Het perspectief van de ambtenaar
3 HET VERANDERPROCES
40 50 60 70 80 Waterschappen Provincies Gemeenten Rijk Bezuinigen Verbeteren klantgerichtheid Verbeteren interne processen 61,2 5,7 33,1 64,7 10,4 24,9 67,6 6,5 25,8 31,9 5,8 62,4
3 HET VERANDERPROCES
De centrale these van verandermanagementtheo-rie is dat de mate waarin medewerkers bereid zijn verandering te steunen niet alleen afhankelijk is van wát er verandert – de inhoud van de veran-dering –, maar voor een belangrijk deel wordt bepaald door het proces waarmee de verandering wordt ingevoerd. Met andere woorden: veran-dering kan gemanaged worden. Er bestaat dan ook een veelvoud aan (quasi)wetenschappelijke stappenplannen voor het managen van een ‘suc-cesvolle’ organisatieverandering (bijvoorbeeld Kanter et al. 1992; Kotter, 1996; Fernandez & Rai-ney, 2006). Hoewel de empirische onderbouwing
54
STAAT VAN DE AMBTELIJKE DIENST 2015dezelfde manier en verschillende medewerkers gaan op verschillende manieren met verandering om. Wanneer medewerkers het gevoel hebben dat zij als individu gewaardeerd worden, zijn zij meer geneigd organisatieverandering te steunen. Een vierde factor die van belang is voor een succesvolle organisatieverandering is managementsteun. Met managementsteun wordt bedoeld dat het manage-ment van de organisatie laat zien dat het achter de organisatieverandering staat. Door middel van voorbeeldgedrag en eenduidig leiderschap straalt het management een duidelijke visie uit naar me-dewerkers, waardoor medewerkers meer geneigd zijn de verandering te steunen.
Figuur 2: Veranderprocessen binnen Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen
0 1 2 3 4 5 Management steun Individuele aandacht Participatie Communicatie Rijk Gemeenten Provincies Waterschappen proces, waardoor zij meer geneigd zullen zijn de
organisatieverandering te steunen. Een ander be-langrijk aspect van een succesvolle organisatiever-andering is participatie. Wanneer medewerkers in staat worden gesteld mee te denken over en bij te dragen aan de inhoud van de organisatieveran-dering, zijn zij in staat invloed uit te oefenen over hun toekomstige situatie. Dit kan het zogenaamde ‘not invented here’-gevoel verminderen en daarmee de veranderbereidheid van medewerkers vergroten. Een derde aspect betreft de individuele
aandacht die er gedurende organisatieverandering
voor medewerkers dient te zijn. Een organisatie-verandering beïnvloedt niet alle medewerkers op
ORGANISATIEVERANDERING BINNEN DE OVERHEID.
55
relatief vaak van mening dat organisatieveran-deringen vooral gericht zijn op bezuinigen. Ook volgen de organisatieveranderingen elkaar binnen het Rijk sneller op. Uit een correlatieanalyse komt naar voren dat beide factoren statistisch significant negatief samenhangen met de vier bovenstaande proceskenmerken. Dit kan betekenen dat organi-satieveranderingen die gaan over bezuinigingen minder ruimte geven voor de vier proceskenmer-ken, ofwel dat medewerkers de implementatie van dergelijke organisatieveranderingen negatiever beoordelen.4 DE VERANDERBEREIDHEID
In het laatste deel van deze bijdrage concentreren wij ons op de vraag in hoeverre ambtenaren ver-anderbereid zijn en hoe deze verver-anderbereidheid samenhangt met de veranderinhoud en het ver-anderproces. Veranderbereidheid is een positieve gedragsintentie van een medewerker ten opzichte van een (geplande) organisatieverandering, met als insteek de implementatie van de verandering te ondersteunen of te versnellen (Metselaar, 1997). Medewerkers die veranderbereid zijn, zijn dus ook geneigd om de gewenste gedragingen te vertonen. Er verandert immers pas echt iets in een organi-satie wanneer dat tot uiting komt in het gedrag van medewerkers (Kuipers et al., 2013). Onder-zoekers gebruiken veranderbereidheid daarom als voorspeller van het succes van organisatieveran-deringen.
Op basis van de studie van Herold, Fedor, Cald-well en Liu (2006) zijn de vier bovenstaande aspecten middels een vijfpuntsschaal gemeten on-der de respondenten van het Flitspanel. Een 1 geeft hierbij aan dat een aspect in sterk onvoldoende mate aanwezig was. Een 5 geeft aan dat een aspect in sterke mate aanwezig was. In figuur 2 zijn de gemiddelde scores voor de vier sectoren gegeven. De resultaten laten zien dat de vier procesken-merken volgens ambtenaren in verschillende mate aanwezig zijn. Al met al zijn respondenten neutraal over de kwaliteit van de communicatie gedurende het veranderproces, wat blijkt uit de score die ligt rond het middelpunt van de schaal (3,0). Verder zijn zij positief over de mate van managementsteun en beoordelen zij de mate van participatie en individuele aandacht gedurende organisatieveranderingen licht negatief (een score lager dan 3,0). Een vergelijking tussen de vier sectoren laat zien dat er statistisch significante verschillen bestaan (met p < .01). Hoewel rijks-ambtenaren niet negatief zijn over de kwaliteit van communicatie, beoordelen zij de communi-catie significant slechter dan ambtenaren in de overige sectoren. Ook in termen van participatie, individuele aandacht en managementsteun zijn rijksambtenaren negatiever. Een mogelijke verkla-ring hiervoor is wellicht te vinden in de eerder be-sproken inhoud van de veranderingen die worden doorgevoerd. Zoals gezegd zijn rijksambtenaren
56
ORGANISATIEVERANDERING BINNEN DE OVERHEID. In figuur 3 is de gemiddelde veranderbereidheid voor respondenten van de sectoren Rijk, gemeen-ten, provincies en waterschappen weergegeven. Veranderbereidheid is gemeten op een vijfpunts-schaal, waarbij 1 staat voor een zeer lage mate en 5 voor een zeer hoge mate van veranderbereidheid. Zoals in het figuur te zien is, scoren respondenten hun veranderbereidheid rond het middelpunt van de schaal (3,0). Met een gemiddelde van 2,80 rapporteren rijksambtenaren een veranderbereid-heid die iets onder het middelpunt van de schaal ligt. De respondenten bij de waterschappen rap-porteren gemiddeld genomen de hoogste mate van veranderbereidheid. De verschillen tussen deFiguur 3: Veranderbereidheid binnen het Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen
Veranderbereidheid 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 Waterschappen Provincies Gemeenten Rijk 2,80 2,97 2,90 3,03
sectoren zijn klein, maar wel statistisch significant met p < .001.
Om te verklaren welke factoren van invloed zijn op de veranderbereidheid van ambtenaren, is een regressieanalyse uitgevoerd. In de regressieanalyse zijn verschillende verklarende variabelen opgeno-men: de veranderinhoud (of de organisatieveran-dering gericht is op bezuinigen of verbeteren, de snelheid waarmee organisatieveranderingen elkaar opvolgen) en het veranderproces (commu-nicatie, participatie, individuele aandacht en managementsteun). Ook is de betrokkenheid bij de organisatie in de analyse meegenomen als
STAAT VAN DE AMBTELIJKE DIENST 2015
57
verklarende variabele. Betrokkenheid geeft inzicht in de binding die ambtenaren hebben met hun organisatie en geeft op die manier een beeld van de rol die ambtelijke loyaliteit speelt gedurende organisatieverandering. Ten slotte is ter controle rekening gehouden met de persoonlijke kenmer-ken van de respondent (geslacht, leeftijd,
oplei-dingsniveau, aantal dienstjaren bij de werkgever) en de personeelsomvang van de organisatie waar de respondent werkzaam is. Voor elk van de vier sectoren is een aparte regressieanalyse uitgevoerd om mogelijke verschillen tussen de sectoren inzichtelijk te maken. De resultaten zijn weerge-geven in tabel 2.
Tabel 2: De antecedenten van veranderbereidheid
Rijk
(N = 416) Gemeente(N= 423) Provincies(N = 190) Wetenschappen(N= 213)
Geslacht (man = 0, vrouw = 1) 0,055 0,087* 0,075 0,171**
Opleidingsniveau 0,045 0,054 0,056 0,039
Leeftijd -0,044 -0,101* -0,111 -0,032
Aantal dienstjaren bij
werkgever -0,088+ 0,012 -0,031 0,027 Organisatiegrootte -0,041 0,119** -0,023 -0,009 Aantal reorganisaties in de afgelopen 10 jaar -0,019 -0,027 0,031 0,108+ Bezuinigen (bezuinigen = 1, overige categorieën = 0) -0,131*** -0,146*** -0,096 -0,116+ Communicatie -0,063 0,121* 0,049 0,078 Participatie 0,319*** 0,240*** 0,240** 0,159+ Individuele aandacht 0,262*** 0,167** 0,227* 0,299*** Managementsteun 0,179*** 0,075+ 0,068 0,078 Betrokkenheid bij de organisatie 0,086* 0,146** 0,156* 0,051 Verklaarde variantie (adjusted r²) 0,386 0,383 0,373 0,297
Gestandaardiseerde regressiecoëfficiënten zijn gerapporteerd. Significantieniveaus: + staat voor p < 0,1; * staat voor p < 0,05; ** staat voor p < 0,01; *** staat voor p < 0,001.
58
STAAT VAN DE AMBTELIJKE DIENST 2015tempo waarin organisatieveranderingen elkaar opvolgen in geen van de sectoren samenhangt met veranderbereidheid. ‘Verandermoeheid’ lijkt dus geen belangrijke rol te spelen binnen de verander-bereidheid van ambtenaren.
De belangrijkste verklarende factoren voor veranderbereidheid worden, conform de litera-tuur over verandermanagement, gevonden in het
veranderproces. Binnen het Rijk hangen
participa-tie en individuele aandacht het sterkst samen met veranderbereidheid. Wanneer ambtenaren de mo-gelijkheid krijgen bij te dragen aan de verandering en er voldoende aandacht is voor hun persoonlijke zorgen, zijn zij dus meer bereid de verandering te ondersteunen. Ook managementsteun hangt positief samen met veranderbereidheid. Een opvallend resultaat is dat communicatie over organisatieverandering geen statistisch significant verband vertoont met veranderbereidheid. Ook in de andere sectoren biedt het veranderproces de belangrijkste verklaring voor veranderbereidheid. Binnen de gemeenten, provincies en waterschap-pen zijn participatie en individuele aandacht eveneens de belangrijkste verklaringen voor veranderbereidheid.
Ten slotte is ook betrokkenheid bij de organisatie meegenomen in de analyse, om de rol van de amb-telijke loyaliteit te duiden. De resultaten laten zien dat rijksambtenaren die een sterke binding voelen De resultaten in tabel 2 laten zien dat de
onafhan-kelijke variabelen 38,6 procent van de verander-bereidheid van rijksambtenaren verklaren. De verklaarde variantie voor gemeenten en provincie komt hier grofweg mee overeen. Binnen de water-schappen verklaart de analyse 29,7 procent van de veranderbereidheid.
De persoonlijke kenmerken van rijksambtenaren verklaren slechts in beperkte mate hun verander-bereidheid. Er bestaat een klein effect van het aan-tal dienstjaren: medewerkers die langer in dienst zijn, zijn iets minder geneigd organisatieverande-ringen te ondersteunen. Binnen de waterschappen en gemeenten hangen persoonlijke kenmerken sterker samen met veranderbereidheid. Gemeen-teambtenaren zijn minder geneigd te veranderen naarmate zij ouder zijn. Verder laten de resultaten zien dat vrouwen binnen de sector gemeenten, maar met name binnen de waterschappen, meer veranderbereid zijn. Daarnaast zijn gemeente-ambtenaren in grote gemeenten meer veranderbe-reid dan medewerkers in kleine gemeenten. Ook de veranderinhoud is van invloed op de veranderbereidheid. Rijksambtenaren zijn minder veranderbereid wanneer zij van mening zijn dat een organisatieverandering met name gericht is op bezuinigen. Dit verband is ook zichtbaar binnen gemeenten en, met mindere mate van statistische zekerheid, waterschappen. Opvallend is dat het
ORGANISATIEVERANDERING BINNEN DE OVERHEID.
59
twee jaar een organisatieverandering meemaken. Volgens respondenten is het merendeel (61,2 pro-cent) van de organisatieveranderingen binnen het Rijk gericht op bezuinigen. Binnen de gemeen-ten en provincies bestaat een soortgelijk beeld. Opvallend is dat organisatieveranderingen binnen de waterschappen aanzienlijk minder ervaren worden als bezuinigingen. Ook volgen organisa-tieveranderingen binnen de waterschappen elkaar in minder snel tempo op. Het hoge tempo waarin de rijksdienst veranderingen doorvoert, lijkt ech-ter niet te resulech-teren in verandermoeheid. Voor organisatieveranderingen die ervaren worden als bezuinigingen, is binnen de Rijksdienst minder veranderbereidheid dan voor veranderingen die gericht zijn op verbetering van klantgerichtheid of interne processen.Aan de hand van vier kenmerken van verander-processen is in kaart gebracht hoe rijksambtenaren de implementatie van organisatieveranderingen ervaren. Al met al geven zij aan niet ontevreden te zijn over de communicatie in veranderproces-sen, maar zij zijn ook niet tevreden. Het manage-ment van organisaties binnen de rijksdienst lijkt organisatieverandering sterk te ondersteunen. De mate waarin er ruimte is voor de eigen inbreng van ambtenaren, evenals individuele aandacht voor hen gedurende het implementatieproces, wordt echter als onvoldoende beoordeeld. De andere sectoren laten hetzelfde beeld zien, maar met hun organisatie meer bereid zijn
organisa-tieverandering te steunen. Een interpretatie van dit effect is dat ambtelijke loyaliteit ervoor zorgt dat ambtenaren meer geneigd zijn de negatieve kanten van organisatieverandering voor lief te nemen (vergelijk bijvoorbeeld Wright et al., 2013; Conway et al., 2014). Hoewel het effect statistisch significant is, is het opvallend dat het effect sterker is onder ambtenaren van de gemeenten en pro-vincies. Binnen de waterschappen lijkt ambtelijke loyaliteit geen rol te spelen wanneer het gaat om veranderbereidheid. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat veranderingen binnen de water-schappen meer gericht zijn op het verbeteren van klantgerichtheid en interne processen in plaats van op bezuinigen (zie figuur 1). Binnen dit soort veranderingen wordt de loyaliteit van ambtenaren wellicht minder op de proef gesteld, omdat aan dit type verandering minder persoonlijke nadelen verbonden zijn.
5 CONCLUSIES
Wat is de stand van de ambtelijke dienst met betrekking tot organisatieverandering? In deze bijdrage zijn organisatieveranderingen binnen het Rijk geanalyseerd vanuit het perspectief van de ambtenaar en is het Rijk vergeleken met gemeen-ten, provincies en waterschappen. Onze analyse laat zien dat organisatieveranderingen relatief vaak voorkomen binnen de rijksdienst. Mede-werkers rapporteren dat zij gemiddeld eens in de
60
ORGANISATIEVERANDERING BINNEN DE OVERHEID.individuele aandacht gedurende het veranderpro-ces, de negatieve effecten van bezuinigingen op de loyaliteit verminderen. Ambtelijke loyaliteit kan de rijksdienst dus helpen bij het doorvoeren van bezuinigingen, maar de rijksdienst dient bij de implementatie van bezuinigingen aandacht te hebben voor het veranderproces om een afbraak van ambtelijke loyaliteit te voorkomen.
REFERENTIES
Conway, N., Kiefer, T., Hartley, J., & Briner, R.B. (2014). Doing more with less? Employee reactions to psychological contract breach via target simila-rity or spillover during public sector organizatio-nal change. British Jourorganizatio-nal of Management, 25(4), 737-754.
Fernandez, S., & Rainey, H.G. (2006). Managing successful organizational change in the public sec-tor. Public administration review, 66(2), 168-176.
Herold, D.M., Fedor, D.B., Caldwell, S., & Liu, Y. (2008). The effects of transformational and change leadership on employees’ commitment to a change: a multilevel study. Journal of Applied
Psychology, 93(2), 346.
de beoordeling van rijksambtenaren is op alle pro-ceskenmerken statistisch significant lager. De regressieanalyse laat zien dat het verander-proces de belangrijkste verklaring biedt voor veranderbereidheid. Dit resulteert in de zorgelijke conclusie dat participatie en individuele aandacht, de onderdelen van het veranderproces waarop de rijksdienst het laagst beoordeeld wordt, het sterkst samenhangen met veranderbereidheid. Deze bevinding laat zich rijmen met de nadruk die de rijksdienst de afgelopen jaren heeft gelegd op rijksbrede hervormingsprogramma’s, waarin de mogelijkheden voor participatie of individuele aandacht beperkt zijn. Een eerste aanbeveling is daarom om organisatieveranderingen niet alleen van bovenaf aan te sturen, maar ook de initiatie-ven lager in de organisatie te benutten. Tenslotte blijkt ambtelijke loyaliteit een belangrijke resource voor het veranderpotentieel te zijn. Ambtelijke loyaliteit zorgt ervoor dat medewerkers meer bereid zijn om zich in te zetten voor organisatie-veranderingen. Een tweede aanbeveling is daarom om deze ambtelijke loyaliteit te waarborgen en te cultiveren, zodat deze verder ten goede komt aan de verandercapaciteit van de rijksdienst. Recent onderzoek (bijvoorbeeld Conway et al., 2014) toont echter aan dat ambtelijke loyaliteit als gevolg van bezuinigen onder druk komt te staan. Van der Voet en Vermeeren (2014) laten zien dat aandacht voor proceskenmerken, met name
STAAT VAN DE AMBTELIJKE DIENST 2015
61
Van Twist, M., Van der Steen, M., Karré, P.M., Pee-ters, R., & Van Ostaijen, M. (2009) Vernieuwende
verandering: continuïteit en discontinuïteit van vernieuwing van de Rijksdienst. Den Haag: NSOB.
Van der Voet, J., Kuipers, B.S., & Groeneveld, S. (2015). Implementing change in public organiza-tions: The relationship between leadership and affective commitment to change in a public sector context. Public Management Review, (ahead-of-print), 1-24.
Van der Voet, J., & Vermeeren, B. (2014). Can change management mitigate the negative effects of cutbacks on employee wellbeing: Evidence from the Dutch public sector? International Research Society for Public Management Confer-ence: Ottawa, Canada (2014, April 9-April 11).
Wright, B.E., Christensen, R.K., & Isett, K.R. (2013). Motivated to adapt? The role of public service motivation as employees face organiza-tional change. Public Administration Review, 73(5), 738-747.
Jilke, S., Van der Voet, J., & Van de Walle, S. (Nog te verschijnen, 2015). Administrative reforms in the Netherlands: Managerialism, collaboration and implications for future reform capacity. In Hammerschmid, G., Van de Walle, S., Andrews, R., & Bezes, P. (Red.) (Nog te verschijnen, 2015).
Public Administration Reforms in Europe: The View from the Top. Cheltenham: Edward Elgar
Publishing.
Kanter, R.M., Stein, B.A., & Jick, T.D. (1992). The
Challenge of Organizational Change. New York:
The Free Press.
Kickert, W. (2012). State responses to the fiscal cri-sis in Britain, Germany and the
Netherlands. Pu-blic Management Review, 14(3), 299-309.
Kotter, J. P. (1996). Leading change. Boston: Har-vard Business Press.
Kuipers, B.S., De Witte, M., & Van der Voet, J. (2013). Verandermanagement in publieke organi-saties. In: Steijn, A.J., & Groeneveld, S.M. (Red.).
Strategisch HRM in de publieke sector (tweede editie), 153-178. Assen: Van Gorcum.
Metselaar, E.E. (1997). Assessing the willingness to
change, construction and validation of the DINA-MO. Aalsmeer: VU-huisdrukkerij.
STAAT VAN DE AMBTELIJKE DIENST 2015