Inhoudelijk volgens het privaatrecht, procedureel volgens het bestuursrecht

De nieuwe procedure is bestuursrechtelijk van aard. Inhoudelijk dient echter te worden beslist volgens de maatstaven van het civiele aansprakelijkheidsrecht. Dan moet vooral worden gedacht aan het genoemde wettelijke bewijsvermoeden. Zo bepaalt art. 7 lid 1 Protocol:

‘De Commissie besluit op een aanvraag als bedoeld in artikel 3 Besluit. De Com­ missie past daarbij de regels van het civielrechtelijke aansprakelijkheids­ en scha­ devergoedingsrecht overeenkomstig toe, waaronder begrepen de regel dat fy­ sieke schade aan gebouwen en werken, die naar haar aard redelijkerwijs schade door beweging van de bodem als gevolg van de exploitatie van het Groningen­ veld zou kunnen zijn, vermoed wordt schade te zijn die veroorzaakt is door de exploitatie van het Groningenveld.’

In het Protocol is de procedure geregeld. De regeling bevat vertrouwde bestuursrechte- lijke elementen. Zo begint de procedure met een aanvraag, is er voor de aanvraag een formulier vastgesteld, is een ontvangstbevestiging vereist en is voorzien in een herstel- gelegenheid in geval van een ongenoegzame aanvraag, dat wil zeggen een aanvraag die niet aan de daaraan gestelde eisen voldoet (art. 2 en 4 Protocol). Voorts is er een regeling voor de inschakeling van en rapportage door deskundigen en voor het geven van een zienswijze (art. 5 en 6 Protocol). Ook is er een bepaling over de inhoud van de door de Tijdelijke commissie te nemen beslissing (bij een positieve beslissing: betaling van in opdracht verricht herstel of een geldbedrag; art. 7 Protocol). Bijzondere bepalin- gen betreffen de mogelijkheid van cessie ofwel overdracht van een vordering (art. 7 lid 5 Protocol) en van een bouwkundige opname (zgn. nulmeting; art. 8 Protocol).

In overeenstemming met het algemeen bestuursrecht staat bezwaar open tegen de schadebeschikking van de Tijdelijke beslissing. Omdat het formeel de minister (man- daatgever) is die het primaire besluit neemt, staat formeel bij deze minister bezwaar open. Het Besluit kan zo worden gelezen dat is voorzien in mandaatverlening aan de deelcommissie mijnbouwschade voor het nemen van primaire besluiten en in man- daatverlening aan de deelcommissie bezwaar voor het nemen van besluiten op bezwaar (zie ook art. 9 lid 1 Besluit).27 _{‘De deelcommissie bezwaar schakelt de Com-}

missie advisering bezwaarschriften in als onafhankelijke commissie in de zin van artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht,’ aldus het tweede lid van art. 9 Besluit.

27. De getroffen mandaatregeling is uit juridisch oogpunt zwak. Vgl. de noot van H.E. Bröring onder ABRvS 1 november 2017, AB 2018/99, en J.E. van de Bunt & M.K.G. Tjepkema, ‘Een nieuw schade- protocol voor de mijnbouwschade in Groningen’, NJB 2018/587, p. 796.

Blijkens het derde lid kan deze adviescommissie uit eigen beweging of op verzoek een deskundige inschakelen.

Het ligt in de rede dat voor de verdere invulling van de bezwaarschriftprocedure, en meer specifiek de rol van de adviescommissie, gebruik kan worden gemaakt van ervaringen die met de Arbiter Bodembeweging zijn opgedaan. Zo ook de Toelichting ad 6.5.5 (Bezwaar):

‘De Arbiter bodembeweging heeft veel ervaring opgedaan met het behandelen van zaken in een vergelijkbare fase als de fase waarin deze Commissie advisering bezwaarschriften optreedt. Van de ervaringen van de Arbiter bodembeweging kan deze Commissie advisering bezwaarschriften gebruik maken bij het opstellen van haar werkwijze. Belangrijke stappen in de werkwijze van de Arbiter bodem­ beweging zijn onder meer de mogelijkheid voor betrokkenen om een zienswijze te geven en de mogelijkheid om een zogenaamde schouw te houden.’

6.7 Balans

Sinds 16 augustus 2012, dus al weer vijf en een half jaar geleden, is veel gesproken en geschreven over de wenselijke inrichting van de afhandeling van de mijnbouw- schade. De oplossingsrichting voor de afhandeling van de mijnbouwschade in Groningen is dan ook geen tabula rasa meer. Na een langdurig – en uiterst moei- zaam – proces is, in afwachting van een wettelijke regeling en een daarop gebaseerd instituut mijnbouwschade, op grond van beleidsregels een Tijdelijke commissie tot stand gebracht. Deze commissie – en straks het instituut mijnbouwschade – is werk- zaam volgens de regels van het bestuursrecht. Dat is de fundamentele verandering die zich in januari 2018 heeft voltrokken: de privaatrechtelijke aanpak van de schade- problematiek is vervangen door een bestuursrechtelijke; voorlopig vrijwel alleen voor fysieke schade aan gebouwen en werken, naar verwachting binnen afzienbare tijd ook voor andere schadevormen.

1. M. Gramatikov, M. Barendrecht, M. Laxminarayan, J.H. Verdonschot & L. Klaming, A Handbook for

measuring the costs and quality of access to justice, Maklu, 2010.

geschilbeslechtingsprocedures

voor aardbevingsschade

7.1 Inleiding

In hoofdstuk 4 hebben we gezien dat uit de literatuur naar voren komt dat ter vast- stelling van de effectiviteit en laagdrempeligheid van procedures drie aspecten van belang zijn: de procedure zelf, de uitkomst en de kosten.1 _{Daarnaast hebben we}

gezien dat aan elk daarvan verschillende elementen zijn te onderscheiden waaraan inrichtingseisen kunnen worden gekoppeld. We laten ze opnieuw zien in tabel 7.1.

Tabel 7.1. Inrichtingseisen voor effectieve en laagdrempelige geschilbeslechtings- procedures

Aspecten Elementen Inrichtingseisen

Procedure Toegankelijkheid Minimale indieningseisen

Indien sprake van voorprocedure: facultatief Ervaren procedurele

rechtvaardigheid

Behandeling zaak ter zitting Onderzoeksbevoegdheden

Snelheid Termijnen voor (onderdelen) van de procedure Uitkomst Ervaren distributieve

rechtvaardigheid

Toetsingsgronden

Conflictbeslechtend vermogen

Bevoegdheden gericht op finale beslechting

Kosten Financiële belasting Geen/laag griffierecht

Geen verplichte procesvertegenwoordiging Geen/laag proceskostenrisico

Emotionele belasting

Meerdere van de hiervoor genoemde inrich- tingseisen

In tabel 7.1 is te zien dat aan alle kenmerken die aan effectieve en laagdrempelige procedures kunnen worden onderscheiden, concrete inrichtingseisen voor de proce- dure kunnen worden gekoppeld.

Geschillen over de aansprakelijkheid van de NAM voor door gaswinning veroor- zaakte schade zijn civielrechtelijk van aard. Als uitvloeisel van het Besluit mijnbouw- schade Groningen komt er een Tijdelijke commissie mijnbouwschade Groningen. De Tijdelijke commissie bestaat uit twee deelcommissies. De deelcommissie mijn- bouwschade neemt besluiten in reactie op verzoeken om schadevergoeding, de deelcommissie bezwaar neemt beslissingen op bezwaren tegen besluiten van de deelcommissie mijnbouwschade. Het betreft besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat betekent dat belanghebbenden die het niet eens zijn met de reactie op hun verzoek om schadevergoeding, bezwaar kunnen maken (bij de deelcommissie bezwaar) en in beroep kunnen (bij de rechtbank, afdeling bestuursrecht). De deelcommissie bezwaar behandelt bezwaarschriften met toe- passing van de in de hoofdstukken 6 en 7 Awb geregelde bezwaarschriftproce- dure. De rechter behandelt, wanneer een gelaedeerde beroep instelt, het geschil met toepassing van de procedure zoals geregeld in de hoofdstukken 6 en 8 Awb. Zoals in hoofdstuk 6 al was te zien, is de mogelijkheid om bij de Tijdelijke commissie een verzoek om schadevergoeding te doen vooralsnog beperkt tot fysieke schade aan gebouwen en blijft voor gedupeerden de mogelijkheid bestaan tot het aanspan- nen van een civielrechtelijke procedure ex art. 6:177 BW tegen de NAM.

Voor schadegevallen die buiten de reikwijdte van het Besluit mijnbouwschade Gronin- gen vallen, zoals waardevermindering, immateriële schade en fysieke schade aan industriegebouwen en infrastructurele werken, is de civielrechtelijke procedure waarin de NAM aansprakelijk wordt gesteld voor de schade, ook in de periode vanaf 19 maart 2018, nog altijd de enig aangewezen weg voor gelaedeerden. Voor fysieke schade aan bouwwerken geldt dat gelaedeerden, ondanks de bij de Tijdelijke com- missie mijnbouwschade Groningen beschikbare procedure, ervoor kunnen kiezen een procedure bij de civiele rechter tegen de NAM aan te spannen.

Omdat zowel de bestuursrechter als de civiele rechter een rol heeft bij het beslechten van aardbevingsschadegeschillen, beoordelen we hierna zowel bestuursrechtelijke procedures (de bezwaarprocedure in paragraaf 7.2, de procedure bij de bestuursrech- ter in paragraaf 7.3) als civielrechtelijke procedures (in paragraaf 7.4) vanuit een oog- punt van laagdrempeligheid.

7.2 Bezwaarprocedure bij de Tijdelijke commissie mijnbouwschade