iMpleMentatie van de nitraatrichtlijn

Nederland had de Nitraatrichtlijn (te) laat en onjuist geïmplementeerd. Met een arrest van 2 oktober 2003 is Nederland door het Hof van Justitie veroordeeld. In de jaren daarna is de mestregelgeving ingrijpend aangepast. Hierna worden zeer kort de kern van het oude systeem van de meststoffenwetgeving en de inhoud van de uitspraak van het Hof van Justitie geschetst. Daarna wordt bekeken of de aangepaste, nieuwe regelgeving voldoet aan de eisen van de richtlijn.

Oorspronkelijke implementatie en uitspraak van het Hof van Justitie

Op 5 januari 1994 heeft de regering aan de Commissie medegedeeld, dat zij geen kwetsbare zones zou aanwijzen, maar de richtlijn op het hele grondgebied zou toepassen en voor het hele grondgebied een actieprogramma zou opstellen.261 Ver-volgens werd uiteindelijk pas eind 1997 een actieprogramma ingediend.

Het actieprogramma bevatte een groot aantal verschillende maatregelen, op grond van meer dan 15 verschillende wettelijke regelingen. De kern van de regel-geving vormde de Meststoffenwet met de daarop gebaseerde lagere regelregel-geving. Agrariërs moesten op grond van deze wet aan twee normenstelsels voldoen, het

Mineralenaangiftesysteem (MINAS) en de verplichting tot het afsluiten van mest-afzetovereenkomsten. In het MINAS-systeem werd bekeken hoe het verlies binnen het bedrijf is tussen de aangevoerde mineralen (veevoer, kunstmest) en de van het bedrijf afgevoerde mineralen (bijvoorbeeld afgevoerde mest). Indien het verschil een bepaalde norm per hectare land waarover het bedrijf (in eigendom) beschikte, overschreed, moest daarvoor een heffing worden betaald. Aanvullend op de nor-men uit het MINAS-systeem gold voor bedrijven die meer mest produceerden dan zij op grond van bepaalde normen op hun land konden brengen, de verplichting om te beschikken over mestafzetcontracten. Anders dan bij het MINAS-systeem had de regeling over de mestafzetovereenkomsten tot gevolg dat er een direct ver-bod tot het houden van dieren gold, indien de door deze dieren geproduceerde mest niet viel onder de ‘mestplaatsingsruimte’ van het bedrijf, tenzij de veehouder beschikte over een mestafzetcontract voor de desbetreffende hoeveelheid mest. Het Hof van Justitie262 beoordeelde de Nederlandse wetgeving en het Nederlandse beleid dat op de datum van het ‘met redenen omkleed advies’263 bestond. Deze da-tum was 6 december 1999. Het stelsel van mestafzetcontracten dat pas nadien is ingesteld, bleef dus bij de beoordeling door het Hof buiten beschouwing. Het Hof oordeelde dat het Nederlandse recht en beleid op vele punten niet voldeed aan de eisen uit de richtlijn. De meest belangrijke verwijten hadden betrekking op het ontbreken van een stelsel van op de percelen en niet op het bedrijf als geheel be-trekking hebbende bindende gebruiksnormen en het niet voldoende gereguleerd zijn van bepaalde agrarische praktijken, zoals het opbrengen van mest op steile hellingen of, hier meest relevant, het gebruik van meststoffen in de nabijheid van waterlopen. De verliesnormen uit het MINAS-systeem garandeerden immers niet dat niet meer dan een bepaalde hoeveelheid stikstof op de tot een agrarisch bedrijf behorende landbouwgrond mag worden opgebracht. Bovendien was ook niet aangetoond dat de Nederlandse fosfaatnormen een correcte omzetting zijn van de richtlijnnormen die op stikstof betrekking hebben. Ten slotte waren som-mige normen gewoon te hoog zonder dat derogatie van de richtlijnnormen door Nederland was aangevraagd en door de Commissie was toegestaan.

De thans geldende regelgeving ter omzetting van de Nitraatrichtlijn: de Mest-stoffenwet

In reactie op de uitspraak van het Hof heeft de wetgever voor een geheel andere aanpak van de mestproblematiek gekozen. Het MINAS-systeem is geheel vervallen. Kern van de nieuwe mestwetgeving is de introductie van gebruiksnormen in de Meststoffenwet. Dit gebeurde met een wetswijziging van 15 september 2005264,

261 | Stcrt. van 30 januari 1996, nr. 21. p. 11.

262 | Zaak C-322/00, Jur. 2003, p. I-11267, M en R 2003, nr. 116 m.nt. Van Rijswick; Zie ook Woldendorp 2003 alsmede Van Rijswick 2004.

263 | Zie over het verloop van een ingebrekestellingsprocedure Woldendorp 2002.

die op 1 januari 2006 in werking is getreden.265 Gelijktijdig is een tweede wet tot wijziging van de Meststoffenwet (van eveneens 15 september 2005)266 in werking getreden waarmee het stelsel van productierechten voor kleinere sectoren van de veehouderij, zoals melkrundveehouderij, is komen te vervallen en voor de inten-sieve sectoren sterk vereenvoudigd werd. De voormalige sectorspecifieke regelin-gen voor varkens en pluimvee werden ingetrokken en geïntegreerd in hoofdstuk V van de Meststoffenwet. De Meststoffenwet kan niet geraadpleegd worden zonder daar aanvullend het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet267 en vooral ook de Uitvoe-ringsregeling Meststoffenwet268 bij te betrekken. De Meststoffenwet kent nu drie verschillende gebruiksnormen, namelijk een stikstofgebruiksnorm voor dierlijke mest, een stikstofgebruiksnorm voor alle meststoffen en een fosfaatgebruiksnorm voor alle meststoffen.

De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is in de wet bepaald op 170 kilogram stikstof per hectare. Dat komt overeen met de norm die in de Nitraatrichtlijn wordt voorgeschreven. In de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet worden echter belangrijke uitzonderingen op deze norm toegestaan. Daarop zal hierna nog wor-den ingegaan.

De stikstofgebruiksnorm voor alle meststoffen is niet in de wet, maar in de Uitvoe-ringsregeling Meststoffenwet te vinden, gedifferentieerd naar gewas en grondsoort. De gebruiksnormen voor fosfaat zijn weer wel in de Meststoffenwet zelf opgenomen (artikel 11), althans tot en met 2008. Voor de jaren vanaf 2009 zullen de normen in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet worden bepaald. De exacte hoogte zal afhan-kelijk zijn van de resultaten van de evaluatie van het meststoffenbeleid. De bedoe-ling is om de normen jaarlijks verder te verlagen om in 2015 een evenwichtssituatie te bereiken waarbij geen fosfaat meer uitspoelt. De Nitraatrichtlijn zelf kent geen verplichting tot het vaststellen van fosfaatnormen. De Commissie heeft dat echter wel geëist als voorwaarde voor haar toestemming aan het derogatieverzoek. Achter-liggende reden is dat een toestemming tot derogatie van de stikstofnorm ook leidt tot een verhoogde toediening van fosfaat. De Commissie wilde dat ook dienaan-gaande regulerend wordt opgetreden. Een wettelijke beperking van de fosfaatgift is echter ook Nederlands beleid met het oog op het terugdringen van fosfaat in opper-vlaktewateren en het bereiken van de doelstellingen daaromtrent die uit de Kader-richtlijn water voortvloeien.269 Alleen wilde de Nederlandse regering (en vooral het parlement) geen bindende, maar slechts indicatieve fosfaatnormen vaststellen. Ingevolge artikel 24 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet is de stikstofnorm voor dierlijke mest uiteindelijk gesteld op 250 kilogram (in plaats van de in de

Ni-traatrichtlijn en in de Meststoffenwet zelf genoemde 170 kilogram). Voorwaarde is dat de landbouwer die van deze verruiming van de norm gebruik wil maken voldoet aan een groot aantal voorwaarden die zijn opgesomd in de artikelen 25-27 van de Uitvoeringsregeling. De hogere norm voor dierlijke mest en de voorwaar-den voor de gelding van deze norm zijn afkomstig uit de Beschikking van de Eu-ropese Commissie van 8 december 2005270 waarmee aan Nederland derogatie van de genoemde norm uit de Nitraatrichtlijn wordt verleend. Deze derogatiebeschik-king geldt tot 2009 en bevat niet alleen eisen waaraan de individuele agrariërs moeten voldoen, maar ook vrij strenge eisen waaraan Nederland als geheel moet voldoen. Zo mag de totale hoeveelheid fosfaat en stikstof in de mestproductie als geheel bijvoorbeeld nooit hoger worden dan deze in het jaar 2002 was en moeten tot in detail beschreven monitoringnetwerken worden opgericht en een bepaald percentage aan controles uitgevoerd worden. Onder andere dient het monitoring-netwerk betrekking te hebben op ondiepe grondwaterlagen, bodemwater, draina-gewater en waterlopen op de desbetreffende bedrijven. ‘In stroomgebieden met landbouw op zandgrond wordt de monitoring van de waterkwaliteit verscherpt’, aldus artikel 8 lid 5 van de beschikking.

Als basis voor het verlenen van de derogatie heeft het derde nitraatactiepro-gramma gediend. Daarin zijn het aangescherpte mestbeleid en de voornemens tot aanscherping van de regelgeving beschreven. Dit actieprogramma is naar aan-leiding van de overeenkomst met de Commissie nogmaals aangescherpt. Jaarlijks in maart moet Nederland over de toepassing van de beschikking rapporteren en daarbij ook aangeven hoe de waterkwaliteit zich heeft ontwikkeld. Het eerste ver-slag dat in maart 2007 moest worden uitgebracht bevatte alleen een uitleg van het monitoring- en handhavingssysteem en nog geen bericht over de ontwikke-ling van de waterkwaliteit. Dat was volgens de Minister van LNV nog niet mogelijk omdat de effecten van het beleid dat in de beschikking van eind 2006 is voorge-schreven begin 2007 nog niet kunnen worden gemeten.271

Het is de bedoeling om tijdig een volgende derogatie aan te vragen voor de jaren vanaf 2010. Daarvoor zal, op basis van de in 2007 verrichte evaluatie, een nieuw actieprogramma worden opgesteld. De Minister van LNV heeft voorgesteld in dit kader diverse gebruiksnormen te verlagen.272 Derogatie kan alleen worden ver-leend als Nederland kan aangeven dat het kan voldoen aan de doelstellingen uit de Nitraatrichtlijn. In dit licht zijn de nog steeds aanhoudende pogingen om de uit de Nitraatrichtlijn en de derogatiebeschikking voortvloeiende normen en verplichtingen toch weer op te rekken, kritisch te waarderen. Zo zijn inmiddels

265 | Zie Besluit van 19 oktober 2005, Stb. 2005, 562. 266 | Stb. 2005, 480. De inwer-kingtreding is geregeld in het in de vorige voetnoot aangehaalde besluit. De door beide wetten gewijzigde Meststoffenwet is vervolgens in zijn geheel opnieuw geplaatst in het Staatsblad, zie Beschikking van 14 februari 2006, Stb. 2006, 64.

267 | Uitvoeringsbesluit Meststof-fenwet van 8 november 2005, Stb. 2005, 645.

268 | Uitvoeringsregeling Mest-stoffenwet van 4 november 2005, Stcrt. 21 november 2005, 226, p. 6 e.v., nadien meermalen gewij-zigd. Belangrijk is de wijziging 15 december 2005, Stcrt. 2005, 245, p. 17 e.v. waarin de afwijkende stikstofnorm voor dierlijke mest werd opgenomen. Het is overigens geen gemak al deze regelingen in samenhang met elkaar te lezen, mede doordat de Meststoffenwet na de twee hiervoor aangehaalde, begin 2006 van kracht geworden wijzigingen hernummerd werd.

269 | Integrale aanpak Mestpro-blematiek, brief van de Minister van LNV van 3 november 2003, Kamerstukken II 2003-2004, 26 729, nr. 59, p. 5.

270 | Beschikking 2005/880/EG.

271 | Evaluatie Meststoffenwet, Brief van de Minister van LNV van 8 mei 2007, Kamerstukken II 2006-2007, 28 385, nr. 83, p. 3.

272 | Zie brief van 3 december 2007, Kamerstukken II 2007-2008, 28 385, nr. 93.

diverse vrijstellingsregelingen van de (nog te bespreken) normen over het gebruik van meststoffen verschenen waarin tegemoet wordt gekomen aan de ‘ongunstige effecten’ van de regelingen voor bepaalde bedrijfstakken. Als rechtvaardiging wor-den daarvoor onder andere aangevoerd bijzondere klimatologische omstandighe-den in de zomer 2006.273 Ook wordt bepleit de nitraatgehalte van het grondwater op een andere diepte te toetsen, hetgeen gunstigere meetresultaten zou kunnen opleveren.274 De Tweede Kamer heeft bovendien talrijke verdere uitzonderingen en ook het opvullen en afwijken van de maximale stikstofgebruiksnormen be-pleit.275 Het toestaan van afwijkingen kan echter het bereiken van de doelstellin-gen van de Nitraatrichtlijn weer in gevaar brendoelstellin-gen, hetgeen een voorwaarde voor de toestemming voor een tweede derogatieperiode is.

Het blijkt absoluut nog geen uitgemaakte zaak of het zal lukken de normen van de Nitraatrichtlijn te halen. Het MNP verwacht in haar milieubalans 2006 dat het bereiken van deze doelstelling ‘tussen 2010 en 2015 binnen bereik komt’. Voor de zuidelijke zandgebieden geldt dat echter nog niet. Daar verwacht het MNP in de genoemde periode nog een waarde van 80 mg per liter in plaats van 50 mg per li-ter.276 De evaluatie van de Meststoffenwet in de zomer van 2007 heeft onder meer laten zien dat slechts de helft van het oppervlaktewater voldoet aan de eisen van de Kaderrichtlijn water en dat de accumulatie van fosfaat in fosfaatverzadigde gronden nog steeds doorgaat.277 Bovendien dient bedacht te worden dat de andere lidstaten in het Nitraatcomité hun toestemming moeten geven voor het toestaan van een derogatieverzoek. Daarbij valt te bedenken dat Nederland weliswaar niet het enige land is dat derogatie heeft gevraagd en verkregen,278 maar de Neder-landse derogatiebeschikking wel het meest ver gaat.

Een aantal ondernemers wil bovendien gecompenseerd worden voor de nadelen die de toepassing van het nieuwe mestbeleid voor hun bedrijven heeft. De Minister van LNV heeft aangekondigd in overleg met onder andere de waterschappen na te gaan wat de mogelijkheden hiervoor zijn. Die zullen echter, zoals de Minister ook aangeeft, uiterst beperkt zijn omdat de nadelen voor de bedrijven voortvloeien uit algemeen geldende regelgeving ter voldoening aan Europese minimumeisen en compensatie van de financiële gevolgen in zo’n geval in beginsel een ongeoor-loofde steunverlening betekent en dus in strijd komt met het EG-Verdrag.279

Andere wettelijke instrumenten ter omzetting van de verplichtingen uit de Nitraatrichtlijn

Hoewel de kern van de Nitraatrichtlijn is omgezet in de Meststoffenwet, zijn er enkele andere belangrijke verplichtingen opgenomen in andere wetten. Terwijl

het in de Meststoffenwet vooral gaat om de hoeveelheid mest (respectievelijk stik-stof en fosfaat) die op het land mag worden opgebracht, zijn de regels over de wijze waarop dat mag geschieden te vinden in onder meer het Besluit gebruik meststoffen (Bgm) en het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij. Daarnaast verplicht de Nitraatrichtlijn ook tot het voorhanden hebben van een bepaalde mestopslagcapaciteit. Dat is geregeld in het Besluit opslagcapaciteit meststoffen. Al deze regelingen zijn naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie EG aangescherpt en worden hierna kort toegelicht. Het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen (Boom) is in 2007 opgesplitst en overgeheveld naar het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, het Besluit gebruik meststoffen en het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij.280

Het Besluit gebruik meststoffen, dat met name berust op de artikelen 6 en 7 Wet bodembescherming,281 verbiedt kort gezegd het opbrengen van meststoffen in si-tuaties waarin de planten het stikstof en fosfaat in de mest niet kunnen opnemen. Dat is het geval in periodes waarin de planten niet groeien, of bijvoorbeeld op steile hellingen waar aflopen van de mest dreigt of op bevroren en met sneeuw bedekte grond. Dit alles wordt gedetailleerd geregeld in het Besluit gebruik mest-stoffen.282 Met name voor het gebruik van drijfmest op bouwland dat bestaat uit kleigrond worden de perioden waarin geen dierlijke meststoffen mogen worden opgebracht, tot 2009 uitgebreid. Zoals hiervoor al gezegd gelden enkele onthef-fingen van deze verboden voor bepaalde landbouwsectoren om beperkingen in de bedrijfsvoering weg te nemen die niet aanvaardbaar worden geacht.283

Wat het Besluit opslagcapaciteit dierlijke meststoffen284 regelt hoeft niet uitge-breid te worden toegelicht. In beginsel geldt ingevolge artikel 2 van dat besluit, conform de eisen van de Nitraatrichtlijn, dat elk bedrijf opslagcapaciteit moet hebben voor de hoeveelheid mest die de op het bedrijf aanwezige dieren tussen september en februari produceren.

Van bijzonder belang voor de waterschappen is ten slotte het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij dat berust op de Wvo en de Bestrijdingsmiddelenwet.285

Dit Besluit heeft betrekking op alle lozingen ten gevolge van agrarische activi-teiten (artikel 2 lid 1).286 Lozingen als gevolg van het opbrengen van meststoffen worden toegestaan onder de voorwaarden van artikel 13 en 16 van het Lozingen-besluit. Enkele van deze voorwaarden hebben uitsluitend of mede tot doel aan de eisen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Dat betreft vooral het instellen van ver-schillend brede teeltvrije zones op grond van artikel 13 van het Lozingenbesluit

273 | Zie bijvoorbeeld de Vrijstellingsregeling Besluit gebruik meststoffen kleigrond en veengrond 2006, Stcrt. 2006, 192 of de Vrijstellingsregeling Besluit gebruik meststoffen sitkstofkunst-mest en vanggewas 2006, Stcrt. 2006, 246.

274 | Evaluatie Meststoffenwet, Brief van de Minister van LNV van 8 mei 2007, Kamerstukken II 2006-2007, 28 385, nr. 83, p. 4. 275 | Zie bijvoorbeeld brief van de Minister van LNV van 24 oktober 2006, Kamerstukken II 2006-2007, 28 385, nr. 79.

276 | Toekomstagenda Milieu, brief van de Staatssecretaris VROM van 25 oktober 2006, Kamerstuk-ken II 2006-2007, 30 535, nr. 6, p. 2.

277 | Zie brief van 3 december 2007, Kamerstukken II 2007-2008, 28 385, nr. 93, p. 3 e.v.

278 | Ook aan Oostenrijk (Beschikking 2006/189/EG) en De-nemarken (Beschikking 2005/194/ EG) is derogatie verleend. De norm bedraagt in beide gevallen 230 kilogram stikstof.

279 | Evaluatie Meststoffenwet, Brief van de Minister van LNV van 8 mei 2007, Kamerstukken II 2006-2007, 28 385, nr. 83, p. 5.

280 | Stbl. 2007, 251.

281 | Alsmede op de artikelen 15 en 65 van de Wet bodembescher-ming.

282 | De aanscherping van het Besluit naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie is te vinden in Stb. 2005, 248.

283 | Zie bijvoorbeeld de Vrijstellingsregeling Besluit gebruik meststoffen kleigrond en veengrond 2006, Stcrt. 2006, 192 of de Vrijstellingsregeling Besluit gebruik meststoffen sitkstofkunst-mest en vanggewas 2006, Stcrt. 2006, 246.

284 | Stb. 2005, 325.

285 | Besluit van 27 januari 2000, houdende regels voor het lozen op oppervlaktewater dat samenhangt met agrarische activiteiten in de open grond alsmede gebruiksvoorschriften voor bestrijdingsmiddelen, Stb. 2001, 439.

286 | Met uitzondering van de agrarische activiteiten die in arti-kel 2 sub a t/m m zijn opgesomd. Het opbrengen van meststoffen is onder geen van deze uitzonderin-gen uitzonderin-genoemd.

open teelt. Ingevolge de eisen uit de richtlijn en de eisen die de Europese Com-missie stelt om toestemming te kunnen geven aan het derogatieverzoek, moet Nederland bijzonder gevoelige waterlopen aanwijzen waarlangs de teeltvrije zone niet slechts 1,5 meter, maar 5 meter bedraagt. Dat is nu geregeld in artikel 16 lid 2 jo artikel 13 lid 9 van het Lozingenbesluit. De waterlopen zijn aangewezen op een kaart behorende bij het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. De vraag is of een dergelijke opsplitsing van een rechtsnorm en de gebieden waarop de rechtsnorm betrekking heeft in twee verschillende, op twee verschillende wetten berustende regelingen, de kenbaarheid van deze normering ten goede komt.

Voorts geldt dat diegene die een agrarische activiteit wil uitvoeren ten gevolge waarvan een lozing kan plaatsvinden, dit ten minste zes weken van tevoren moet melden aan de waterkwaliteitsbeheerder (artikel 19 Lozingenbesluit open teelt en veehouderij).

De kwaliteit van het grondwater

Naast de hier weergegeven en besproken regelingen uit het actieprogramma heb-ben ook de provincies taken en bevoegdheden die mede dienen ter implementatie van de Nitraatrichtlijn. Dat betreft hun verantwoordelijkheden bij de bescher-ming van het grondwater. De bescherbescher-ming van het grondwater in en rond water-wingebieden berust op de provinciale milieuverordeningen. In deze verordenin-gen zijn voor grondwaterbeschermingsgebieden diverse verboden opverordenin-genomen, bijvoorbeeld verboden tot het opbrengen van mest en bestrijdingsmiddelen. Van deze verboden kan onder omstandigheden ontheffing worden verleend.

11.4 Gebreken in de iMpleMentatie

In de vorige editie van dit boek hebben wij geoordeeld dat Nederland op tal van punten niet voldeed aan de eisen uit de Nitraatrichtlijn en werd de verwachting uitgesproken dat het Hof van Justitie dat ook zou vinden. Die verwachting is uit-gekomen. Thans is de Nederlandse regelgeving ingrijpend aangepast naar aanlei-ding van de uitspraak van het Hof. Niet alleen het feit dat Nederland is veroor-deeld en dat het niet nakomen van de uitspraak van het Hof kan leiden tot een vervolgprocedure met een veroordeling tot hoge boetes, was voor de regering een krachtige stok achter de deur om de Tweede Kamer te weerhouden de noodzake-lijke aanscherpingen van het mestbeleid te boycotten en de nieuwe regelgeving weer af te zwakken. Nog meer dan een dreigende tweede procedure voor het Hof van Justitie heeft de derogatieprocedure als drukmiddel gewerkt. De Commissie heeft van begin af aan duidelijk gemaakt alleen dan met het derogatieverzoek in te kunnen stemmen, indien zij overtuigd is dat de Nederlandse regelgeving in

overeenstemming is met de Nitraatrichtlijn. Uiteindelijk heeft de Commissie op 1 juli 2004 onder voorwaarden met het Nederlandse verzoek ingestemd. Enkele ge-ledingen in de Tweede Kamer hebben nog pogingen gedaan tot verzwakking van de verplichtingen die uit de toestemming van de Commissie voortvloeien door in een motie te vragen de overeenkomst met de Commissie open te breken en opnieuw te onderhandelen, maar dat verzoek heeft het niet gehaald.287

Belangrijk is hier vast te stellen dat de Commissie in juli 2004 van opvatting was dat de Nederlandse regelgeving op dat moment voldeed aan de eisen van de Nitraatrichtlijn. Wij delen deze opvatting. De kansen dat het tot een tweede procedure voor het Hof van Justitie komt zijn dan ook klein. Dat kan anders