12 | richtlijn Stedelijk aFvalwater
12.4 Gebreken in de iMpleMentatie 301
Zoals in paragraaf 12.2 al is opgemerkt is het gehele Nederlandse grondgebied aan-gewezen als kwetsbaar gebied. De in artikel 5 van de richtlijn opgenomen eisen voor fosfor en stikstof gelden derhalve voor het gehele grondgebied. In Nederland was de vermindering van het totaal fosfor per 31 december 1998 gerealiseerd. Voor stikstof was dat echter niet het geval. Deze situatie wordt gereguleerd door artikel 10, eerste lid, van het Lozingenbesluit stedelijk afvalwater waarin de bevoegdheid is toegekend aan de waterkwaliteitsbeheerders om rwzi’s de mogelijkheid te ge-ven om later dan 31 december 1998 te voldoen aan de richtlijnverplichting ten aanzien van stikstof. Gelet op de in paragraaf 12.2 aangehaalde jurisprudentie van het Hof staat vast dat deze bepaling in strijd is met de richtlijn. De praktische relevantie van deze constatering is overigens beperkt aangezien inmiddels aan de norm voor stikstof wordt voldaan.
12.5 GevolGen voor de praktijk van het waterbeheer
De Richtlijn stedelijk afvalwater is, met uitzondering van artikel 10, eerste lid, van het Lozingenbesluit stedelijk afvalwater, correct omgezet in de Nederlandse regelgeving. De uit de richtlijn voortvloeiende resultaatsverplichting om per 31 december 1998 een reductie met 75 procent van zowel fosfor als stikstof te hebben gerealiseerd, is niet gehaald voor stikstof. Inmiddels wordt echter aan de norm voldaan. In het kader van de vergunningverlening door de waterkwaliteitsbeheer-ders dient artikel 10, eerste lid, van het Lozingenbesluit stedelijk afvalwater bui-ten toepassing te worden gelabui-ten wegens strijd met de richtlijn.
Hoewel dit niet direct samenhangt met implementatie van de Richtlijn stedelijk afvalwater is wel van belang op te merken dat de nadruk bij de praktische imple-mentatie van de Richtlijn stedelijk afvalwater op gemeentelijk niveau plaatsvindt. Voor de taakuitoefening door de waterbeheerders kan het uitblijven van adequate maatregelen echter grote gevolgen hebben. Het is dan ook van belang dat
water-beheerders van hun adviesbevoegdheden gebruik maken waar dat mogelijk en wenselijk is. Dit kan aan de orde zijn in het kader van een Wm-vergunning, de opstelling van een rioleringsplan, maar bijvoorbeeld ook in het kader van de wa-tertoets bij de voorbereiding van een gemeentelijk bestemmingsplan waarin de bestemming en het gebruik van gronden worden vastgelegd. Daarbij kunnen de wenselijke ruimtelijke invulling of juist de beperkingen verbonden aan bepaald gebruik worden ingebracht.
12.6 toekoMStiGe ontwikkelinGen
De systematiek van de regelgeving inzake stedelijk afvalwater zal als gevolg van een aantal ontwikkelingen in de wetgeving grote veranderingen ondergaan. In de volgende deelparagrafen worden deze ontwikkelingen nader besproken.
12.6.1 waterwet302
Het wetsvoorstel Waterwet is met name van belang in verband met de zuivering van stedelijk afvalwater. In artikel 3.4 van het wetsvoorstel is de zorgplicht voor het zuiveringsbeheer vastgelegd. Deze is ontleend aan artikel 15a Wvo. Evenals artikel 15a Wvo heeft deze bepaling betrekking op de zuivering van stedelijk afval-water afkomstig uit gemeentelijke riolering. In beginsel blijft de zorgplicht rusten op het waterschap. Indien dit aantoonbaar doelmatiger is voor de zuivering van stedelijk afvalwater kunnen het bestuur van het waterschap en de raad van de betrokken gemeente besluiten dat de zuivering onder de zorg van de gemeente valt.303
12.6.2 wet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken304
Als gevolg van de Wet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken zal, voor zover hiervan belang, een aantal bepalingen aan de Wwh worden toege-voegd en wordt de Wm gewijzigd. Op een later moment worden deze bepalingen overgenomen in de Waterwet.
Aanpassing Wet milieubeheer
In de eerste plaats wordt een voorkeursvolgorde geïntroduceerd waarmee be-stuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden op grond van de Wet milieu-beheer rekening moeten houden (artikel 10.29a Wm). De reden om in de wet een aparte voorkeursvolgorde neer te leggen, naast de in artikel 10.4 Wm opgeno-men voorkeursvolgorde voor het beheer van afvalstoffen, is daarin gelegen dat laatstgenoemde bepaling niet goed toepasbaar is op het beheer van afvalwater. Volgens de memorie van toelichting behoeft op grond van deze bepaling formeel
299 | Besluit van 19 oktober 2007, houdende algemene regels voor inrichtingen, Stb. 415 en het Besluit van 26 november 2007, houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de wet van 22 november 2006, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en enige andere daarmee verband
houdende wetten (modernisering van de algemene milieuregels voor inrichtingen) (Stb. 606) en van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Stb. 415), Stb. 472. De uitwerkings-voorschriften zijn opgenomen in de Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer, Stcrt. 16 november 2007, nr. 223, pag. 11.
300 | Regeling houdende het opnemen in Wet milieubeheer-vergunningen van voorschriften voor het brengen van bedrijfsaf-valwater in een openbaar riool, 15 maart 1996, Stcrt. 1996, nr. 59, p. 10 e.v.
301 | Zie voor discussie over de feitelijke uitvoering van de richt-lijnverplichtingen Van Rijswick & Widdershoven 2005 en de daar aangehaalde bronnen.
302 | Kamerstukken II, 2006-2007, 30 818, nr. 2.
303 | Zie voor de toelichting op deze bepaling Kamerstukken II, 2006-2007, 30 818, nr. 3, p. 96/97. 304 | Stb. 276. Behoudens het hier niet nader besproken nieuw in te voegen artikel 229, tweede lid, van de Gemeentewet, dat op 1 januari 2010 in werking treedt, treden de bepalingen op 1 januari 2008 in werking (Stb. 277). Zie over het wetsvoorstel Havekes 2006.
geen rekening te worden gehouden met de voorkeursvolgorde bij invulling van gemeentelijke zorgplichten.305 Daaruit volgt dat een zorgplicht door de wetgever niet wordt beschouwd als een ‘bevoegdheid’ op grond van de Wm. De vraag is wat een zorgplicht dan wel behelst. In het onderstaande wordt nog nader op dit punt ingegaan.
Evenals onder de huidige wet is het uitgangspunt een algemeen verbod om zich, anders dan vanuit een inrichting, te ontdoen van afvalwater of andere afvalstof-fen door deze in een voorziening voor de inzameling en het transport van afval-water te brengen. In het nieuwe tweede lid van artikel 10.30 Wm wordt bepaald dat dit verbod niet geldt voor:
huishoudelijk afvalwater in een voorziening voor de inzameling en het trans-port van stedelijk afvalwater;
afvloeiend hemelwater in een openbaar hemelwaterstelsel of in een voorzie-ning voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater, die blijkens het gemeentelijk rioleringsplan mede voor afvoer van afvloeiend hemelwater is bestemd. Onder een openbaar hemelwaterstelsel wordt verstaan een voor-ziening voor de inzameling en verdere verwerking van afvloeiend hemelwa-ter, niet zijnde een openbaar vuilwaterriool, in beheer bij een gemeente of een rechtspersoon die door een gemeente met het beheer is belast;
grondwater in een openbaar ontwateringsstelsel of in een voorziening voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater, die blijkens het rioleringsplan mede voor afvoer van grondwater is bestemd. Een openbaar ontwateringsstelsel is een voorziening voor de inzameling en verdere ver-werking van grondwater, niet zijnde een openbaar vuilwaterriool, in beheer bij een gemeente of een rechtspersoon die door een gemeente met het beheer is belast.
Het is van belang op te merken dat de definities van ‘huishoudelijk afvalwater’ en ‘bedrijfsafvalwater’ zijn gewijzigd. Onder huishoudelijk afvalwater wordt ver-staan afvalwater dat overwegend afkomstig is van menselijke stofwisseling en huishoudelijke werkzaamheden. Bedrijfsafvalwater is afvalwater dat vrijkomt bij door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, onder-nomen bedrijvigheid, dat geen huishoudelijk afvalwater, afvloeiend hemelwater of grondwater is. Ook stedelijk afvalwater wordt met de wijziging van de Wm gedefinieerd. Daaronder wordt verstaan huishoudelijk afvalwater of een meng-sel daarvan met bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater, grondwater of ander afvalwater.
Bij AMvB kan in het belang van een doelmatig beheer van afvalwater voor in die AMvB aangegeven categorieën van gevallen vrijstelling van het verbod worden gegeven en kan in concrete gevallen ontheffing worden verleend door burgemees-ter en wethouders. De op deze bevoegdheden betrekking hebbende bepalingen blijven ongewijzigd.
In de gewijzigde wet wordt de in artikel 10.33 Wm opgenomen zorgplicht nader afgebakend. Op dit moment verwijst deze bepaling naar een zorgplicht voor de doelmatige inzameling en het doelmatig transport van ‘afvalwater’. Ook relatief schone afvalwaterstromen vallen onder deze omschrijving. In de praktijk wordt overeenkomstig de Richtlijn stedelijk afvalwater en het Lozingenbesluit stedelijk afvalwater overigens al een beperktere uitleg aan de zorgplicht gegeven. Het be-grip ‘afvalwater’ wordt geïnterpreteerd als huishoudelijk en bedrijfsafvalwater waarvoor zuivering in een rioolwaterzuiveringsinstallatie is geëigend.306 De nieu-we tekst van artikel 10.33 verplicht de gemeenteraad of burgemeester en nieu- wethou-ders zorg te dragen voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater door middel van een openbaar vuilwaterriool naar een inrichting als bedoeld in artikel 15a Wvo. Een openbaar vuilwaterriool is een voorziening voor de inzame-ling en het transport van stedelijk afvalwater, in beheer bij een gemeente of een rechtspersoon die door een gemeente met het beheer is belast. Behalve transport naar een openbaar vuilwaterriool is ook transport naar afzonderlijke systemen of andere passende systemen in beheer bij gemeente, waterschap of een rechtsper-soon die door gemeente of waterschap met het beheer is belast, mogelijk indien met die systemen blijkens het gemeentelijk rioleringsplan eenzelfde graad van bescherming van het milieu wordt bereikt. Daarmee worden bijvoorbeeld instal-laties voor de individuele behandeling van afvalwater (IBA) bedoeld.307 Hoewel zo-als opgemerkt de doelstelling van de wijziging is om aan te sluiten bij de richtlijn en de praktijk, vallen onder de omschrijving van de zorgplicht desondanks nog steeds de relatief schone bronnen zoals hemelwater, aangezien de zorgplicht ziet op stedelijk afvalwater waaronder ook hemelwater wordt begrepen. Met betrek-king tot hemelwater wordt echter in de Wwh ook een specifieke zorgplicht opge-nomen (zie hierna).
Van de verplichting tot inzameling en transport van stedelijk afvalwater via het openbaar vuilwaterriool kan ook onder de nieuwe regeling door gedeputeerde staten op verzoek van het college van burgemeester en wethouders ontheffing worden verleend (artikel 10.33, lid 3). De ontheffingsgronden blijven ongewijzigd. De ontheffing behoeft niet meer voor een in de ontheffing bepaalde periode te
305 | Kamerstukken II, 2005-2006, 30 578, nr. 3, p. 29. 306 | Kamerstukken II, 2005-2006, 30 578, nr. 3, p. 8. 307 | Kamerstukken II, 2005-2006, 30 578, nr. 3, p. 9. • • •
worden verleend. Nieuw is voorts dat gedeputeerde staten de ontheffing kunnen intrekken indien de ontwikkelingen in het gebied waarvoor de ontheffing is ver-leend, daartoe aanleiding geven. Daarbij wordt aangegeven binnen welke termijn in inzameling en transport van stedelijk afvalwater wordt voorzien (artikel 10.33, lid 4). De gemeente kan ook kiezen voor de verbrede zorgplicht waarbij zij in het gehele buitengebied de zorg voor verwijdering van huishoudelijk afvalwater op zich neemt. Daar waar aanleg van een openbaar vuilwaterriool niet doelmatig is, kan in plaats van het aanvragen van een ontheffing ook worden gekozen voor plaatsing en beheer van IBA’s.308
In de Wm is ten slotte in een nieuw artikel 10.32a een bevoegdheidsgrondslag gecreëerd op basis waarvan de gemeenteraad bij verordening kan bepalen dat bij het brengen van afvloeiend hemelwater of van grondwater op of in de bodem of in een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater, wordt voldaan aan de in die verordening gestelde regels en het brengen van afvloeiend hemelwater of grondwater in een voorziening voor het transport van stedelijk afvalwater binnen een bij de verordening aangegeven termijn wordt beëindigd. Van laatstgenoemde bevoegdheid mag geen gebruik worden gemaakt indien van degene bij wie afvloeiend hemelwater of grondwater vrijkomt redelijkerwijs geen andere wijze van afvoer van dat water kan worden gevergd. Voor het instrument van de verordening is gekozen omdat het stellen van regels uitsluitend bij AMvB geen recht zou doen aan de lokale verschillen, terwijl het stellen van regels bij vergunning of ontheffing tot te vele administratieve lasten zou leiden.309 Of al dan niet tot het opstellen van een verordening wordt overgegaan is een keuze van de gemeenteraad. Waterschappen en provincies kunnen dit niet afdwingen met het oog de door hen te behartigen belangen. Uit het feit dat bij een aan-sluitvergunning voorschriften kunnen worden verbonden ter bescherming van de doelmatige werking van het zuiveringstechnische werk vloeit niet voort dat het waterschap de bevoegdheid toekomt om eisen te stellen ten aanzien van de inhoud van de verordening.310
De gemeentelijke zorgplichten ten aanzien van hemelwater en grondwater moe-ten ook hun weerslag vinden in het gemeentelijk rioleringsplan waarin ook het beleid en de maatregelen met betrekking tot deze onderwerpen een plaats moe-ten krijgen. Artikel 4.22 Wm is op dat punt aangepast.
Aanpassing Wet op de waterhuishouding
De wet leidt tevens tot herziening van de Wet op de waterhuishouding. Dit is
opmerkelijk omdat de Wwh wordt uitgebreid met zorgplichten ten aanzien van hemelwater en grondwater op gemeentelijk niveau terwijl de Wwh voor het ove-rige het instrumentarium voor gemeentelijke bestuursorganen niet regelt. Ten aanzien van hemelwater worden in het toekomstige artikel 9a Wwh een tweetal specifieke zorgplichten geïntroduceerd. In de eerste plaats moeten gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders zorgdragen voor een doelmatige inzameling van afvloeiend hemelwater (zowel van particulier als openbaar ter-rein) voor zover van de ontdoener redelijkerwijs niet kan worden gevergd het af-vloeiend hemelwater op of in de bodem of in het oppervlaktewater te brengen. Er bestaat beleidsmatig een voorkeur voor gescheiden riolering, maar dit is geen vereiste.311 De gemeenteraad en het college dienen verder zorg te dragen voor doelmatige verwerking van het ingezamelde hemelwater.312 Onder verwerken wordt in ieder geval verstaan: berging, transport, nuttige toepassing, het, al dan niet na zuivering, terugbrengen op of in de bodem of in het oppervlaktewater van ingezameld hemelwater, en het afvoeren naar een inrichting als bedoeld in artikel 15a Wvo.
Voorts dienen de gemeenteraad of het college eveneens zorg te dragen voor het in het openbaar gemeentelijk gebied treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestem-ming te voorkomen of te beperken artikel 9b Wwh). Deze zorgplicht geldt indien het treffen van maatregelen doelmatig is en niet tot de zorg van het waterschap of de provincie behoort. Tot de te treffen maatregelen behoort onder andere de verwerking, waaronder in ieder geval wordt begrepen de berging, het transport, de nuttige toepassing en het, al dan niet na zuivering, op of in de bodem of in het oppervlaktewater brengen van ingezameld grondwater, waarmee kostbaar en schoon grondwater tot afvalwater wordt gereduceerd, en het afvoeren naar een zuiveringsinstallatie.
Beheer, zorgplichten en taken
Zoals reeds is opgemerkt is het de bedoeling de bepalingen uit de wet op een later moment in te voegen in de Waterwet. Het is de vraag welke consequenties dit zal hebben. Het wetsvoorstel Waterwet regelt vooralsnog alleen de taken en instrumenten van waterbeheerders. Gemeenten behoren daar in de Waterwet niet toe. Zowel in het kader van het wetsvoorstel Waterwet als in de Wet ge-meentelijke watertaken bestaat nog veel onduidelijkheid over datgene wat moet worden geduid als beheer, zorgplicht en taak. De terminologie is op dat punt in beide wetsvoorstellen verre van helder. Dit is niet zonder belang. De aanduiding ‘zorgplicht’ zou de associatie met inspanningsverplichting kunnen oproepen.
308 | Kamerstukken II, 2005-2006, 30 578, nr. 3, p. 10. 309 | Kamerstukken II, 2006-2007, 30 578, nr. 5, p. 6. 310 | Kamerstukken II, 2006-2007, 30 578, nr. 5, p. 7. 311 | Kamerstukken II, 2005-2006, 30 578, nr. 3, p. 11. Zie over dit onderwerp ook De Put-ter & Robbe 2005, p. 45 e.v. 312 | Opmerkelijk is dat artikel 9a tweede lid (verwerking) zodanig is geformuleerd dat deze zorgplicht rust op beide bestuursorganen ter-wijl artikel 9a eerste lid (inzame-ling) de zorgplicht neerlegt bij de gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders.
Indien de gemeentelijke zorgplicht voor het stedelijk afvalwater zodanig zouden worden geduid, zou dat in strijd komen met de Richtlijn stedelijk afvalwater waar, zo blijkt ook uit jurisprudentie van het Hof van Justitie, resultaatsverplichtin-gen zijn opresultaatsverplichtin-genomen (zie paragraaf 12.2).313 De memorie van toelichting gaat op de status van deze zorgplicht overigens niet expliciet in. Dat is anders waar het gaat om de zorgplicht voor grondwater en hemelwater, die blijkens de memorie van toelichting kennelijk een inspanningsverplichting behelzen, hoewel de tekst van het wetsvoorstel dat niet met zoveel woorden aangeeft.314 Voor wat betreft grondwater is dat in het licht van de richtlijnverplichtingen geen probleem. Voor hemelwater ligt dit echter anders, aangezien dit onder de in de richtlijn opgeno-men definitie van stedelijk afvalwater valt en de richtlijn zoals gezegd resultaats-verplichtingen omvat.
12.6.3 wet algemene bepalingen omgevingsrecht
In het wetsvoorstel Wabo wordt de zogenoemde omgevingsvergunning geïntro-duceerd. Het wetsvoorstel gaat uit van één loket-gedachte. De Wm-vergunning zal onderdeel uitmaken van de omgevingsvergunning. Van belang is dat ook de indirecte lozingen die thans nog onder het vergunningregime van de Wvo val-len, onderdeel gaan uitmaken van de omgevingsvergunning.315 In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Waterwet is aangegeven dat randvoorwaarde voor deze aanpak is dat de waterbeheerder voldoende zeggenschap moet hebben over de regulering en handhaving van indirecte lozingen. Dit hangt samen met de verantwoordelijkheid voor de waterkwaliteit en het beheer van de rioolwater-zuiveringsinstallatie en is mede van belang met het oog op de opgaven vanuit de Kaderrichtlijn water.316 Voor de praktijk van het stedelijk afvalwaterbeheer is van belang dat ingeval van lozingen vanuit een inrichting in een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater, het tot verlening van de omgevings-vergunning bevoegd gezag het bestuursorgaan dat zorgdraagt voor het beheer van het zuiveringstechnische werk waarop het afvalwater vanuit die voorziening wordt gebracht, in de gelegenheid stelt advies uit te brengen naar aanleiding van de aanvraag (artikel 2.11). Het advies kan inhouden dat aan de vergunning voor-schriften worden verbonden met het oog op de doelmatige werking van het zui-veringstechnische werk of de krachtens hoofdstuk 5 Wm gestelde grenswaarden voor de kwaliteit van oppervlaktewater. Indien nadelige gevolgen niet kunnen worden voorkomen, kan het advies luiden dat de vergunning dient te worden ge-weigerd. De adviezen ter zake de voorschriften of het weigeren van de vergunning dienen door het bevoegd gezag in acht te worden genomen (artikel 2.16, eerste lid, onderdeel c, 6°), voor zover daardoor geen strijd ontstaat met de overige criteria
voor vergunningverlening en de bepalingen inzake het verbinden van voorschrif-ten aan de vergunning. Dit is mede van belang aangezien een deel van de criteria dient ter implementatie van de IPPC-richtlijn. Het is de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag zorg te dragen voor de rechtmatigheid van de beslissing op de aanvraag.317 De waterbeheerders kunnen tevens toezicht houden op indirecte lozingen. Sanctionerend optreden vindt plaats via het bevoegd gezag voor de om-gevingsvergunning en niet door de waterbeheerder. De waterbeheerder kan wel verzoeken om sanctionerend op te treden. Wanneer dit nodig is, omdat als gevolg van het niet naleven van de vergunning de doelmatige werking van de rioolwater-zuiveringsinstallatie wordt belemmerd of grenswaarden worden overschreden, moet het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning aan het handhavingsver-zoek van de waterbeheerder gevolg geven.318
313 | Zie over deze discussie de bijdrage van Van Rijswick in Bolkestein e.a. 2007; Van Rijswick & Groothuijse 2007; Jong 2007.
314 | Zie Havekes 2006.
315 | Zie daarover Kamerstukken II, 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 89/90. 316 | Kamerstukken II, 2006-2007, 30 818, nr. 3, p. 12, Kamerstukken II, 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 89/90. 317 | Kamerstukken II, 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 107.
318 | Zie ook Kamerstukken II, 2006-2007, 30 818, nr. 3, p. 13, Kamerstukken II, 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 89/90.