Bezwaarprocedure bij de Tijdelijke commissie mijnbouwschade Groningen

De procedure bij de deelcommissie bezwaar van de Tijdelijke commissie mijnbouw- schade Groningen betreft een bezwaarprocedure in de zin van hoofdstuk 7 Awb. Het Protocol voegt daaraan nog enkele elementen toe die de positie van de bezwaarma- ker in de procedure versterken ten opzichte van de procedure van hoofdstuk 7 Awb. Bijzonder aan deze bezwaarprocedure is met name dat de instantie die het primaire besluit heeft genomen (de deelcommissie mijnbouwschade van de Tijdelijke commis- sie Mijnbouwschade Groningen) een andere is dan de instantie die op het bezwaar beslist (de deelcommissie bezwaar van de Tijdelijke commissie Mijnbouwschade Groningen).2

Indieningseisen

De bezwaarprocedure is een toegankelijke procedure. Een brief aan het bestuurs- orgaan volstaat om de procedure in gang te zetten (art. 6:4 lid 3 Awb). De toegankelijk- heid wordt nog vergroot doordat het bestuursorgaan verplicht is in zijn besluiten te vermelden dat daar bezwaar tegen mogelijk is en door het feit dat als een bezwaar bij de verkeerde instantie is ingediend, die instantie verplicht is het door te zenden naar het bevoegde bestuursorgaan (respectievelijk art. 3:45 en art. 6:15 Awb). Aan het bezwaarschrift worden nauwelijks formele eisen gesteld. Zo volstaat een summiere aanduiding van de gronden voor het bezwaar (zie art. 6:5 Awb). De termijn voor het indienen van een bezwaar is relatief kort: zes weken (art. 6:7 Awb).

Het horen

De hoorzitting vormt een essentieel onderdeel van de bezwaarprocedure (art. 7:2 Awb). Het bestuursorgaan (of een of meer van de leden daarvan) kan het horen voor zijn rekening nemen. In de praktijk komt dat zelden voor. Bijna altijd vindt het horen plaats door een of meer ambtenaren (art. 7:5 Awb) of door een onafhankelijke ex- terne adviescommissie (art. 7:13 Awb). Als ambtelijk wordt gehoord, geldt dat wordt gehoord door een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest, of door meer dan één persoon, van wie de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest. Vindt het horen plaats door een onafhankelijke externe adviescommissie, dan brengt de commissie advies uit aan het bestuursorgaan over het op het bezwaar te nemen besluit.

2. Dat desondanks sprake is van een bezwaarprocedure (een procedure die zich kenmerkt door het feit dat het bestuursorgaan zijn eigen besluit heroverweegt), heeft als reden dat beide deelcommis- sies beslissen in mandaat van de minister van Economische Zaken en Klimaat.

In de bezwaarprocedure bij de deelcommissie bezwaar zal gebruik worden gemaakt van een onafhankelijke externe adviescommissie in de zin van art. 7:13 Awb (de Com- missie advisering bezwaarschriften mijnbouwschade Groningen, hierna: de bezwaar- adviescommissie). Bijzonder aan de procedure bij de deelcommissie bezwaar is dat de bezwaaradviescommissie ambtshalve of op verzoek een deskundige aanwijst die de bezwaarmaker bijstaat, tenzij de zaak waarop het bezwaar betrekking heeft hier evident geen aanleiding voor geeft (art. 9 lid 3 Protocol). De toelichting op bijlage 1 bij het Besluit mijnbouwschade Groningen meldt daarover dat de bezwaarmaker door de bezwaaradviescommissie op de hoogte wordt gesteld van het voornemen één of meer deskundigen aan te wijzen en dat hierbij ook wordt aangegeven welke deskun- digen het betreft. De bezwaarmaker kan een zienswijze geven naar aanleiding van dat voornemen. Als daaruit blijkt dat de deskundige niet voldoet aan de kwaliteitseisen, waaronder de eis van onpartijdigheid, zal de bezwaaradviescommissie een andere deskundige aanwijzen.

Onderzoeksbevoegdheden

Omdat de bezwaarprocedure een procedure is waarin het bestuursorgaan zijn eigen besluit heroverweegt, heeft het alle mogelijkheden nader onderzoek te (laten) doen ter beoordeling van het geschil, bijvoorbeeld door ter plekke te gaan kijken of door een externe deskundige te vragen een onderzoek uit te voeren.

Van belang is in dit verband dat in de toelichting op bijlage 1 bij het Besluit mijn- bouwschade Groningen is vermeld dat de Arbiter Bodembeweging veel ervaring heeft opgedaan in een vergelijkbare fase als de fase waarin de bezwaaradviescom- missie optreedt en dat de bezwaaradviescommissie bij het opstellen van haar werk- wijze gebruik kan maken van deze ervaringen. Met name worden genoemd: de mogelijkheid van de bezwaarmaker een zienswijze in te dienen en het houden van een schouw.

Termijnen

De beslissing op een bezwaar is aan termijnen gebonden. De standaardtermijn be- draagt 6 weken, gerekend vanaf het einde van de termijn om bezwaar te maken (die eveneens 6 weken duurt). Als het bestuursorgaan voor het horen en adviseren over het bezwaar gebruik maakt van een externe adviescommissie, geldt een termijn van 12 in plaats van 6 weken. Het bestuursorgaan is bevoegd de beslistermijn te verlen- gen. Wordt niet binnen de termijn beslist, dan kan de bezwaarmaker de bestuursrech- ter verzoeken het bestuursorgaan op te dragen binnen een door de rechter te stellen

3. B.J. van Ettekoven en A.T. Marseille, ‘Afscheid van de klassieke procedure in het bestuursrecht’, in: L. Coenraad e.a., Afscheid van de klassieke procedure: preadviezen (Handelingen Nederlandse Juristen-Vereniging, Vol. 147, No. 1), Deventer: Wolters Kluwer 2017.

termijn alsnog te beslissen (art. 6:2, 6:12, 6:20 en 8:55b e.v. Awb). Hij kan daarnaast het bestuursorgaan in gebreke stellen vanwege het niet tijdig beslissen, met als ge- volg dat het bestuursorgaan een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het in ge- breke is (art. 4:17 e.v. Awb).

Finale geschilbeslechting

Bezwaar is gericht tegen een besluit van een bestuursorgaan. De procedure mondt uit in een beslissing, hetzij dat het oorspronkelijke besluit blijft zoals het is, hetzij dat het wordt gewijzigd of ingetrokken (art. 7:11 Awb). De bezwaarprocedure leidt derhalve per definitie tot de beslechting van het geschil over het besluit waar be- zwaar tegen is gemaakt. In het afgelopen decennia zijn steeds meer bestuursorga- nen ertoe overgegaan de bezwaarprocedure te benutten om, als het geschil dat voor de burger aanleiding was bezwaar te maken over meer ging dan over het bestreden besluit, te bezien of ook voor het geschil ‘buiten het besluit’ een oplos- sing kan worden gevonden. Dat kan er in resulteren dat, behalve (of in plaats van) dat het bezwaar uitmondt in een beslissing van het bestuursorgaan, de procedure (tevens) resulteert in afspraken tussen de bij de procedure betrokken partijen ter beëindiging van het geschil.3

Van belang in dit verband is dat in art. 7 lid 3 van bijlage 1 van het Besluit mijnbouw- schade Groningen het volgende is bepaald: ‘De Commissie stelt, afhankelijk van de aanvraag, bij positief besluit op de aanvraag schadevergoeding vast als betaling van de in opdracht van aanvrager herstelde schade of als geldbedrag.’ Dat betekent dat in de bezwaarprocedure zowel de vraag ter discussie staat welke schade moet wor- den vergoed, alsook de vraag naar de hoogte van de vergoeding. Dat vergroot de kans dat de beslissing op het bezwaar de finale beslechting van het geschil tussen partijen inhoudt.

Griffierecht

Voor de behandeling van een bezwaar is geen griffierecht verschuldigd (art. 7:15 lid 1 Awb).

Procesvertegenwoordiging

Een bezwaarmaker kan zich in de bezwaarprocedure door een persoon naar eigen keuze laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen (art. 2:1 Awb). Er bestaat geen verplichting de bezwaarprocedure te voeren met hulp van een professionele rechtsbijstandverlener.

Van belang is dat in art. 4 lid 1 van bijlage 1 van het Besluit mijnbouwschade Gronin- gen is bepaald dat als een gedupeerde een aanvraag om schadevergoeding doet, de deelcommissie mijnbouwschade de aanvrager in kennis stelt van de contactpersoon (zaakbegeleider) van de aanvrager binnen de organisatie van de Tijdelijke commissie. Over de hoedanigheid van de zaakbegeleider wordt in de toelichting op het Besluit mijnbouwschade Groningen gemeld dat deze de aanvrager gedurende het aanvraag- proces proactief bijstaat en waar mogelijk ‘ontzorgt’ in de procedure door uitleg en informatie te verschaffen, bijvoorbeeld over het advies van de deskundige, het besluit van de deelcommissie en procedurele mogelijkheden. In de bezwaarprocedure is geen rol voor de zaaksbegeleider weggelegd.

Vergoeding van proceskosten

Vergoeding van de proceskosten van het bestuursorgaan door de bezwaarmaker of een derde partij is nimmer aan de orde. Resulteert de procedure in de herroeping van het besluit als gevolg van aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, dan krijgt de bezwaarmaker zijn proceskosten vergoed (art. 7:15 lid 2 Awb). Het betreft niet de werkelijke kosten, maar forfaitaire bedragen.

Conclusie

De bezwaarprocedure is in potentie een bij uitstek effectieve en laagdrempelige procedure. Aan de procedure zijn geen kosten verbonden, de indieningseisen zijn minimaal, de inrichting van de procedure kan zonder moeite worden afgestemd op het geschil dat daarin aan de orde is en de procedure leidt per definitie tot de finale beslechting van het geschil. Een nadeel van de bezwaarprocedure kan zijn dat de bezwaarmaker het idee heeft dat de beoordeling van zijn bezwaar onvol- doende onafhankelijk gebeurt omdat het bestuursorgaan dat het primaire besluit heeft genomen ook het besluit op het bezwaar neemt. Op dat punt scoort de procedure bij de deelcommissie bezwaar van de Tijdelijke commissie mijnbouw- schade Groningen goed. De beslissing op het bezwaar wordt genomen door een andere instantie (de deelcommissie bezwaar) dan de instantie die het primaire besluit heeft genomen (de deelcommissie mijnbouwschade). Weliswaar betreft het in beide gevallen besluiten die worden genomen in mandaat van de minister van Economische Zaken en Klimaat, maar er is reden om te veronderstellen dat het feit dat uit art. 7 lid 1 van het Besluit mijnbouwschade Groningen voortvloeit dat de leden van de beide commissies geen instructies van derden ontvangen die op een individuele zaak betrekking hebben, een garantie is voor de onafhankelijkheid van

de deelcommissie bezwaar en er tevens aan kan bijdragen dat de deelcommissie door bezwaarmakers ook als onafhankelijk wordt ervaren.

De regeling van de bezwaarprocedure in het Besluit mijnbouwschade Groningen kan eraan bijdragen dat een groot deel van de geschillen over besluiten van de deelcom- missie mijnbouwschade al in de bezwaarprocedure wordt opgelost. De reden is niet alleen dat de instantie die op het bezwaar beslist een andere is dan de instantie die het primaire besluit heeft genomen, maar ook het feit dat gebruik wordt gemaakt van een onafhankelijke externe adviescommissie en dat de procespositie van de bezwaar- maker wordt versterkt door hem van de diensten van een deskundige te voorzien. Dat alles vergroot de kans dat bezwaarmakers – vanwege alle waarborgen waarmee de bezwaarprocedure is omgeven – ervan afzien om in het vervolg op die procedure beroep bij de bestuursrechter in te stellen.