Aanbieders en afnemers ontbundelde toegang
4.6 Geografische markt 114
259. Net als bij de afbakening van de productmarkt dient bij de afbakening van de geografische markt eerst te worden gekeken naar vraag- en aanbodsubstitutie. In het kader van een geografische marktafbakening in elektronische communicatiemarkten is directe vraagsubstitutie vaak niet
aannemelijk. Retailafnemers zullen immers over het algemeen niet verhuizen als gevolg van een prijsverhoging van een product of dienst met 5 tot 10 procent.
260. Geografische aanbodsubstitutie is in de elektronische communicatiemarkten veelal ook minder aannemelijk, omdat in dat geval partijen die nog niet op de markt actief zijn met relatief geringe investeringen in een ander gebied actief zouden moeten kunnen worden. Dit is in het algemeen onaannemelijk aangezien met de uitrol van een elektronisch communicatienetwerk hoge initiële investeringen zijn gemoeid en een hoge penetratie is vereist om de investeringen rendabel te maken.
261. Omdat significante geografische vraag- en aanbodsubstitutie in de markt voor ODF-access (FttO) niet aannemelijk is, leidt toepassing hiervan al snel tot hele kleine en onwerkbare markten. In
114
theorie zou iedere bedrijfslocatie een aparte markt kunnen zijn. In het kader van de geografische marktafbakening is het daarom gebruikelijk om gebieden samen te voegen waarin de
concurrentieomstandigheden voldoende homogeen zijn en die van aangrenzende gebieden kunnen worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentieomstandigheden heersen. In de elektronische communicatiesector wordt de geografische markt traditioneel op basis van twee
hoofdcriteria omschreven, namelijk het verzorgingsgebied van een netwerk en het bestaan van wettelijke en andere regelgevingsinstrumenten.
262. Omdat er in Nederland homogene wettelijke en andere regelgevende instrumenten gelden, wordt het startpunt van de geografische afbakening van de markt voor ODF-access (FttO) gevormd door het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen actief zijn als aanbieder of vrager van ODF-access (FttO). KPN is de grootste partij die actief is op de markt voor ODF-ODF-access (FttO). KPN heeft FttO-dekking in gebieden verspreid over heel Nederland en heeft een landelijk aanbod voor (intern geleverde) ODF-access (FttO). Het college hanteert daarom als startpunt van de geografische afbakening het dekkingsgebied van het FttO-netwerk van KPN.
263. Daarnaast zijn er andere aanbieders actief, waaronder Eurofiber met een eveneens landelijk aanbod en verschillende kleinere partijen die dekkingsgebieden hebben verspreid over Nederland. Het feit dat de netwerken van de verschillende aanbieders van ODF-access (FttO) een verschillende geografische dekking hebben, zou kunnen betekenen dat de concurrentievoorwaarden binnen
Nederland onvoldoende homogeen zijn. Het college gaat daarom na of er binnen Nederland gebieden zijn te onderscheiden waarin dusdanig afwijkende concurrentievoorwaarden gelden dat deze
gebieden als aparte relevante geografische markten kunnen worden beschouwd.
Feiten en analyse
264. Het college constateert dat de vraagstructuur in de markt voor ODF-access (FttO) wordt bepaald door een afgeleide van de landelijke vraag van bedrijven naar zakelijke netwerkdiensten, vaste telefonie en internettoegang.
265. De aanbodstructuur van de markt voor ODF-access (FttO) wordt bepaald door een aantal aanbieders van ODF-access zoals KPN, Eurofiber en Tele2 die een landelijk aanbod hebben voor het aansluiten van bedrijfslocaties op hun FttO-netwerk.115 Daarnaast is er een aantal grotere en kleinere regionale partijen zoals Ziggo, Delta, TReNT, Isilinx of Relined die een aanbod hebben in een
beperkter geografisch gebied. Deze partijen maken geografisch geen onderscheid in de typen geleverde diensten of functionaliteit van de geleverde diensten.
266. KPN heeft per juni 2012 de grootste netwerkdekking met haar FttO-netwerk. Andere aanbieders van ODF-access (FttO) hebben individueel een beperktere geografische dekking (zie Tabel 5).116
115
Zie bijvoorbeeld http://www.kpn-wholesale.com/nl/onze-producten/netwerk/fysieke-access/o/odf-access.aspx, http://www.eurofiber.com/producten/netwerk/, http://www.tele2.nl/zakelijk/internet-over-glasvezel.html en http://www.tele2.nl/zakelijk/overzicht-zakelijk-netwerken.html.
116
Bedrijfslocaties met 5 of meer werknemers (158.102 bedrijven) <150 meter <250 meter <400 meter <500 meter <1000meter
KPN [80-85%] [70-75%] [85-90%] [75-80%] [90-95%] [80-85%] [90-95%] [85-90%] [95-100%] [90-95%] Eurofiber [30-35%] [40-45%] [50-55%] [55-60%] [65-70%] Tele2 [25-30%] [25-30%] [35-40%] [30-35%] [40-45%] [40-45%] [40-45%] [40-45%] [50-55%] [50-55%] BT [20-25%] [30-35%] [40-45%] [40-45%] [50-55%] Ziggo [40-45%] [10-15%] [50-55%] [15-20%] [55-60%] [20-25%] [60-65%] [25-30%] [70-75%] [35-40%] Gezamenlijke zakelijke aanbieders (zonder KPN) [75-80%] [85-90%] [90-95%] [90-95%] [95-100%] Tabel 5. Netwerkdekking ODF-access (FttO) als percentage van aansluitbare bedrijfslocaties in Nederland op basis van eigen infrastructuur, 2012 [vertrouwelijk].117
267. Het college ziet in de vraag- en aanbodstructuur van de markt voor ODF-access (FttO) een belangrijke aanwijzing dat sprake is van een nationale markt. Alhoewel KPN en Eurofiber op
aansluitingenniveau (dat wil zeggen: actieve aansluitingen) geen landelijk dekkend netwerk hebben, sluiten zij in beginsel op verzoek, wanneer daarvoor een reële business case is, individuele
bedrijfslocaties in Nederland aan op hun FttO-netwerk.
268. Het aantal aanbieders van ODF-access (FttO) verschilt per gebied (zie Figuur 7). Deze situatie is echter niet statisch, omdat FttO-netwerken verder worden uitgerold. Hierdoor kan het aantal aanbieders dat diensten in een bepaald gebied kan leveren toenemen. De investeringen van KPN en Eurofiber zijn niet alleen gericht op klanten die zij op korte termijn aansluiten, maar ook op aanleg van infrastructuur in nieuwe geografische gebieden (het college verwijst voor een overzicht van de
investeringen naar paragraaf 5.5.2).
117
Bron: onderzoek OPTA op basis van netwerkgegevens van marktpartijen (vragen 1 en 2 van de geografische vragenlijst, december 2010) en een Cendris bedrijvenbestand uit 2008/2009; 2012 update aan de hand van vragenlijst van juni 2012.
Figuur 7. Het aantal glasvezelnetwerken per postcodegebied in Nederland (2012)
269. Het college stelt vast dat de nationale vraag- en aanbodstructuur wijst op het bestaan van een nationale markt. Er zijn weliswaar geografische verschillen in het aantal aanbieders van ODF-access (FttO) tussen gebieden, maar verschillen zijn niet duurzaam van aard omdat partijen nog verder uitrollen.
270. Uit onderzoek van Dialogic bleek dat er sprake is van geografische verschillen in
concurrentie.118 In de Randstad is er een redelijk groot aantal partijen dat naast KPN en de aanwezige kabelmaatschappij diensten aanbiedt, bijvoorbeeld Tele2, Colt en BT. Voor locaties buiten de
Randstad is de concurrentie, of althans de perceptie van de mate van concurrentie, lager. Afnemers zijn daar aangewezen op KPN of de aanwezige kabelmaatschappij. Dit zou kunnen duiden op afwijkende concurrentievoorwaarden.
271. Het college heeft daarom onderzocht of het verschil in aantal aanbieders van ODF-access (FttO) per gebied leidt tot het bestaan van zodanige afwijkende concurrentievoorwaarden per gebied,
118
dat sprake is van een afzonderlijke geografische markt. Een indicator voor dergelijke afwijkende concurrentievoorwaarden is een sterk verschil in marktaandeel.
272. Het college heeft onderzocht of er een verband bestaat tussen het aantal glasvezelaanbieders en het marktaandeel van KPN. Het college heeft daartoe het aantal glasvezelnetwerken in viercijferige postcodegebieden en de marktaandelen van KPN (gerealiseerde glasvezelaansluitingen) in die postcodegebieden tegen elkaar afgezet. Het college constateert dat het verband tussen het aantal aanbieders en het marktaandeel van KPN zeer beperkt is. Weliswaar daalt het gemiddeld
marktaandeel van KPN licht bij een toename van het aantal glasvezelnetwerken in een
postcodegebied (zie Figuur 8). Tegelijkertijd is de spreiding in de gegevens zodanig groot dat het college concludeert dat er geen sterk verband bestaat tussen het aantal aanbieders en het marktaandeel van KPN. Dit duidt naar het oordeel van het college op het bestaan van nationaal voldoende homogene concurrentievoorwaarden.
Figuur 8. Marktaandeel KPN afgezet naar aantal partijen per postcodegebied [vertrouwelijk]
273. Het college heeft vervolgens beoordeeld of de door KPN gehanteerde tariefcategorieën O/A/B/C nog leiden tot een noodzaak om een bepaald gebied te onderscheiden als een afzonderlijke geografische markt. Het college concludeert dat dit niet het geval is.
274. KPN heeft voor ODF-access (FttO) een tariefschema gepubliceerd met daarbinnen een onderscheid in vier tariefcategorieën, namelijk A, B en C en O.119 In Tabel 6 zijn de (indicatieve)
119
KPN ODF City Services Tariff Schedule 2011, version 1.1 en Draft ODF Access (FttO) services 3-6-1011bis, version 0.2 (beide te vinden op http://www.kpn-wholesale.com/nl/onze-producten/netwerk/fysieke-access/o/odf-access.aspx per 7 november 2012). KPN merkt in de tariefoverzichten op dat de tarieven indicatieve
maandelijkse huurtarieven van KPN weergegeven. Figuur 9 geeft weer waar de verschillende tarieven gelden.
O A B C
Price/month (€) 85 185 235 355
Tabel 6. Wholesale huurtarief ODF-access (FttO) van KPN, bij A/B/C voor een contractduur van een jaar (november 2012)
Figuur 9. ODF-access (FttO) tariefgebieden KPN (maart 2012)
275. Allereerst stelt het college vast dat de O/A/B/C-tariefcategorieën verspreid zijn over Nederland. Daarnaast is, zoals KPN zelf betoogt, sprake van een prijsschema waarvan volgens KPN afgeweken kan worden. KPN heeft in de afgelopen twee jaar ook locaties verschoven van tariefcategorie. Zo is in 2011 6 procent van de locaties veranderd van C naar B of van B naar A. In 2011 en 2012 is daarnaast
tarieven zijn en dat KPN zich het recht voorbehoudt om onder meer het aanbod in te trekken en het recht om de voorwaarden van het aanbod aan te passen.
het aantal O-gebieden gegroeid.120 Dit betekent dat het college niet kan vaststellen dat er sprake is van een duurzaam verschil in concurrentievoorwaarden.
276. Daarbij komt dat ook andere aanbieders in de onderliggende markten gedifferentieerde tarieven hanteren die (mede) afhankelijk zijn van onder meer de graafafstand. Dit komt omdat niet alle
bedrijfslocaties zijn aangesloten op glasvezel en deze op verschillende afstanden van een glasvezelnetwerk liggen (zie Tabel 5). Dit leidt tot verschillen in de aansluitkosten per locatie die terugkomen in tariefverschillen. Eurofiber hanteert tarieven die afhangen van de graafafstand van het netwerk tot aan de bedrijfslocatie.
277. KPN stelt dat de prijsverschillen tussen A-, B- en C-categorieën waar bedrijfslocaties individueel worden verglaasd, gemiddeld genomen gebaseerd zijn op kostenverschillen, onder andere vanwege de bedrijfsdichtheid.121 Volgens KPN gelden de O-tarieven voor gebieden die verglaasd zijn op basis van vraagbundeling of voorinvesteringen. Het college acht dit niet onaannemelijk, maar merkt op dat de mate waarin sprake is van kostenverschillen bij KPN uiteindelijk uit de tariefbeoordeling door het college zal moeten blijken. De verschillen in de tarieven die KPN hanteert wijzen daarom naar het oordeel van het college niet op geografische verschillen in concurrentieomstandigheden.
278. Ten slotte wijst het college op het onderzoek van Dialogic waaruit het beeld naar voren kwam dat bedrijventerreinen (die vaak een O-tarief kennen) qua concurrentie-intensiteit niet sterk verschillen van niet-bedrijventerreinen. Dialogic heeft onderzocht of bedrijventerreinen en niet-bedrijventerreinen verschillen in de mate van concurrentie.122 Uit het Dialogic onderzoek komt het beeld naar voren dat bedrijventerreinen qua concurrentie-intensiteit niet sterk verschillen van niet-bedrijventerreinen. Zowel wat betreft het aantal aanbieders als wat betreft de retailprijsstelling ervaren afnemers volgens Dialogic weinig verschillen. Van de respondenten die vaste telecommunicatieaansluitingen afnemen op bedrijventerreinen en daarbuiten geeft 47 procent aan geen prijsverschillen te ervaren, terwijl 12 procent aangeeft wel een prijsverschil te ervaren. Daarnaast geeft 41 procent van de respondenten aan niet te weten of er prijsverschillen zijn. Een verschil dat wel wordt vastgesteld, is dat er op bedrijventerreinen vaker initiatieven worden genomen om te komen tot vraagbundeling. Dit heeft, zoals beschreven, weinig effect op de prijsstelling en het aantal aanbieders, waardoor afnemers de concurrentiesituatie op bedrijventerreinen en niet-bedrijventerreinen niet als verschillend ervaren.
279. Het college ziet dan ook geen bewijs dat één van de door KPN gehanteerde tariefcategorieën een afzonderlijke geografische markt vormt.
Conclusie
280. Het college concludeert dat sprake is van een nationale markt voor ODF-access (FttO), omdat sprake is van een markt met een nationale vraagstructuur en een nationale aanbodstructuur. Alhoewel er geografische verschillen bestaan in het aantal netwerkaanbieders tussen gebieden, bestaat er
120
Zie bijvoorbeeld: www.kpn-wholesale.com/nl/over-kpn-wholesale/nieuws/weer-drie-nieuwe-bedrijventerreinen-met-o-tarief.aspx, 15 juli 2011.
121
Antwoorden KPN op aanvullende vragen Marktanalyses WBT/HL en ODF-access (FttO), 6 december 2011.
122
nagenoeg geen verband tussen het marktaandeel van KPN en het aantal aanbieders in een gebied. Daarnaast leidt verdere uitrol van netwerken er toe dat eventuele verschillen onvoldoende duurzaam zijn om op basis van die verschillen subnationale markten af te bakenen.
281. De door KPN gehanteerde tariefcategorieën wijzen naar het oordeel van het college ook niet op een duurzaam verschil in concurrentievoorwaarden en het college acht het op voorhand niet
onaannemelijk dat deze samenhangen met kostenverschillen.