Doelstelling van regulering

493. In deze paragraaf wordt uitgaande van het resultaat van de dominantieanalyse (hoofdstuk 5) en aan de hand van de geïdentificeerde mededingingsproblemen (hoofdstuk 6) bepaald waar de

accenten van de regulering op de markt voor ODF-access (FttO) komen te liggen.

494. Zoals het college in randnummer 486 heeft aangegeven, kan een situatie van duurzame concurrentie het best worden bereikt door, daar waar mogelijk, in de keuze van verplichtingen voorrang te geven aan maatregelen die infrastructuurconcurrentie bevorderen. Alleen waar de infrastructuur waarover concurrerende diensten kunnen worden geleverd binnen de termijn van de herziening van deze marktanalyse (drie jaar) niet repliceerbaar is en waar niet spontaan

wholesalemarkten ontstaan, zodat op basis daarvan effectieve dienstenconcurrentie mogelijk is, wordt dienstenconcurrentie bevorderd en geïntroduceerd door middel van toegangsverplichtingen.

495. KPN is momenteel de grootste aanbieder op de markt voor ODF-access (FttO). KPN heeft tevens een vrijwel landelijk dekkend zakelijk glasvezelaansluitnetwerk. In de marktafbakening is vastgesteld dat de verschillende aanbieders met een eigen glasvezelaansluitnetwerk – die

gezamenlijk ook een vrijwel landelijke dekking hebben – wel voor enige mate van prijsdruk zorgen op het ODF-access (FttO) aanbod van KPN, maar in de dominantieanalyse is vastgesteld dat dit

onvoldoende is om KPN marktbreed te kunnen disciplineren.

496. Het college zal mede gelet op het voorgaande, in overeenstemming met de doelstelling van het bevorderen van duurzame infrastructuurconcurrentie (zie randnummers 486 en 487), voorrang geven aan maatregelen die de infrastructuurconcurrentie verder bevorderen. Dit betekent dat het college de voorkeur geeft aan toegangsdiensten die marktpartijen zo veel mogelijk een prikkel tot investeren geven. Ook bij de invulling van de specifieke toegangsdiensten zal het college hier rekening mee houden.

497. Deze benadering is in overeenstemming met de beleidsregels van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie over de door het college uit te oefenen taken in de

elektronische communicatiesector (hierna: beleidsregels).¹⁸⁶ Het college is op basis van deze beleidsregels gehouden om de bevoegdheid om verplichtingen op te leggen zo uit te oefenen dat aanbieders zo min mogelijk de stimulans wordt ontnomen om te investeren in netwerken of bijbehorende faciliteiten.

498. Toegang tot de markt voor ODF-access (FttO) is toegang op het laagst mogelijke niveau in het netwerk, namelijk toegang op het niveau van de ontbundelde aansluitlijn. Dit betekent dat

marktpartijen relatief veel eigen investeringen moeten doen om diensten te kunnen aanbieden.¹⁸⁷ Dat betekent dat bij deze vorm van toegang afnemers van toegang een zo groot mogelijk deel van het totale netwerk zullen repliceren en dat dus op zo’n groot mogelijk deel van het totale netwerk infrastructuurconcurrentie ontstaat. Hierdoor sluit deze vorm van toegangsregulering, naast en in aanvulling op concurrentie van volledig onafhankelijke glasnetwerken, het dichtst aan bij de infrastructuurconcurrentie die het college beoogt te bevorderen. Toegangsregulering dient eigen investeringen in glasnetwerken niet te belemmeren, maar dient hier een aanvulling op te zijn. Zo wordt bijvoorbeeld in het geval van multi-site vraag de kracht die uitgaat van bestaande

infrastructuurconcurrentie versterkt door FttO-toegang op KPN’s netwerk.

499. Ten aanzien van de doelstelling inzake het bevorderen van belangen van eindgebruikers wat betreft keuze, prijs en kwaliteit, merkt het college op dat het ingrijpen op de relevante markt voor access (FttO) zich eveneens richt op de belangen van eindgebruikers. De met betrekking tot ODF-access (FttO) op te leggen verplichtingen zorgen er immers voor dat concurrenten van KPN die niet beschikken over een (voldoende groot) eigen aansluitnetwerk, met KPN kunnen concurreren op de onderliggende wholesale- en retailmarkten. Dit adresseert de mogelijkheid dat KPN haar AMM-positie op de markt voor ODF-access (FttO) kan overhevelen naar downstreammarkten. Dit draagt bij aan lagere toetredingsdrempels en meer concurrentie op deze downstreammarkten en is in het voordeel van de eindgebruiker, wat betreft keuze, prijs en kwaliteit.

7.4 Toegangsverplichting

500. Het college kan op grond van artikel 6a.6, eerste lid, van de Tw de verplichting opleggen om te voldoen aan redelijke verzoeken tot door het college te bepalen vormen van toegang, onder andere indien het college van oordeel is dat het weigeren van toegang of het stellen van onredelijke

voorwaarden, de ontwikkeling van een door duurzame concurrentie gekenmerkte eindgebruikersmarkt zou belemmeren of niet in het belang van de eindgebruiker zou zijn. In het onderstaande wordt onderzocht of het opleggen van een toegangsverplichting een geschikte en noodzakelijke maatregel is.

Geschiktheid en noodzakelijkheid toegangsverplichting op ODF-access (FttO)

501. De toegangsverplichting is geschikt om het mededingingsprobleem van

leveringsweigering/toegangsweigering op de markt voor ODF-access (FttO) te adresseren en stelt op

186

Stcrt. 2005, nr. 109, blz. 11.

187

die manier andere partijen in staat om de downstreammarkten te betreden, dan wel op die markten actief te blijven, en met KPN te kunnen (blijven) concurreren. De toegangsverplichting stelt andere aanbieders in staat om de eigen dienstverlening in te richten en daarbij innovaties mogelijk te maken zonder hierbij gebonden te zijn aan de beperkingen die kunnen voortvloeien uit de afhankelijkheid van een downstream wholesaleproduct (in het bijzonder wholesalebreedbandtoegang). Een

toegangsmaatregel op de markt voor ODF-access (FttO) bevordert hiermee het tot stand komen van duurzame concurrentie op de onderliggende wholesale- en retailmarkten en is ook in het belang van de eindgebruiker, omdat deze zal profiteren van de toegenomen concurrentie en de gevolgen daarvan voor de prijzen, keuze en kwaliteit.

502. Bij een toegangsverplichting op ODF-access (FttO) wordt gekozen voor toegang op het laagst mogelijke netwerkniveau, namelijk de aansluitlijn. Deze toegang op het laagste netwerkniveau is toegang op de hoogst (meest upstream) gelegen markt. Dat wil zeggen dat marktpartijen relatief veel eigen investeringen moeten doen. Toegang op ODF-access (FttO) sluit daarmee, naast en in

aanvulling op concurrentie van volledig onafhankelijke glasnetwerken, het dichtst mogelijk aan bij de infrastructuurconcurrentie die het college beoogt te bevorderen. De keuze voor toegang op een zo laag mogelijk niveau is in overeenstemming met de doelstelling van het zo veel mogelijk bevorderen van infrastructuurconcurrentie (zie randnummer 498). Toegang op een hoger netwerkniveau is ook geen alternatief omdat daarmee geen toegang wordt geboden op de markt voor ODF-access (FttO).

503. Door het stellen van nadere eisen aan de geboden toegang (redelijkheid, billijkheid en

opportuniteit), is een toegangsverplichting tevens geschikt om een gebrek aan effectieve concurrentie als gevolg van mededingingsproblemen die samenhangen met strategisch productontwerp, het toepassen van vertragingstactieken, onbillijke voorwaarden, discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie, oneigenlijk gebruik van informatie van concurrenten en koppelverkoop, (deels) te adresseren.

504. Het college is van oordeel dat het opleggen van een toegangsverplichting op ODF-access (FttO) niet alleen geschikt, maar ook noodzakelijk is. Zonder deze verplichting wordt het probleem van leveringsweigering niet geadresseerd en er bestaan geen ‘lichtere’ verplichtingen (dat wil zeggen minder belastende maar wel effectieve instrumenten) om die ontbundelde toegang te bewerkstelligen. Andere verplichtingen dan toegangsverplichtingen zoals de verplichting tot transparantie,

non-discriminatie of tariefregulering zullen op zichzelf, indien niet eerst een toegangsverplichting is opgelegd om dienstenconcurrentie te bevorderen, geen concurrentie kunnen introduceren op de onderliggende markten. Immers, indien leveringsweigering een mededingingsprobleem vormt, omdat een aanbieder die over moeilijk te repliceren infrastructuur beschikt niet vrijwillig toegang verschaft, zullen verplichtingen tot non-discriminatie en transparantie pas effectief zijn indien eerst een toegangsverplichting is opgelegd. Dit geldt ook als KPN toegang tegen onredelijke voorwaarden aanbiedt. Het opleggen van een toegangsverplichting is dus noodzakelijk om ervoor te zorgen dat partijen toegang van KPN kunnen afnemen. Het college handelt hiermee in overeenstemming met randnummers 18, 22 en 23 van de Aanbeveling NGA. Toegang tot civieltechnische infrastructuur als genoemd in de randnummers 13 tot en met 17 van de Aanbeveling NGA acht het college niet passend.

Conclusie

505. Het college concludeert dat het opleggen van een toegangsverplichting op ODF-access (FttO) geschikt en noodzakelijk is.