Artikel 52 lid 5 Handvest
3.3. Unierechtelijk perspectief
3.3.3. Indirecte werking in horizontale relaties
De indirecte horizontale werking van het Handvest volgt uit verschillende algemene uitgangspunten het EU-recht. Ward overweegt dat het Handvest een belangrijke interpretatieve functie heeft. Dit volgt uit – zoals Lenaerts ook stelt – het feit dat het Handvest onderdeel uitmaakt
156 Hof van Justitie EU 15 januari 2014, C-176/12 (Association de Médiation Sociale/Union locale des syndicate CGT), par. 36. 157 Hartkamp, Weekblad voor Privaatrecht, Notariaat en Registratie 2014/145, par. 1.2.
158 Hof van Justitie EG 15 december 1995, C-415/93 (Bosman). 159 Hof Van Justitie EG 15 juni 1978, 149/77 (Gabrielle Defrenne). 160 Eijsbouts 2010, p. 261.
161 Hartkamp 2012, nr. 46, p. 40.
162 Hof van Justitie EG 20 september 2001, C-453/99 (Courage Ltd./Bernard Crehan), par. 31.
163 Vgl. Conclusie Advocaat-Generaal V. Trstenjak van 8 september 2011, C-282/10 (Dominguez), par. 80; Conclusie Advocaat-Generaal
P. Cruz Villalón van 18 juli 2013, C-176/12 (Association de Médiation Sociale/Union locale des syndicate CGT), par. 30.
164 Hof van Justitie EG 22 november 2005, C-144/04 (Mangold), par. 76; zie ook: Hof van Justitie EG 11 december 2007, C-438/05
(ITWF/Viking), par. 44; De Waele & Van der Kieft, Nederlands Tijdschrift voor Europees recht 2010/5, p. 173 legt uit dat het Mangold strikt genomen voorrang van EU-recht op nationaal recht betreft en niet echte horizontale werking van algemene beginselen.
165 Vgl. Devroe & Van Cleynenbreugel 2014, p. 202.
Pagina 28
van het primaire recht en daarom van belang is voor de interpretatie van niet dubbelzinnig geformuleerde bepalingen in verdragen, richtlijnen en besluiten.166
Een belangrijk leidend principe is neergelegd in artikel 4 lid 3 VEU. Op basis hiervan bestaat het beginsel van loyale samenwerking, welke een plicht inhoudt om het nationale recht zoveel mogelijk te interpreteren in het licht van de bewoordingen en doelstellingen van het EU-recht. Het effectiviteitsbeginsel is om verschillende redenen van belang voor het Handvest. Het beginsel heeft een beslissende invloed op de rechtsvormende taak van het Hof van Justitie op institutioneel en constitutioneel gebied. Dit volgt uit onder meer de arresten Van Gend & Loos en Costa/Enel, waarbij de effectiviteit van het Unierecht ter discussie stond. Door vanuit het belang van de effectiviteit van het recht te redeneren, heeft het Hof van Justitie de beginselen voorrang en directe werking kunnen formuleren.
Deze gedachte volgt uit de wijze van interpretatie door het Hof van Justitie. Een veel gebruikte methode bij de interpretatie van verdragen, richtlijnen en verordening is namelijk de teleologische interpretatie.167 Daarbij komt bijzondere betekenis toe aan het effectiviteitsbeginsel, want het is een leidend uitgangspunt dat een bepaling in samenhang moet worden gelezen met de praktische betekenis van deze. Belangrijk is bijvoorbeeld de mogelijkheid voor particulieren om lidstaten aansprakelijk te stellen voor een foutieve of te late implementatie van een richtlijn.168 Het gaat er om dat bepalingen in het EU-recht hun ‘nuttige werking’ dan wel ‘volle werking’ behouden.
Het effectiviteitsbeginsel heeft ook invloed op de beleidsvrijheid – en dus de afwegingsvrijheid – van lidstaten bij de implementatie en uitvoering van richtlijnen. Een richtlijn is namelijk verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat, waarbij de vorm aan de lidstaten wordt overgelaten (artikel 288 3e zinsnede VWEU). De beleidsvrijheid bij de uitvoering van het Unie recht wordt daarom beperkt door de doelstelling van de richtlijnen, aldus het Hof van Justitie in
Unibet.169 Hofmann overweegt dat de plicht voor lidstaten ex. artikel 4 lid 3 VEU om maatregelen op basis van een richtlijn in het licht van de doelstellingen te effectueren, met andere woorden in balans moet zijn met grondrechten en andere algemene beginselen.170
Dit betekent dat hieruit voortvloeit dat de wetgevende en rechterlijke macht gebonden zijn aan een plicht om het nationale recht in overeenstemming met verdragen171 en richtlijnen172 te interpreteren.173 Deze verplichting tot conforme uitleg van het Handvest volgt expliciet uit onder meer het Mark Alemo-Herron arrest.174 In Lindqvist komt deze grondrechtelijke conforme implementatie van het Unierecht ter sprake. Het Hof van Justitie overwoog hier nadrukkelijk dat
166 Ward 2014, nr. 51.46, p. 1431; Lenaerts, European Constitutional Law Review (8) 2012/3, p. 376. 167 Hartkamp 2012, nr. 98, p. 81.
168 Hof van Justitie EG 19 november 1991, C-6/90 en C-9/90 (Francovich), par. 35 e.v. 169 Hof van Justitie EG 13 maart 2007, C-432/05 (Unibet), par 38.
170 Hofmann 2014, nr. 47.84, p. 1225.
171 Hof van Justitie EG 5 oktober 1994, C-165/91 (Munster/Rijksdienst voor pensioenen), par. 32-35. 172 Hof van Justitie EG 13 november 1990, C- 106/89 (Marleasing), par. 8.
173 Barkhuysen & Bos, Jurisprudentie Bestuursrecht Plus 2011, p. 10. 174 Hof van Justitie EU 18 juli 2013, C-426/11 (Mark Alemo-Herron), par. 30.
Pagina 29
de nationale wetgever en rechter maatregelen dienen te nemen die een juist evenwicht tussen grondrechten en het Unierecht verzekeren.175
De intensiteit van de invloed daargelaten, maakt het in principe niet uit of het Handvest horizontaal of verticaal doorwerkt, want linksom of rechtsom moeten de handelingen van lidstaten en daarmee de rechter voldoen aan het Handvest. Hartkamp omschrijft deze werking van het EU-recht als volgt:
“De term ‘indirecte horizontale werking’ verwijst naar [alle andere] gevallen waarin,
zonder dat formeel directe horizontale werking wordt toegekend, rechtsgevolgen worden teweeggebracht die soortgelijk zijn aan die van directe horizontale werking.”176 Hartkamp construeert een aantal situaties waarin grondrechten rechtsgevolgen teweegbrengen die soortgelijk zijn aan directe horizontale werking. De volgende twee situaties zijn met name interessant voor de interpretatie van de IE-jurisprudentie van het Hof van justitie: (i) de uitleg van secundair Unierecht of nationale implementatie wetgeving aan de hand van het Handvest; (ii) de rechtmatigheidstoetsing van nationale en richtlijnbepalingen aan het Handvest.
Deze wijze van indirecte horizontale werking leent zich voor alle Handvestbepalingen, ongeacht of deze nu rechten of beginselen waarborgen. Rechten en beginselen zijn beide vatbaar zijn voor de uitlegging en toetsing van secundair EU-recht en nationale wetgeving.177 Hierna volgen twee voorbeelden van beide wijzen van doorwerking.
Interpretatie van het recht op basis van het Handvest
Bij de uitleg van het nationale recht of het secundaire Unierecht kan worden gedacht aan Unierechtelijk conforme interpretatie van nationaal recht. Dit is zoals overwogen onder meer mogelijk door nationale bepalingen of het secundaire Unierecht in het licht van de doelstellingen uit te leggen. Deze methodiek is voornamelijk nuttig ten aanzien van richtlijnen, aangezien deze altijd directe horizontale werking ontberen, maar ook bepaalde Verdragsbepalingen.178 Het is immers nog onzeker of de rechten en beginselen in het Handvest direct kunnen werken. Als voorbeeld van een interpretatie van een bepaling op basis van het Handvest refereert Hartkamp naar de uitspraak Mark Alemo-Herron.
Mark Alemo-Herron betreft de uitleg van artikel 3 en 8 van de richtlijn over de rechten van
werknemers bij overgang van een onderneming.179 De richtlijn heeft weliswaar als primaire doelstelling de bescherming van werknemers, maar op basis van de richtlijn moet de verkrijger van een onderneming ook de mogelijkheid worden gegund om te reorganiseren. De richtlijn
175 Hof van Justitie EG 6 november 2003, C-101/01 (Lindqvist), par. 85, 90.
176 Hartkamp 2011, p. 314; zie ook Hartkamp, Weekblad voor Privaatrecht, Notariaat en Registratie 2014/145, par. 1.2. 177 Hartkamp, Weekblad voor Privaatrecht, Notariaat en Registratie 2014/145, par. 2.1-2.2.
178 Hartkamp 2012, nr. 18, p. 15-16; Barkhuysen, Bos & Ten Have, NTBR 2011/68, par. 3.2.2.; Hartkamp, Ars Aequi 2014/10, p. 752-
754.
179 Richtlijn 2001/23/EG van de Raad van 12 maart 2001 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten
betreffende het behoud van de rechten van de werknemers bij overgang van ondernemingen, vestigingen of onderdelen van ondernemingen of vestigingen (PbEG 2001, L 82/16).
Pagina 30
probeert in die zin een evenwicht te verzekeren tussen de belangen van de verkrijger en de werknemers.180 Uit artikel 3 volgt onder meer dat de verkrijger van een onderneming de vrijheid moet hebben om over de toekomstige arbeidsovereenkomsten te onderhandelen. De verplichtingen die de verkrijger dient te respecteren vloeien voort uit de bestaande verplichtingen. In het licht van artikel 8 behouden lidstaten evenwel de mogelijkheid om
“gunstigere” nationale regelgeving vast te stellen ten behoeve van de werknemers. In het
Verenigde Koninkrijk gold een nationale bepaling welke veel mogelijkheden open liet.181 Op basis van de nationale bepaling is in casu een dynamische clausule opgenomen, waardoor de verkrijger ook is gebonden aan collectieve arbeidsovereenkomsten waarover nog wordt onderhandeld na de overgang van de onderneming. Van belang hierbij is dat een verkrijger van een ondernemer geen weet heeft van de omvang van deze verplichtingen aangezien hijzelf niet deelneemt aan de onderhandelingen over de inhoud van de collectieve arbeidsovereenkomst. Afgevraagd wordt of een dergelijk beding wel in overeenstemming is met de richtlijn.
Het Hof van Justitie overweegt hierover als volgt. De bepalingen uit het secundaire recht (artikel 3 en 8) moeten namelijk altijd Handvest-conform worden uitgelegd.182 Hierbij is in het bijzonder de vrijheid van ondernemerschap van belang, omdat dit grondrecht strekt tot de bescherming van de contractvrijheid. Volgens de Europese rechter wordt dit grondrecht in de kern aangetast, wanneer artikel 3 en 8 zo kunnen worden uitgelegd dat verkrijger van een onderneming geen contractsvrijheid meer heeft om invloed uit te oefenen op de toekomstige arbeidsvoorwaarden.183 De uitleg van de richtlijn verzet zich daarom tegen een dergelijke dynamische clausule, omdat er geen sprake is van een ‘juiste evenwicht tussen grondrechten’.
Rechtmatigheid van een maatregel in het licht van het Handvest
Op lidstaten en EU-instellingen rust de verplichting om het recht in overeenstemming te brengen met het (primaire) Unierecht en algemene beginselen. Dit betekent onder meer dat lidstaten en rechters geen bepalingen mogen uitvaardigen en handhaven die in strijd zijn met het Unierecht. Deze strijd komt in verticale relaties tot uiting door een beroep van een burger op de directe werking van een bepaling uit het Unierecht ten opzichte van een overheidsinstantie of EU- instelling. In dit geval heeft de Unierechtelijke bepaling directe werking en voorrang op het nationale (en secundaire Unie) recht. Ook in geschillen tussen twee particulieren kan de geldigheid van een regel in het licht van het Unierecht ter sprake komen. Wanneer er in deze situatie wordt geoordeeld dat het recht niet in overeenstemming is met het Unierecht zijn de gevolgen anders dan in verticale relaties. In een horizontaal geschil is het gevolg dat de regel buiten toepassing moet worden gelaten, maar wordt de verdere inhoud tussen private partijen overgelaten aan het nationale recht.184
180 Hof van Justitie EU 18 juli 2013, C-426/11 (Mark Alemo-Herron), par. 25; Hof van Justitie EG 9 maart 2006, C-499/04 (Werhof), par.
31.
181 De bepaling luidt: “Alle rechten, bevoegdheden en verplichtingen die voor de vervreemder voortvloeien uit de overeenkomst of
daaraan zijn verbonden, gaan krachtens deze Regulation over op de verkrijger.” Het betreft dus niet een situatie waarin de bewoording van de bepaling niet rechtmatig is in het licht van het EU-recht, zoals het voorbeeld (Sky Österreich) hierna.
182 Hof van Justitie EU 18 juli 2013, C-426/11 (Mark Alemo-Herron), par. 30. 183 Hof van Justitie EU 18 juli 2013, C-426/11 (Mark Alemo-Herron), par. 31-36. 184 Hartkamp 2011, p. 318-319.
Pagina 31
De zaak Sky Österreich betreft een rechtmatigheidsoordeel over een richtlijnbepaling in het licht van artikel 16 Handvest. Dit arrest heeft betrekking op de exclusieve uitzendrechten die sommige omroeporganisaties verwerven voor evenementen zoals i.c. de Europa League. De begunstigde omroeporganisatie heeft de mogelijkheid om volledig en exclusief verslag te doen van de wedstrijden uit deze competitie. In artikel 15 lid 3 Audiovisuele Mediadienstenrichtlijn (hierna: “AVMD”) wordt geregeld dat begunstigde omroeporganisaties verplicht zijn om toegang te geven aan andere omroeporganisaties tot de door haar verzorgde signalen. Dit ten behoeve van korte nieuwsverslagen die andere omroeporganisaties maken. Op basis van artikel 15 lid 6 AVMD is bepaald dat de houder van de exclusieve rechten wordt gecompenseerd voor wat betreft de kosten.
Artikel 15 AVMD beperkt met andere woorden de contractvrijheid, omdat de houder van de exclusieve rechten niet vrij kan kiezen met welke omroeporganisatie hij een overeenkomst sluit. Daarnaast kan de houder ook niet beslissen tegen welke prijs er toegang wordt gegeven tot het signaal. Er is daarom sprake van een inmenging in artikel 16 Handvest, de vrijheid van ondernemerschap.185 Van belang is dat de aard van dit recht in relatie moet worden beschouwd met de maatschappelijke functie, daarom zijn beperkingen op dit recht eerder gerechtvaardigd.186 In dit verband is van belang dat artikel 15 lid 6 AVMD niet afdoet aan de wezenlijke inhoud, of ook wel de kerngedachte, van de vrijheid van ondernemerschap. Daarnaast is belemmering van de vrijheid van ondernemerschap evenredig aangezien artikel 15 AVMD een ontegenzeggelijke doelstelling van algemeen belang nastreeft. Het evenredigheidsbeginsel is een voortvloeisel uit de beperkingsvoorwaarden, inhoudende dat een beperking van een grondrecht “niet verder [dient te]
gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.”187 Dit criterium belichaamt in deze afweging de tweede en derde stap uit de beperkingsvoorwaarden, namelijk dat er moet zijn voldaan aan de vereisten van een ‘gerechtvaardigde beperkingsgrondslag’ en ‘een balans tussen de rechten en de beperkingen’.188 Er wordt dus nadrukkelijk aan de voorwaarden van artikel 52 lid 1 Handvest getoetst.
In dit geval gaat het om een conflict met een ‘ontegenzeggelijke doelstelling van algemeen belang’, namelijk de bevordering van de vergaring van informatie en pluralisme zoals beschermd in artikel 11 lid 2 Handvest. Op basis van dit grondrecht heeft de omroeporganisatie de vrijheid om korte nieuwsverslagen te produceren en daarmee het publiek te informeren. Dit grondrecht conflicteert met artikel 16 Handvest. Het Hof van Justitie overweegt vervolgens dat artikel 15 AMVD niet effectief zou zijn indien de omroeporganisatie met de exclusieve rechten boven de kostprijs gecompenseerd dient te worden, daarom is een hogere compensatie niet noodzakelijk. Het Hof
185 Hof van Justitie EU 22 januari 2013, C-283/11 (Sky Österreich/ORF), par. 41-44. 186 Hof van Justitie EU 22 januari 2013, C-283/11 (Sky Österreich/ORF), par. 45-46. 187 Hof van Justitie EU 22 januari 2013, C-283/11 (Sky Österreich/ORF), par. 50. 188 Zie paragraaf 3.2.
Pagina 32
van Justitie concludeert dat de Uniewetgever in deze omstandigheden op juiste gronden artikel 15 AVMD heeft kunnen vaststellen en bovendien een juist evenwicht heeft gevonden tussen verschillende rechten en fundamentele vrijheden van de houder van de exclusieve rechten, andere omroeporganisaties en het publiek.189
3.4. Conclusie
In dit hoofdstuk stond de vraag centraal op basis van welk juridisch kader het Handvest invloed kan hebben op de reikwijdte en uitoefening van het recht, en in bijzonder de intellectuele eigendomsrechten. Het Handvest is ontstaan uit een gestage integratie van grondrechten in een voornamelijk economisch gefundeerd samenwerkingsverband tussen de lidstaten van de Europese Unie. Het Handvest is om deze reden alleen van belang in geval het nationaal handelen uitvoering geeft aan het Unierecht. Het intellectuele eigendomsrecht is in verregaande mate geharmoniseerd, waardoor bijna alle nationale maatregelen onder het toepassingsgebied vallen. De invloed van het Handvest kan vervolgens uit twee verschillende perspectieven worden bezien, namelijk als grondrechten- en Unieverdrag.
Vanuit grondrechtelijk perspectief is van belang dat een beperking op een grondrecht in beginsel wordt getoetst aan de beperkingsvoorwaarden. Deze voorwaarden zijn in ‘horizontale IE relaties’ echter in mindere mate van belang, want de grondrechten werken dan vaak op een indirecte wijze door in het recht. Ook zijn er voorbeelden te bedenken waarin explicieter wordt getoetst aan beperkingsvoorwaarden, hiervan is de buitenwettelijke beperking in de Scientology zaak een voorbeeld.
Vanuit Unierechtelijk perspectief is van belang dat er een vergelijkbaar onderscheid wordt gemaakt tussen directe en indirecte doorwerking. Directe doorwerking van het Unierecht is in beginsel beperkt tot verticale geschillen, want meestal komt het Unierecht in een relatie tussen twee particulieren op een indirectere wijze tot stand. In het verleden is het Hof van Justitie al ingegaan op indirecte werking van grondrechten. Indirecte horizontale werking is mogelijk door ‘uitleg te geven aan een bepaling in het licht van het Handvest’ of ‘een bepaling te toetsen in het licht van het Handvest’.
189 Hof van Justitie EU 22 januari 2013, C-283/11 (Sky Österreich/ORF), par. 59-60, 66-67.
Pagina 33