Bijbehorende faciliteiten

532. Het college is van oordeel dat de levering van alle bijbehorende faciliteiten¹⁹³ die noodzakelijk zijn om de toegang daadwerkelijk te kunnen realiseren en waarin de betrokken onderneming, die toegang tot het netwerk wenst, redelijkerwijs niet op gelijkwaardige wijze op een andere manier kan voorzien¹⁹⁴ als onderdeel van de toegang geschikt en noodzakelijk is. De verplichting tot het leveren van dergelijke faciliteiten is geschikt om toegangsweigering te voorkomen. Immers, door de

verplichting alle bijbehorende faciliteiten te leveren, kan KPN effectieve en efficiënte toegang niet langer de facto weigeren door (bepaalde) noodzakelijke en ondersteunende faciliteiten niet te leveren. Het college is van oordeel dat het voor een effectief en efficiënt gebruik van toegang noodzakelijk is dat KPN alle faciliteiten levert die toegang mogelijk maken of ondersteunen. KPN dient deze faciliteiten derhalve als onderdeel van de toegangsverplichting te leveren.

533. Dit houdt in dat KPN in ieder geval verplicht is in het kader van de toegangsverplichting de navolgende bijbehorende faciliteiten of diensten te leveren:

- collocatie of andere vormen van gedeeld gebruik van bijbehorende faciliteiten;

- open toegang tot technische interfaces, protocollen of andere kerntechnologieën die onmisbaar zijn voor de interoperabiliteit;

190

Het college heeft het besluit aangepast naar aanleiding van de Nota van Bevindingen, randnummer 2358, Annex G.6.1.

191

MB staat voor Metro Bridge Location. Dit betreft thans ruim 800 wijkcentrales van KPN.

192

MA staat voor Metro Access Location. Deze locaties bestaan thans uit een zogenaamde Apank en/of een straatkast op bedrijventerreinen.

193

Zoals gedefinieerd in artikel 1.1, onder j, van de Tw.

194

- toegang tot operationele ondersteuningssystemen of vergelijkbare softwaresystemen die nodig zijn om eerlijke concurrentie bij het aanbieden van elektronische communicatiediensten te waarborgen;

- toegang tot ODF-backhaul; en

- near-netdienst.

534. De verplichting tot het leveren van de bijbehorende faciliteiten ODF-backhaul en de near-netdienst wordt hieronder toegelicht. De andere bijbehorende faciliteiten behoeven geen toelichting.

ODF-backhaul

535. ODF-backhaul bestaat uit een verbinding tussen de ODF-locatie en het achterliggende netwerk van de afnemer. ODF-backhaul is dus enerzijds afhankelijk van de wijze waarop het aansluitnetwerk is (of wordt) aangelegd en anderzijds afhankelijk van de wijze waarop de afnemer van toegang zijn eigen netwerk heeft georganiseerd.

536. Het college is van oordeel dat ODF-backhaul wat betreft het gedeelte tussen de ODF-locatie en een netwerkniveau vergelijkbaar met het MDF (het lokale netvlak), een bijbehorende faciliteit bij access (FttO) is. De functie van backhaul is het ontsluiten van netwerklocaties. In het geval van ODF-backhaul zijn dat ODF-locaties. Zonder ODF-ODF-backhaul voorziening kan er geen dienstverlening op basis van ODF-access (FttO) aan eindgebruikers worden aangeboden.

537. Ten aanzien van ODF-backhaul voorzieningen vanaf het lokale niveau zijn er alternatieven beschikbaar naast het aanbod van KPN. Deze alternatieven bestaan uit onafhankelijke

glasvezelaanbieders (zoals bijvoorbeeld Eurofiber, Tele2 en BT) die met hun netwerk zijn uitgerold naar een groot aantal MDF-centrales en hier ook reeds hun backhaul diensten aanbieden ten behoeve van de ontsluiting van MDF-locaties. Het college is daarom van oordeel dat voor het afnemen van ODF-access (FttO) vanaf dit lokale niveau geen noodzaak bestaat voor het opleggen van een ODF-backhaul verplichting aan KPN.

538. Het college stelt vast dat KPN de enige telecommunicatieaanbieder is die ODF-backhaul verbindingen gebruikt tussen ODF- en MDF-niveau in die gebieden waar zij FttO-diensten aanbiedt. Dit betreft momenteel de bedrijventerreinen.¹⁹⁵ De kosten van de ODF-backhaul beneden het lokale netwerkniveau betreft één van de grootste kostenposten bij het gebruik van ODF-access (FttO). Alternatieve aanbieders profiteren door hun kleinere schaal niet van de schaalvoordelen die bestaan bij het aanbieden van ODF-backhaul. Vanwege het ontbreken van een concurrerend alternatief voor ODF-backhaul is afname van diensten op zakelijke glasaansluitnetwerken (ODF-access (FttO)) zonder ODF-backhaul daarom geen redelijk alternatief.

539. Het college komt daarom tot de conclusie dat toegang tot ODF-backhaul beneden het lokale netvlak als bijbehorende faciliteit een geschikte en noodzakelijke verplichting is.

195

Near-netdienst¹⁹⁶

540. Het college zal in deze paragraaf toelichten waarom en in hoeverre de levering van de zogenaamde ‘netdienst’ als bijbehorende faciliteit passend is. Het college beschouwt de near-netdienst als de aanleg (inclusief het graven en het aansluiten) van een deel van een

glasvezelaansluitlijn op het FttO-netwerk van KPN ten behoeve van de levering van ODF-access (FttO).¹⁹⁷

541. Het college hecht bij de afweging of de near-netdienst een noodzakelijke bijbehorende faciliteit is veel waarde aan het gegeven dat de toegangsverplichting onvoldoende effect sorteert zonder aansluiting van locaties die zich op een bepaalde afstand van het netwerk KPN bevinden. Met de toegangsverplichting kunnen andere aanbieders immers alleen concurreren om de klanten die al zijn aangesloten op het FttO-netwerk van KPN, terwijl de markt voor ODF-access (FttO) voor een groot deel bestaat uit nog aan te sluiten klantlocaties. De markt bestaat op dit moment uit ruim 50.000 aansluitingen. De totale marktomvang (potentiële markt) schat het college op 150.000 tot 200.000 zakelijke locaties met vijf of meer werknemers.

542. Dit betekent dat in de zakelijke markt een klein deel van de (potentiële) klantlocaties (namelijk ongeveer 25 tot 33 procent) daadwerkelijk is aangesloten op een zakelijk glasvezelaansluitnetwerk. Gezien de verwachte marktgroei van ongeveer 12 procent per jaar (zie paragraaf 5.4), acht het college het aannemelijk dat in de komende reguleringsperiode een aanzienlijk deel van de

gerealiseerde ODF-access (FttO)-lijnen zal bestaan uit nieuw aangesloten klantlocaties. Het college verwacht daarbij dat dit vaak relatief kleinere locaties zijn, omdat grotere locaties de overstap naar glasvezel al eerder hebben gemaakt (zie eveneens paragraaf 5.4). Het college verwacht daarom ook dat de vraag naar ODF-access (FttO) in de komende reguleringsperiode met name zal voortkomen uit het aansluiten van nog niet aangesloten kleinere bedrijfslocaties.

543. In tegenstelling tot bij FttH-aansluitingen, zijn bij zakelijke glasvezelaansluitingen de

klantlocaties zonder contract nog niet aangesloten op een FttO-netwerk. De glasaanbieder zal daarom voor een nieuwe klant de laatste (tientallen tot honderden) meters van de glasvezelaansluitlijn apart aanleggen. Dit houdt eveneens in het graven van de aansluiting tussen de klantlocatie en het aansluitpunt in het bestaande zakelijke glasvezelaansluitnetwerk (‘man-hole’ genoemd). Deze graafkosten vormen de belangrijkste kostenpost bij de aanleg van nieuwe glasaansluitingen.

544. Kleinere bedrijfslocaties hebben in het algemeen minder geld over voor de aanleg van een glasaansluiting dan grotere bedrijfslocaties.¹⁹⁸ De glasaanbieder die tegen de laagste (eenmalige) kosten een aansluiting kan realiseren, heeft daarom een competitief voordeel ten opzichte van andere

196

Het college heeft het besluit aangepast naar aanleiding van de Nota van Bevindingen, randnummers 2381, 2381 en 2385, Annex G.6.1.

197

KPN onderscheidt op dit moment binnen haar retail- en wholaledienstverlening (WEAS) zogenaamde ‘on-net’ aansluitingen waarbij een locatie is aangesloten op haar netwerk, ‘near-net’ aansluitingen waarbij er geen beschikbare glasvezelaansluiting is en minder dan 250 meter graafwerk nodig is voor het realiseren van de aansluiting en ‘off-net’ waar geen beschikbare glasvezelaansluiting is en meer dan 250 meter gegraven moet worden.

198

glasaanbieders. Met andere woorden, de meest nabij gelegen glasaanbieder is in het voordeel, zeker als die aanbieder eveneens over schaalvoordelen beschikt.

545. Uit de netwerkdekking van KPN blijkt dat het FttO-netwerk van KPN binnen een bereik van 250 meter ligt van 85-90 procent [vertrouwelijk: XXX procent] van alle potentiële FttO-bedrijfslocaties (≥ vijf medewerkers) in Nederland. Eurofiber komt op de tweede plaats en heeft een dekking < 250 meter van 40-45 procent [vertrouwelijk: XXX procent] van de bedrijfslocaties (zie paragraaf 5.5.2). Het verschil in netwerkdekking tussen KPN en andere partijen neemt af op langere afstand van bedrijfslocaties. Daarnaast heeft het college in paragraaf 5.5.4 aangetoond dat KPN over

schaalvoordelen beschikt waardoor de kosten per aansluiting afnemen. KPN heeft naar het oordeel van het college met haar hoge netwerkdekking en haar schaalvoordelen ten opzichte van andere partijen een belangrijke voorsprong bij het aansluiten van nieuwe locaties. Dit voordeel is nog groter daar waar het gaat om het aansluiten van kleinere bedrijven die – gelet op hun omvang – minder snel rendabel kunnen worden aangesloten (zie ook paragraaf 5.5.4).

546. Het belang van netwerkdekking is bij het bedienen van multi-site klanten in de markt voor zakelijke netwerkdiensten nog groter dan bij het bedienen van single-site klanten. Specifiek bij een multi-site klantvraag is er gezien het beperkt aantal daadwerkelijk aangesloten locaties, snel een aantal klantlocaties dat nog niet zal zijn aangesloten op een FttO-netwerk. Het effect hiervan wordt duidelijk in Tabel 20.

Aantal locaties van één klant Netwerkdekking* 2 5 8 10 50 10% 1% 0% 0% 0% 0% 20% 4% 0% 0% 0% 0% 30% 9% 0% 0% 0% 0% 40% 16% 1% 0% 0% 0% 50% 25% 3% 0% 0% 0% 60% 36% 8% 2% 1% 0% 70% 49% 17% 6% 3% 0% 80% 64% 33% 17% 11% 0% 90% 81% 59% 43% 35% 1% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Tabel 20. Multi-site klantdekking. De kans dat klantlocaties geheel met eigen infrastructuur kunnen worden aangesloten (als functie van de netwerkdekking van het eigen netwerk en het aantal locaties van één klant).¹⁹⁹ *Netwerkdekking is uitgedrukt als het percentage potentiële klantlocaties dat rendabel kan worden aangesloten. Bron: OPTA.²⁰⁰

547. Uit Tabel 20 blijkt het versterkend effect van netwerkdekking op de kans dat aan een multi-site vraag kan worden voldaan (‘multiplier effect’). Zo heeft bijvoorbeeld een glasaanbieder met een netwerkdekking van 80 procent 33 keer zoveel kans om een klant met vijf bedrijfslocaties te kunnen aansluiten dan een glasaanbieder met een netwerkdekking van 40 procent. Zelfs een gecombineerd FttO-aanbod van meerdere alternatieve glasaanbieders met een gezamenlijke netwerkdekking van bijvoorbeeld 70 procent, levert toch nog 50 procent minder kans op dan een glasaanbieder met 80 procent netwerkdekking om überhaupt in de multi-site klantvraag te kunnen voorzien. Dit betekent dat kleine verschillen in (absolute) netwerkdekking grote consequenties hebben voor de mogelijkheden van alternatieve aanbieders om te voorzien in een multi-site klantvraag.

548. Het belang van toegang tot de groep nog niet aangesloten klantlocaties acht het college groot. In de komende reguleringsperiode zal een groot deel van de totale vraag naar zakelijke

glasvezelaansluitingen nog niet aangesloten klantlocaties betreffen. Daarnaast ligt de gemiddelde contractduur voor zakelijke netwerkdiensten (zie Annex B) en in het algemeen voor zakelijke diensten over glasvezel²⁰¹ hoog, waardoor de churn op bestaande aansluitingen vrij laag is. Zonder de

mogelijkheid voor alternatieve aanbieders om via ODF-access (FttO) ook toegang te krijgen tot de nog niet aangesloten locaties, verwacht het college dat het overgrote deel van de kleinere locaties door KPN zal worden bediend. Het college acht het daarom van belang om zakelijke klanten ook al bij hun

199

De percentages zijn berekend voor de situatie dat netwerkdekking en vraag niet afhankelijk zijn van elkaar (niet gecorreleerd zijn). Indien de verschillende locaties zich in kleinere gebieden bevinden dan zal er een zekere afhankelijkheid zijn tussen netwerkdekking en aan te sluiten locaties. In dat geval worden de percentages hoger.

200

Berekening percentage klantdekking = [netwerkdekking] macht [aantal locaties]. Voorbeeld netwerkdekking 50 procent, aantal locaties 2; klantdekking = 0,5 x 0,5 = 0,25 = 25 procent.

201

initiële keuze om via glasvezel diensten te gaan afnemen, een keuzemogelijkheid tussen aanbieders te geven. Gelet op enerzijds de verwachte vraag op de markt voor ODF-access (FttO) naar toegang over nog niet gerealiseerde glasvezelaansluitlijnen, de beperkte churn op bestaande aansluitingen en anderzijds de voordelen die KPN aan haar hogere netwerkdekking en schaalvoordelen ontleent ten opzichte van alternatieve glasaanbieders, acht het college het onvoldoende om KPN alleen een toegangsverplichting tot reeds bestaande (on-net) glasvezelaansluitlijnen op te leggen. Bij een dergelijke beperkte toegangsverplichting zou KPN naar oordeel van het college in de komende reguleringsperiode over een onevenredige voorsprong beschikken in de concurrentiestrijd om nieuwe klanten op zakelijk glas.

549. Het college acht het derhalve noodzakelijk om KPN ook te verplichten gedeeltelijk nieuwe glasvezelaansluitlijnen te realiseren ten behoeve van de levering van ODF-access (FttO), door met een near-netdienst ook ODF-access (FttO) te leveren over nog aan te sluiten locaties op haar FttO-netwerk. Indien toegangsvragers niet kunnen beschikken over toegang tot deze locaties worden de vastgestelde potentiële mededingingsproblemen, waaronder leveringsweigering, onvoldoende geremedieerd.

550. Het college is van oordeel dat andere aanbieders niet redelijkerwijs in staat zijn om op gelijkwaardige wijze te voorzien in het aansluiten van nieuwe locaties. Het college verwijst hiervoor allereerst naar zijn analyse van de voordelen die KPN heeft ten opzichte van andere aanbieders bij het aansluiten van nieuwe locaties in paragraaf 5.5. Daarnaast overweegt het college dat hij weliswaar in eerdere marktanalysebesluiten KPN heeft verplicht om zogeheten ‘man-holetoegang’ te leveren, maar dat deze vorm van toegang niet geschikt is. Bij man-holetoegang dient KPN toegang te verschaffen tot de man-hole en andere aanbieders in staat te stellen zelf klantaansluitingen te realiseren die gekoppeld kunnen worden aan het aansluitnetwerk van KPN. Dit betekent dat

aanbieders zelf geografische verspreid delen van glasvezelaansluitlijnen zouden moeten aanleggen, om die vervolgens op het FttO-netwerk van KPN aan te sluiten. Verschillende partijen, waaronder Tele2 als potentiële afnemer van access (FttO), geven aan het college aan dat er geen ODF-access (FttO) business case bestaat gebaseerd op man-holetoegang. Het college acht dit

aannemelijk, mede gegeven het feit dat deze vorm van toegang nooit is afgenomen,

551. Het college concludeert daarom dat een near-netdienst waarbij KPN als onderdeel van haar toegangsverplichting om ODF-access (FttO) te leveren, wordt verplicht om op verzoek van een wholesaleafnemer een nog niet aangesloten locatie op haar FttO-aansluitnetwerk aan te sluiten, ook om deze reden noodzakelijk is.

552. Het college erkent dat het realiseren van nieuwe aansluitingen ten behoeve van ODF-access (FttO) een verstrekkende verplichting kan zijn omdat deze bijbehorende faciliteit KPN verplicht om op verzoek van een wholesaleafnemer nieuwe glasvezelaansluitingen te realiseren en vervolgens toegang te bieden op locaties waar KPN (nog) geen aansluitingen heeft gerealiseerd. Het college acht de belangen van zakelijke eindgebruikers bij het hebben van keuzemogelijkheden gebaseerd op infrastructuurconcurrentie en de belangen van toetredende aanbieders bij het afnemen van ODF-access zo groot, dat dit de levering van de near-netdienst rechtvaardigt. De voorwaarden waaronder een near-netdienst door KPN moet worden geleverd, moet niet alleen redelijk zijn voor de afnemers

van ODF-access (FttO), maar ook voor KPN als investeerder in de infrastructuur. Het college sluit daarom bij het bepalen van wat een redelijke reikwijdte is van de near-netdienst, in eerste instantie aan bij het bestaande near-netaanbod van KPN.²⁰²

553. KPN kiest er al langere tijd vrijwillig voor om in haar commerciële landelijke retailaanbod, haar HKWBT-aanbod (WEAS) en haar ODF-access (FtttO)-aanbod, bedrijfslocaties die zich binnen een graafafstand van 250 meter bevinden van het FttO-netwerk van KPN, tegen een standaard eenmalige vergoeding aan te sluiten. Deze near-net aansluitingen worden daarmee door KPN in feite

gepositioneerd als on-net aansluitingen, zij het virtueel (‘virtual on-net’). KPN biedt zichzelf intern virtual on-net aan ten behoeve van haar wholesale- en retaildienstverlening en heeft met het doen van een standaardaanbod de investeringsbeslissing om deze locaties aan te sluiten in feite al voor zichzelf gemaakt. Het college acht daarom verzoeken om deze vorm van een near-netdienst (thans tot 250 meter graafafstand) door externe wholesaleafnemers van ODF-access (FttO) op voorhand redelijk. Deze benadering is naar het oordeel van het college enerzijds noodzakelijk vanuit de optiek van non-discriminatie, om zeker te stellen dat andere aanbieders onder gelijke voorwaarden met KPN kunnen concurreren, en leidt anderzijds ook niet tot een disproportionele invulling van de toegangsverplichting aangezien KPN deze vorm van de near-netdienst aan zichzelf levert.

554. Het college concludeert dat een verzoek om een near-netdienst binnen een graafafstand van 250 meter van het bestaande netwerk van KPN in ieder geval als een redelijk verzoek dient te worden aangemerkt. Het college sluit evenwel op voorhand niet uit dat ook andere verzoeken om een near-netdienst redelijk zouden kunnen zijn en door KPN moeten worden gehonoreerd. Die redelijkheid zal van geval tot geval beoordeeld dienen te worden, in eerste instantie door KPN. Komen verzoeker en KPN er onderling niet uit, dan kan een van hen of kunnen beide een geschil aanhangig maken bij het college.

555. KPN mag een verzoek om een near-netdienst alleen afwijzen op basis van redelijke, objectieve en proportionele redenen. Het college overweegt hierbij op voorhand dat KPN niet gehouden is de near-netdienst te leveren tegen de standaard voorwaarden en tarieven indien er een kunstwerk nodig is voor het aansluiten van de betreffende klantlocatie of er sprake is van vervuilde grond. Naar het oordeel van het college is het eveneens niet redelijk KPN te verplichten een near-net FttO aansluiting te realiseren als (1) deze locatie reeds is aangesloten op het Reggefiber/KPN FttH-netwerk, en tegelijkertijd (2) KPN ook deze klantlocatie niet zelf onder near-netvoorwaarden aanbiedt en aansluit.

556. Het college overweegt ten slotte over de voorwaarden waaronder KPN de near-netdienst moet leveren het volgende. Bij een verplichting tot het leveren van een near-netdienst tot in elk geval 250 meter graafafstand, bestaat er een risico is dat een afnemer de afname van ODF-access (FttO) beëindigt voordat de investering geheel is afgeschreven. Er is dan een risico voor KPN dat de

investering niet volledig via de betreffende aansluiting kan worden terugverdiend. Het college merkt op dat dit risico ook bestaat bij de levering van de near-netdienst aan KPN zelf (intern) en dat regulering dit risico op zichzelf naar het oordeel van het college niet vergroot.

202

557. Het uitgangspunt bij het opleggen van toegang en de levering van bijbehorende faciliteiten is dat er een kostengeörienteerd tarief dient te gelden. Dit betekent dat KPN in beginsel haar kosten kan terugverdienen. Een eventueel risico op het niet (volledig) kunnen terugverdienen van investeringen in glasvezelinfrastructuur is al op twee manieren meegenomen bij de bepaling van de

kostengeörienteerde tarieven. Allereerst bevat de WACC een specifieke risico-opslag voor glastoegang. Hiermee wordt in het bijzonder het risico meegenomen dat klanten onvoldoende diensten zullen afnemen (of tegen een lagere ARPU dan verwacht), waardoor er een mogelijke onderdekking ontstaat van de kosten. Dit betekent naar het oordeel van het college dat het hierboven geschetste risico voor KPN al grotendeels wordt afgedekt door het hanteren van een hogere WACC. Daarnaast merkt het college op dat er binnen een netwerk altijd een bepaalde mate van leegstand bestaat, dit is niet anders bij het koperen aansluitnetwerk of de glasvezelnetwerken van andere aanbieders. Ook deze leegstand wordt in het geval van KPN meegenomen bij het bepalen van het kostengeörienteerd tarief voor ODF-access. Het college is van oordeel dat met deze twee

maatregelen een risico dat KPN loopt bij de aanleg van FttO-aansluitingen, ook bij de levering van de near-netdienst, voldoende is geadresseerd. Het college gaat in paragraaf 8.5.5.1 nog in op een eventueel risico op het niveau van individuele aansluitingen en concludeert dat het gedeeltelijk toerekenen van investeringen van KPN aan eenmalige tarieven niet op voorhand redelijk is. Het college is verwijst hiervoor naar paragraaf 8.5.5.1 over de algemene voorschriften bij het DCF-model.

8.2.3 Voorschriften

558. Op grond van artikel 6a.6, derde lid, van de Tw kan het college aan de toegangsverplichting voorschriften verbinden betreffende billijkheid, redelijkheid en opportuniteit. Op grond van artikel 6a.6, vierde lid, van de Tw kan het college aan de toegangsverplichting technische of operationele

voorschriften verbinden. De volgende geconstateerde potentiële mededingingsproblemen zijn relevant als het gaat om geschikte en noodzakelijke voorschriften voor toegang: leveringsweigering, oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten, discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie, vertragingstechnieken, onbillijke voorwaarden, kwaliteitsdiscriminatie, strategisch productontwerp en koppelverkoop.

559. Gelet op deze problemen acht het college de volgende voorschriften geschikt en noodzakelijk:

In document Marktanalyse Ontbundelde toegang tot zakelijke glasvezelnetwerken (ODF-access (FttO)) (pagina 142-154)