Onderzoek Arbiter Bodembeweging
6.2 De governanceontwikkelingen van de afgelopen vijf en een half jaar
Na de aardbeving die op 16 augustus 2012 te Huizinge plaatsvond, werd de Commis- sie Duurzame Toekomst Noord-Oost Groningen (Commissie Meijer) ingesteld. In november 2013 bracht deze commissie het rapport Vertrouwen in een duurzame
toekomst uit. De in dit rapport vervatte adviezen resulteerden in de instelling van de
Dialoogtafel die, samen met de Economic Board Groningen, aan deze adviezen invul- ling moest geven. Aan deze Dialoogtafel namen alle stakeholders deel (EZ, NAM, provincie, gemeenten, vertegenwoordigers van bewoners). Naast andere onderwer- pen werd er over de schadeafhandeling gesproken. De governance waarin de Dia- loogtafel de spil vormde, werd per 1 mei 2015 vervangen door een stelsel waarin de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) de centrale actor vormt.1 Dit kan worden
2. Waarover Herman Bröring & Jelle Roelfsema, ‘Aardbevingen en rechtsbedeling. De (on)moge- lijkheden van governance als alternatief voor rechtspraak’, NJB, 3 juli 2015, afl. 26 (themanr.), p. 1745-1753.
3. Zie de website en het briefpapier van de NCG.
4. Gedacht moet onder meer worden aan de taakvervulling door de NCG bij de uitvoering van de opkoopregeling. Deze taakvervulling kan worden beschouwd als een voorbeeld van doorwerking in de schadeafhandeling van de voor het zogenoemde Gasgebouw kenmerkende publiek-private samenwerking. De Nationale ombudsman spreekt in dit verband van ‘Spaghetti-bestuur’ (No 18 april 2016, nr. 2016/035, AB 2016/342, m.nt. Bröring), de onafhankelijk raadsman van ‘een Gordiaanse knoop’ (halfjaarsrapportage 2017). Zie voorts No 4 oktober 2017, 2016/109, en Rb. Noord-Nederland 21 november 2017, ECLI:NL:RBNNE:2017:4423.
5. Of daarnaast ook EBN en de Staat aansprakelijk zijn (ex art. 6:177 BW resp. 6:162 BW), is omstre- den. Zie intussen Rb. Noord-Nederland 5 oktober 2016, ECLI:NL:RBNNE:2016:4401 (Aansprake
lijkheid EBN), en Rb. Noord-Nederland 1 maart 2017, ECLI:NL:RBNNE:2017:715 (Aansprakelijkheid Staat). In ons rapport beperken wij ons tot de aansprakelijkheid van NAM, wat niet wegneemt dat
ook de positie van EZK aandacht verdient.
De juridische positie van de NCG is, net als indertijd die van de Dialoogtafel,2 ondui-
delijk. Art. 2 lid 2 Instellingsbesluit geeft het volgende aan: ‘De Nationaal Coördinator is onder verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken belast met het bevorderen van de totstandkoming en uitvoering van het Programma Aardbevingbe- stendig en Kansrijk Groningen’. Omdat het instituut NCG bij besluit van de minister van EZ – tegenwoordig EZK – is ingesteld en de persoon NCG door deze minister wordt benoemd (art. 2 lid 4 Instellingsbesluit), ligt de conclusie voor de hand dat de NCG is te kwalificeren als EZK-functionaris. Tegelijkertijd wordt de NCG naar buiten toe gepresenteerd als een samenwerkingsverband, gebaseerd op een convenant tussen twaalf Groningse gemeenten, de provincie Groningen en de rijksoverheid.3 De
onduidelijkheid van zijn positie is vergroot door het gegeven dat de NCG ook bemoeienis heeft gehad met beslissingen die zich geheel in het (private) domein van de NAM bevinden.4
Uitgangspunt bij de door mijnbouwschade veroorzaakte schadeafhandeling is de (risico)aansprakelijkheid van de NAM ex art. 6:177 BW.5 In dit licht is het begrijpelijk
dat de schadeafhandeling aanvankelijk, voorafgaand aan een eventuele procedure bij de burgerlijke rechter, in handen van de NAM was. Omdat de positie van de NAM bij de schadeafhandeling in toenemende mate als te overheersend werd beoordeeld (als een slager die zijn eigen vlees keurt) – op het punt van zowel de causaliteit, de procedure als de aan de schadeopnemers te stellen kwaliteitseisen – werd het Centrum Veilig Wonen (CVW) ingesteld, dat per 5 januari 2015 werkzaam is. Maar ook op het CVW kwam kritiek. Het CVW werd als uitvoeringsorganisatie (verlengde arm) van de NAM beschouwd, wat uit juridisch oogpunt ook het geval
is.6 Ofschoon talrijke zaken wel correct werden afgewikkeld, bleek er bovendien met
de toepassing van handboek en protocol veel mis te gaan (o.a. ongelijke behande- ling). Daarenboven brak het besef door dat de problematiek niet alleen een kwestie is van privaatrechtelijke aansprakelijkheid, maar ook van algemeen belang.7
Als tegemoetkoming aan de kritiek is vervolgens, in het voorjaar van 2017, besloten de NAM ‘helemaal’ uit de schadeafhandeling te halen: de schadeafhandeling zou onafhankelijk van de NAM moeten plaatsvinden en de NCG zou zorgen voor een onafhankelijke opstelling van handboek, schadeprotocol en kwaliteitseisen.8 In dit
kader zou de NCG bevoegdheden geattribueerd krijgen. Tegen deze achtergrond is het schadeprotocol per 31 maart 2017 om 12.00 uur op slot gegaan, in afwachting van een nieuw protocol, dat er volgens aankondiging door de NCG op 1 juli 2017 zou zijn. Vervolgens was het de bedoeling dat op basis van het nieuwe protocol een Onafhankelijke Commissie Schade (OCS) aan de slag zou gaan.
Tussendoor zijn de Onafhankelijk Raadsman (april 2013), de Commissie Bijzondere Situaties (voorjaar 2016) en de Arbiter Bodembeweging (voorheen Aardbevingsschade, mei 2016) met hun werkzaamheden begonnen. De Onafhankelijk Raadsman behandelt klachten met betrekking tot de schadeafhandeling en versterking van gebouwen (in het private domein, in tegenstelling tot de Nationale ombudsman die in het publieke domein oordeelt). De Commissie Bijzondere Situaties brengt adviezen uit over hulp aan door mijnbouwschade benadeelden in schrijnende situaties; haar rol ligt op het terrein van psychische en sociale problematiek, maar kan raakvlakken hebben met de schade- afhandeling. De Arbiter Bodembeweging is, als aangegeven, een instantie die adviezen uitbrengt met betrekking tot de afhandeling van door bodembeweging veroorzaakte fysieke schade. Opmerking verdient dat de minister in een brief aan de Tweede Kamer aangaf onder het nieuwe protocol geen plaats meer te zien voor de Arbiter Bodem- beweging,9 maar dat standpunt al binnen een week moest terugnemen.10 De regio
(provincie Groningen, betrokken gemeenten, maatschappelijke organisaties) heeft in haar Concept schadeprotocol op basis van de vier pijlers van de regionale partijen (hierna: concept-protocol van de regio) uitgesproken dat de Arbiter Bodembeweging behouden moet blijven en dat diens taken moeten worden uitgebreid (punt 3).
6. Het CVW (eigendom van Arcadis en verzekeraar CED) is werkzaam op basis van een (geheim) contract met de NAM.
7. Zie in dit verband de Onderzoeksraad voor Veiligheid, Aardbevingsrisico’s in Groningen. Stand van
zaken opvolging aanbevelingen, maart 2017, p. 20, waar wordt gezegd dat ‘NAM direct, noch indirect
betrokken moet zijn bij het schadeafhandelingsproces. (…) De overheid dient het proces van schadeaf- handeling in eigen handen te nemen.’
8. Zie de motie Van Veldhoven en in het Meerjarenprogramma 2017-2021 van de NCG. 9. Brief aan de Tweede Kamer van 13 april 2017 (DGBI-DR / 17050118).
11. Stcrt. 2018 nr. 6398, 1 februari 2018.
12. Met het openen van de bestuursrechtelijke weg worden voor de schadeafhandeling ook de Wet openbaarheid van bestuur en de Wet Nationale ombudsman van toepassing.
13. Dit laatste – ‘NAM eruit’ – wordt door de NAM zelf onderschreven en is bovendien vastgelegd in het regeerakkoord (p. 42).
14. Door de regio wordt bepleit dat de Staat zich voor het fonds garant stelt.
15. Zie voor de geschatte duur van twee jaar de dito benoemingstermijn vermeld in art. 4 lid 2 Besluit, alsmede de Toelichting ad 3.2 (Leden deelcommissie mijnbouwschade en deelcommissie bezwaar).
Na de aardbeving die op 8 januari 2018 te Zeerijp plaatsvond, heeft de minister gezegd dat op korte termijn het nieuwe schadeprotocol zou verschijnen. Dat is gelukt: het Protocol is op 31 januari 2018 vastgesteld en een dag later in de Staats
courant verschenen.11 De kern van dit protocol is dat schadegevallen langs bestuurs-
rechtelijke in plaats van privaatrechtelijke weg worden afgehandeld: het is een bestuursorgaan dat een besluit over de schadevergoeding neemt; tegen dat besluit staat bezwaar open, gevolgd door de mogelijkheid van beroep en hoger beroep bij de bestuursrechter.12
De ontwikkelingen van ná de Dialoogtafel komen, naast de introducties van andere instanties speciaal voor de mijnbouwschadeproblematiek, neer op opschaling met de NCG als centrale actor, het in een paar stappen terugtreden van de NAM uit het schadeproces en de vervanging van privaatrechtelijke door bestuursrechtelijke scha- deafdoening.13
Voor dit rapport is de relevantie van het voorgaande met name gelegen in de consta- tering dat de afgelopen vijf en een half jaar een aantal keuzes zijn gemaakt die de speelruimte bij de vormgeving van een snelle en laagdrempelige procedure voor de afdoening van aardbevingszaken beperken. Gekozen is voor de bestuursrechtelijke weg, zij het dat daarnaast – in ieder geval vooralsnog – de privaatrechtelijke weg openstaat. Verder lijkt vast te staan dat er, als meer definitieve oplossing, een publiek- rechtelijk Instituut Mijnbouwschade (IM) komt: een onafhankelijke instantie (eerder als OCS aangeduid) met een schadefonds.14 Verwacht kan worden dat de Tijdelijke com-
missie ongeveer twee jaar gaat fungeren, en dat daarna het IM de taken van deze commissie gaat overnemen en dan, als één loket, ook de schadeposten gaat behan- delen die niet door deze commissie worden afgedaan (zie hierna).15 In de volgende
paragrafen wordt de tijdelijke oplossing in de vorm van de Tijdelijke commissie en het nieuwe schadeprotocol beschreven.