligen dat een toegangsdienst niet op doelmatige wijze of zelfs in het geheel niet kan worden afgenomen. Wanneer de aanbieder van toegang met de afnemers concurreert op de retailmarkt worden deze afnemers door dergelijke gedragingen ten opzichte van de aanbieder van de toegang op achterstand gezet. Vertragingstactieken dragen er aan bij dat de totstandkoming van effectieve concurrentie wordt belemmerd.
Analyse
432. KPN heeft als aanbieder van ODF-access (FttO) de mogelijkheid om vertragingstactieken toe te passen. Vertragingstactieken die KPN kan toepassen, zijn bijvoorbeeld het rekken van
onderhandelingen of het aanvoeren van vermeende technische problemen. Een andere
vertragingstactiek is om orders van afnemers pas na lange tijd te leveren. Het kan dan gaan om orders voor ODF-access (FttO) diensten of orders voor toegang op nieuwe locaties. KPN heeft een prikkel om vertragingstactieken toe te passen om afname van ODF-access (FttO) te frustreren. Door vertragingstactieken toe te passen, kan KPN een voordeel krijgen op de onderliggende markten. Het effect hiervan is dat de marktpositie van concurrenten verslechtert en de mededinging wordt
belemmerd.
Conclusie
433. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om vertragingstactieken toe te passen. Het effect hiervan is dat het gebruik van toegang wordt belemmerd en daarmee de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
6.4.5 Onbillijke voorwaarden
434. Door het stellen van onbillijke voorwaarden door de aanbieder met AMM kan het afnemen van wholesalediensten door externe afnemers in hoge mate bemoeilijkt worden, of zelfs geheel onmogelijk gemaakt worden. Het stellen van onbillijke voorwaarden kan op zeer uiteenlopende manieren
plaatsvinden.
Analyse
435. KPN is door haar dominante positie in staat om onbillijke voorwaarden te hanteren. Voorbeelden van onbillijke voorwaarden zijn het stellen van onredelijk hoge zekerheidsstellingen (bijvoorbeeld bankgaranties of vooruitbetalingen), het verplicht stellen van een onredelijk hoge minimale afname, onredelijke beperkingen in reclame-uitingen of een verbod op het disputeren van rekeningen. KPN heeft een prikkel om onbillijke voorwaarden te hanteren, omdat KPN door het stellen van onbillijke voorwaarden de kosten van concurrenten kan verhogen of kan bewerkstelligen dat concurrenten minder klanten kunnen bedienen. Hierdoor frustreert KPN de afname van ODF-access (FttO) en versterkt zij haar eigen concurrentiepositie op de markt voor ODF-access (FttO) en de
onderliggende markten. Het effect van onbillijke voorwaarden is dat de mededinging op de onderliggende markten wordt belemmerd.
Conclusie
436. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om onbillijke voorwaarden te hanteren. Het effect hiervan is dat het gebruik van toegang wordt belemmerd en daarmee de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
6.4.6 Kwaliteitsdiscriminatie
437. Door te discrimineren op de kwaliteit van de geleverde diensten tussen externe afnemers en eigen retaildochters kan de (verticaal geïntegreerde) aanbieder met AMM het externe afnemers bemoeilijken, of zelfs geheel onmogelijk maken om te concurreren op de relevante retailmarkten. Immers, indien de wholesaledienst die door externe partijen wordt afgenomen van een lagere kwaliteit is, zal ook de retaildienst die op basis van deze inferieure wholesalediensten wordt aangeboden van een lagere kwaliteit zijn. Hierdoor zullen eindgebruikers eerder gebruik maken van de diensten van de aanbieder met AMM.
Analyse
438. KPN is door haar dominante positie in staat om te discrimineren op het gebied van kwaliteit. Leveringstermijnen, beschikbaarheid, betrouwbaarheid, termijnen voor het oplossen van storingen en de uren waarbinnen storingen worden opgelost, zijn voorbeelden van kwaliteitsaspecten waarmee KPN in staat is te variëren. Ook door het gebruik van verschillende leverstraten kunnen verschillen in geleverde kwaliteit ontstaan. Kwaliteitsaspecten zijn van belang in de onderliggende markten. Door te discrimineren op kwaliteitsaspecten kan KPN bepaalde afnemers een nadeel en andere afnemers, waaronder zichzelf, een voordeel geven in de onderliggende markten. Het is voor KPN lonend om te discrimineren op kwaliteit, omdat KPN de concurrentiekracht van bepaalde concurrenten kan
verminderen ten gunste van haar eigen wholesale- en retailorganisatie. KPN heeft door haar verticale integratie ook een prikkel om te discrimineren op de kwaliteit. Het potentiële effect daarvan is dat de afzet van concurrenten beperkt wordt, wat kan leiden tot een verslechtering van de marktpositie en uiteindelijk zelfs tot uittreding. Het resultaat is een beperking van de mededinging met nadelige effecten voor eindgebruikers.
Conclusie
439. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om afnemers op het gebied van kwaliteit te benadelen (ten opzichte van zichzelf) en daarmee kwaliteitsdiscriminatie toe te passen in de ODF-access (FttO) markt. Het effect hiervan is dat het gebruik van toegang wordt belemmerd en daarmee de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
6.4.7 Strategisch productontwerp
440. Een gedraging die de aanbieder met AMM kan toepassen om toegang te frustreren en externe afnemers te benadelen ten opzichte van zijn eigen retaildochters is het strategisch ontwerpen van zijn wholesaledienstverlening. Dit betekent dat de aanbieder met AMM zijn netwerk en wholesalediensten zodanig ontwerpt dat externe partijen niet of uitsluitend tegen zeer hoge kosten of na lange tijd gebruik kunnen maken van de dienstverlening. Voorbeelden van het strategisch ontwerpen van diensten zijn het zodanig ontwerpen van het netwerk dat het direct interconnecteren onmogelijk is of uitsluitend tegen zeer hoge kosten kan plaatsvinden (bijvoorbeeld niet-gestandaardiseerde of niet internationaal erkende interconnectieprotocollen), of het zodanig ontwerpen van wholesalediensten dat deze niet of slechts beperkt bruikbaar zijn voor concurrenten.
Analyse
441. KPN kan ODF-access (FttO) diensten zodanig ontwerpen dat de mogelijkheden tot toegang worden beperkt. In het geval dat KPN nieuwe netwerkonderdelen voor zichzelf aanlegt, kan zij door bewust geen rekening te houden met de toegangsmogelijkheden voor derden de kosten om later toegang te realiseren aanmerkelijk verhogen. De wholesaledienst wordt dan minder aantrekkelijk of zelfs in het geheel niet afneembaar, waardoor de concurrentiepositie van de afnemer op de
onderliggende wholesale- en retailmarkten wordt verminderd. De beperking van de mogelijkheden voor afnemers van de toegangsdienst om te concurreren op de onderliggende markten vormt een belemmering van effectieve concurrentie.
442. KPN kan ODF-access (FttO) zodanig ontwerpen dat bepaalde vormen van toegang niet worden aangeboden. Door de productkeuzes van KPN kunnen afnemers worden beperkt in de wijze waarop zij diensten kunnen aanbieden op de retailmarkten. Dit beperkt de concurrentiemogelijkheden van afnemers op de verschillende onderliggende wholesale- en retailmarkten.
Conclusie
443. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft tot strategisch productontwerp. Het effect hiervan is dat het gebruik van toegang wordt belemmerd en daarmee dat de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
6.4.8 Koppelverkoop
444. Koppelverkoop houdt in dat een aanbieder bij de aankoop van een bepaald product de afname van een of meerdere andere producten verplicht stelt. Het eerste product kan derhalve niet ‘los’ worden afgenomen, maar uitsluitend in een combinatie met een of meer andere producten. Een dergelijke praktijk kan in bepaalde gevallen de mededinging beperken. Een afnemer die uitsluitend behoefte heeft aan de ene dienst, is dan normaliter gedwongen om tevens te betalen voor een extra dienst waarin hij niet geïnteresseerd is. De facto worden zijn kosten hierdoor verhoogd. Indien een aanbieder met AMM de afname van een dienst waarop hij AMM heeft afhankelijk maakt van de afname van een dienst waarop hij geen AMM heeft, kan deze aanbieder zijn AMM-positie
beschermen. Tevens kan dit gedrag leiden tot overheveling van marktmacht naar de markt waarop de aanbieder (nog) geen AMM heeft.
Analyse
445. KPN is actief op meerdere wholesalemarkten. Daarom is KPN in staat om diensten uit
verschillende wholesalemarkten te bundelen. Bij afwezigheid van regulering zou KPN de mogelijkheid kunnen benutten om aan de verkoop van ODF-access (FttO) één of meerdere andere diensten te koppelen. KPN kan de prikkel hebben tot koppelverkoop om concurrentie op de markten voor die andere diensten te beperken. Hierdoor ontneemt KPN concurrenten omzet wat tot een verslechtering van hun competitieve positie kan leiden.
446. Een voorbeeld betreft koppelverkoop van diensten in verschillende gebieden. Door de verkoop in bepaalde gebieden – waar partijen die ODF-access (FttO) diensten willen inkopen relatief sterk afhankelijk zijn van KPN – te koppelen aan de verplichte afname van diensten in gebieden waar deze afhankelijkheid minder groot of afwezig is, kan KPN ervoor zorgen dat afnemers in alle gebieden (moeten) kiezen voor KPN en niet kunnen kiezen voor haar concurrenten.
Conclusie
447. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om koppelverkoop toe te passen. Het effect hiervan is dat het gebruik van toegang wordt belemmerd en daarmee dat de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.