Het perspectief van de ambtenaar
1 INLEIDING EN DOELSTELLING
De Nederlandse rijksdienst is in de afgelopen jaren vrijwel continu aan veranderingen onderhe-vig geweest. Met programma’s als ‘Vernieuwing Rijksdienst’ en het uitvoeringsprogramma ‘Com-pacte Rijksdienst’ is geprobeerd de rijksdienst slagvaardiger, efficiënter en flexibeler te organi-seren. In recente jaren is de rijksdienst daarnaast geconfronteerd met extra bezuinigingsopgaven als gevolg van de financiële crisis. Dergelijke veranderingen zijn met name vanuit historisch en internationaal perspectief geëvalueerd (bijvoor-beeld Van Twist et al., 2009; Kickert, 2012), waar-bij de nadruk is gelegd op het analyseren van de inhoud van veranderingen die zijn doorgevoerd. Zo laten Jilke, Van der Voet en Van de Walle (nog te verschijnen) zien dat de Nederlandse rijksdienst ambitieuzer en succesvoller heeft hervormd dan die in andere Europese landen, maar dat de nadruk tegelijkertijd ook meer op bezuinigen dan op ver-beteren heeft gelegen. Er is echter minder bekend over hoe ambtenaren binnen de rijksdienst en de overheid in het algemeen deze veranderingen ervaren. Dat is opvallend, omdat de literatuur over organisatieverandering juist de nadruk legt op het creëren van steun onder medewerkers als cruciale voorwaarde voor succesvolle organisatie-verandering (Kuipers, De Witte & Van der Voet, 2013). Daarnaast bepalen niet alleen de doelstel-lingen van verandering – de veranderinhoud – hoe medewerkers op verandering reageren, maar laat Dr. J. van der Voet en dr. B. Vermeeren
ORGANISATIEVERANDERING BINNEN DE OVERHEID.
51
ren we in deze bijdrage de antwoorden van 3068 ambtenaren.2 DE VERANDERINHOUD
De beeldvorming van ambtenaren over de ver-anderinhoud heeft in brede zin betrekking op de vraag: waar gaan de organisatieveranderingen over? Allereerst bekijken wij met welke frequentie ambtenaren in de vier geselecteerde sectoren te maken krijgen met veranderingen. In de vragen-lijst is aan respondenten gevraagd of zij bij hun huidige werkgever één of meer organisatiever-anderingen hebben meegemaakt. Binnen het Rijk geven 632 respondenten aan minimaal één reorganisatie meegemaakt te hebben. Dat komt neer op 62 procent. Bij de gemeenten gaat het om 607 respondenten (55,8 procent), bij de provincies om 275 respondenten (57,4 procent) en bij de wa-terschappen om 295 respondenten (61,2 procent). In totaal geven 1809 respondenten binnen de vier sectoren aan dat zij bij hun huidige werkgever ten minste één organisatieverandering hebben meegemaakt. Gemiddeld komt het erop neer dat 59 procent van de respondenten aangeeft een organisatieverandering meegemaakt te hebben. Aan de respondenten is ook gevraag hoeveel orga-nisatieveranderingen zij in de afgelopen tien jaar hebben meegemaakt. Gecorrigeerd voor het aantal jaren dat zij in deze periode bij hun huidige werk-gever in dienst zijn geweest, is per sector uitgere-onderzoek zien dat ook de wijze waarop
verande-ring wordt geïmplementeerd – het veranderproces – een belangrijke verklaring is voor de veranderbe-reidheid van medewerkers (bijvoorbeeld Van der Voet, Kuipers & Groeneveld, 2015).
In deze bijdrage bekijken wij veranderingen bin-nen de rijksdienst en de overheid daarom vanuit het perspectief van de ambtenaar. We hebben hierbij aandacht voor drie aspecten. Allereerst gaan we na hoe ambtenaren over de inhoud van organisatieveranderingen denken. Ten tweede brengen we in kaart hoe ambtenaren de imple-mentatieprocessen van organisatieverandering beoordelen. Ten slotte brengen we in kaart in hoeverre ambtenaren veranderbereid zijn en in hoeverre deze bereidheid verklaard wordt door de veranderinhoud en het veranderproces.
Wij baseren onze analyse op onderzoek naar organisatieverandering in de publieke sector, uitgevoerd met behulp van het Flitspanel in juli 2013 in opdracht van ICTU-InternetSpiegel. De vragenlijst is verstuurd aan 29.602 ambtenaren uit alle overheidssectoren. De vragenlijst is uiteinde-lijk ingevuld door 11.545 ambtenaren (een respons van 39 procent). Hoewel het databestand ook in-formatie bevat over andere sectoren, beperken wij ons tot een vergelijking van de vier bestuurslagen binnen het openbaar bestuur: Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen. In totaal
analyse-52
ORGANISATIEVERANDERING BINNEN DE OVERHEID.geeft 61,2 procent aan dat organisatieverande-ringen met name gericht waren op bezuinigen. Een kleiner deel van de organisatieveranderingen was volgens respondenten gericht op verbete-ring van de klantgerichtheid (5,7 procent) en de verbetering van interne processen (33,1 procent). Wanneer we het Rijk vergelijken met gemeenten en provincies is een vergelijkbaar beeld zichtbaar. Bij de waterschappen geeft het merendeel van de respondenten (62,4 procent) echter aan dat de organisatieveranderingen vooral gericht waren op de verbetering van interne processen. Organisa-tieveranderingen bij de waterschappen lijken dus flink minder gericht te zijn op bezuinigingen dan in de overige drie sectoren.
Figuur 1: Organisatieverandering: bezuinigen of verbeteren?
0 10 20 30 40 50 60 70 80 Waterschappen Provincies Gemeenten Rijk Bezuinigen Verbeteren klantgerichtheid Verbeteren interne processen 61,2 5,7 33,1 64,7 10,4 24,9 67,6 6,5 25,8 31,9 5,8 62,4
kend met welke frequentie wordt gereorganiseerd. Deze frequentie ligt in de sector Rijk hoger dan in de overige sectoren. Rijksambtenaren rapporteren gemiddeld 0,47 reorganisaties per jaar. In de sector gemeenten is dat 0,41, onder provincieambtena-ren 0,38 en bij de waterschappen 0,36. Gemiddeld ervaren rijksambtenaren dus iedere twee jaar een organisatieverandering, terwijl dat aantal bij de provincies en waterschappen dichter bij eens per drie jaar ligt.
Aan respondenten is ten slotte ook gevraagd wat het voornaamste doel van de organisatieveran-deringen was. De resultaten zijn weergegeven in figuur 1. Van de respondenten binnen het Rijk
Tabel 1: Frequentie van reorganisaties
Aantal respondenten Aantal respondenten
dat reorganisatie heeft meegemaakt
Gemiddeld aantal reorganisaties per dienstjaar bij huidige werkgever Rijk 1019 632 (62%) 0,47 Gemeenten 1088 607 (55,8%) 0,41 Provincies 479 275 (57,4%) 0,38 Waterschappen 482 295 (61,2%) 0,36 Totaal 3068 1809 (59%) 0,42
STAAT VAN DE AMBTELIJKE DIENST 2015
53
van dit soort literatuur veelal ontbreekt, genieten dergelijke aanbevelingen aanzienlijke bekend-heid en navolging onder managers, ook binnen de publieke sector.
Er bestaan opvallend veel overeenkomsten tussen stappenplannen voor geplande verandering. Een eerste aandachtspunt is om duidelijk aan mede-werkers te communiceren waarom de organisatie-verandering noodzakelijk en urgent is en hoe het implementatieproces zal verlopen. Door goed te communiceren begrijpen medewerkers de nood-zaak van de verandering en zijn er weinig verras-singen en onduidelijkheden in het implementatie-geeft 61,2 procent aan dat
organisatieverande-ringen met name gericht waren op bezuinigen. Een kleiner deel van de organisatieveranderingen was volgens respondenten gericht op verbete-ring van de klantgerichtheid (5,7 procent) en de verbetering van interne processen (33,1 procent). Wanneer we het Rijk vergelijken met gemeenten en provincies is een vergelijkbaar beeld zichtbaar. Bij de waterschappen geeft het merendeel van de respondenten (62,4 procent) echter aan dat de organisatieveranderingen vooral gericht waren op de verbetering van interne processen. Organisa-tieveranderingen bij de waterschappen lijken dus flink minder gericht te zijn op bezuinigingen dan in de overige drie sectoren.
Figuur 1: Organisatieverandering: bezuinigen of verbeteren?
0 10 20