Hulpbronnen

2.3.1 Soorten hulpbronnen

Tot zover is geconcludeerd dat de hulpbronnen die provincies bezitten de basis vormen voor de invloedsmogelijkheden die zij hebben. In het vervolg van dit hoofdstuk zullen hulpbronnen ook worden gezien als instrumenten die strategisch kunnen worden ingezet om de doelbereiking van een invloedspoging te vergroten. Voor provincies is het daarmee van belang om een overwogen keuze te maken ten aanzien van de hulpbronnen die zij hebben. Enige verdieping van het begrip hulpbronnen is daarom op zijn plaats.

Ostrom (1995) beschouwt in haar onderzoek de interactie tussen actoren in hun streven de eigen doelen te bereiken. De manier waarop actoren hun beïnvloedingsstrategie daarbij vormgeven, kan volgens Ostrom (1995, H.6). zijn gebaseerd op drie soorten kapitaal (hulpbronnen):

ƒ Fysiek kapitaal: de materiële hulpbronnen die worden ingezet. Bijvoorbeeld financiële middelen, gebouwen, ICT-infrastructuur.

ƒ Sociaal kapitaal: verwijst hier naar de relatie en netwerken van actoren, hun wederzijdse normen en het onderlinge vertrouwen. Sociaal kapitaal

3 _{Er wordt hier gesproken over hulpbronnen en niet over machtsbronnen. Dit is een keuze.}

Hulpbronnen en machtsbronnen worden in dit onderzoek beschouwd als synoniemen. Beide begrippen doelen op de bronnen die een actor aan kan wenden bij het inzetten van een invloedspoging.

24

werkt als een smeermiddel voor de onderlinge verhoudingen en is van belang om fysiek kapitaal met succes te kunnen aanwenden (Putnam, 1993, pp. 167-171).

ƒ Menselijk kapitaal: de kennis, ervaring en vaardigheden die individuen inzetten. Menselijk kapitaal kan worden ingezet in directe zin om voorliggende vraagstukken op te lossen. Maar menselijk kapitaal is ook van belang bij het creëren en in stand houden van sociaal kapitaal.

Ostrom concludeert dat de waarde van fysiek kapitaal over het algemeen als vanzelfsprekend wordt gezien. Dit in tegenstelling tot sociaal kapitaal, dat ‘may be almost invisible unless serious efforts are made to inquire about the ways that individuals organize themselves and the rights and duties that they follow’ (Ostrom, 1995, p. 126). Als fysiek kapitaal wordt ingezet zonder de nodige aandacht te besteden aan het aanwezige sociale kapitaal van de andere actoren, in verhouding tot het eigen sociale kapitaal, kan de beïnvloedingspoging makkelijk mislukken. De bouwstenen bezitten daarmee een zekere gelaagdheid: sociaal kapitaal leidt niet of beperkt tot een machtspositie als er problemen zijn met menselijk kapitaal. En fysiek kapitaal leidt niet of beperkt tot een machtspositie als er problemen zijn met sociaal en/of menselijk kapitaal.

Zie op dit punt ook het voorbeeld zoals beschreven door Coward (1998). Coward beschrijft de pogingen van overheidsingenieurs om verbeteringen aan te brengen in een irrigatiesysteem in Indonesië. Door een bepaald mechanisch onderdeel te vervangen door een moderne versie zou het water efficiënter verdeeld kunnen worden onder de plaatselijke landbouwers. Na vervanging bleek het nieuwe onderdeel niet consistent te zijn met de wetgeving die van toepassing was voor de landbouwers. Deze wetgeving was gebaseerd op de oude wijze van het verdelen van water. Als gevolg hiervan konden de landbouwers geen gebruik maken van de fysieke verbetering om het water efficiënter te verdelen. Dit wil niet zeggen dat alle bouwstenen altijd nodig zijn om een machtspositie te hebben. Het is mogelijk dat met fysiek kapitaal een machtspositie kan worden afgedwongen zonder daarbij in de problemen te komen met de andere bouwstenen. De beperking door de gelaagdheid doet zich voor als er daadwerkelijk een probleem is met een onderliggende kapitaalsoort.

Galbraith hanteert een vergelijkbare indeling van de bouwstenen waaruit hulpbronnen kunnen zijn opgebouwd, namelijk bezit, organisatie en persoonlijkheid. Galbraith geeft aan dat hulpbronnen vaak zijn samengesteld uit

25

een combinatie van deze drie bouwstenen, waarbij ze onderling in sterkte verschillen. Zo kan een machtspositie die iemand heeft vanwege zijn reputatie het gevolg zijn van een sterke persoonlijkheid, maar kan deze reputatie versterkt worden door het deze persoon een bepaalde positie bekleed bij een specifieke organisatie (Galbraith, 1984, p. 6).

Interessant is de aanvulling die Berveling geeft: hulpbronnen kunnen een startpunt zijn om andere hulpbronnen te verwerven (Berveling, 1994, p. 67).Met geld kan bijvoorbeeld deskundigheid worden aangeschaft. Naast de al eerder genoemde gelaagdheid van hulpbronnen zal ook dit aspect belangrijk zijn om te beschouwen. Het inzetten van hulpbronnen is geen kwestie van een enkelvoudige relatie tussen hulpbron en gewenst doel. Van belang is het kiezen van één of meerdere hulpbronnen waarbij de gelaagdheid en de mogelijke verwerving van nieuwe hulpbronnen in de afweging worden meegenomen.

2.3.2 Hulpbronnen en afhankelijkheidsrelaties

Zoals in hoofdstuk 1 al is aangegeven, is de mate waarin provincies hun vooraf gestelde doelen bereiken mede afhankelijk van de hulpbronnen van andere actoren in het speelveld. Vanuit de afhankelijkheidsrelaties die er zijn zullen doelen verwezenlijkt kunnen worden als andere actoren in staat zullen zijn om te handelen in lijn met de gestelde doelen. Deze benadering sluit aan bij Bleker & Bremen (1983, p. 15). Zij hebben een analyse gemaakt van de invloedsverhoudingen tussen bestuurslagen in Nederland. Hun constatering is dat de afhankelijkheidsverhoudingen in combinatie met de macht en de hulpbronnen die men bezit de grondslag vormt voor de invloedsverhoudingen. Ook Toonen, Raadschelders & Hendriks (1992, pp. 174-175) wijzen op dit verband. Zij geven aan dat provincies met hun ervaring en expertise kunnen inspelen op de behoefte van de Europese Unie om afstemming te zoeken over nieuwe richtlijnen.

Hiermee wordt expliciet een koppeling gelegd tussen de invloed die men heeft en de afhankelijkheid van de actor die men wil beïnvloeden. Invloed uitoefenen is daarmee geen eenzijdig handelen. Ook de beïnvloedende actor zal bereid moeten zijn te bewegen in lijn met de belangen van de ander.

Fleurke, Palstra, De Ridder & Rook wijzen in een onderzoek naar de invloedsverhoudingen in het openbaar bestuur, uitgevoerd voor de Raad voor het Binnenlands Bestuur (RBB), ook op dit verband:

26

Veel machtsbases van instanties zijn te interpreteren als hulpbronnen voor andere instanties. Het vermogen van een instantie om een andere instantie te beïnvloeden valt dan samen met het vermogen om een andere instantie tot iets in staat te stellen (Fleurke, Palstra, De Ridder & Rook, 1983, p. 17). 4

Geconcludeerd wordt dat het vermogen om te beïnvloeden niet los kan worden gezien van het vermogen dat men heeft om de ander in staat te stellen ook daadwerkelijk de gewenste actie te ondernemen. Binnen de afhankelijkheidsrelatie kan men invloed uitoefenen door er actief voor te zorgen dat de te beïnvloeden actor in ruil voor zijn medewerking hulpbronnen ter hand worden gesteld die de betreffende actor op zijn beurt in staat stellen om de eigen doelen te realiseren. Hulpbronnen kunnen op deze manier mede de basis vormen van aanwezige afhankelijkheidsrelaties.

2.3.3 Toegang en tijd

De hulpbronnen die hiervoor zijn beschreven zijn hulpbronnen die een actor kan bezitten en zal proberen in te zetten op een daartoe gewenst moment. Het is daarbij niet vanzelfsprekend dat hulpbronnen (zoals bijvoorbeeld geld of specifieke kennis) ook daadwerkelijk ingezet kunnen worden. Het bezitten van fysieke, sociale en menselijke hulpbronnen is geen voldoende voorwaarde voor het daadwerkelijk kunnen inzetten van deze hulpbronnen. Een tweede constatering van Berveling verdient in dit opzicht aparte aandacht, namelijk het benoemen van toegang als hulpbron (Berveling, 1994, p. 66). Om andere hulpbronnen in te kunnen zetten zal men toegang moeten hebben tot één of meerdere fases in het besluitvormingsproces. Bij het onderzoeken van de invloed van provincies op de formele besluitvormingsprocedure is dit een hulpbron die van wezenlijk belang is. Zonder toegang heeft men geen directie invloed op de arena waarin de beslissingen worden genomen. Zonder toegang berust doelbereiking op indirecte invloed en toeval.

Maar ook de factor tijd speelt in dit verband een rol. Verba, Brady & Schlozman (1995a, p. 273) merken op dat men zal moeten beschikken over de hulpbron tijd om daadwerkelijk te kunnen handelen. Zij benoemen tijd als specifieke hulpbron

4 _{De Raad voor het Binnenlands Bestuur is een voorloper van de Raad voor het Openbaar}

Bestuur (ROB). De Raad voor het openbaar bestuur (ROB) is ingesteld bij Wet van 12 december 1996 (Wet op de Raad voor het openbaar bestuur, Staatsblad 1996, nr. 623 en is een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het parlement. Het werk van de Raad is gericht op het beter doen functioneren van de democratie en het openbaar bestuur.

27

naast de fysieke kapitaalsoorten (Verba, Brady & Schlozman, 1995b, p. 271). Zowel het voorbereiden van invloedspogingen als ook het uitvoeren er van kosten tijd. De hoeveelheid tijd die beschikbaar is verschilt per actor. Mogelijk moeten er keuzes gemaakt worden om bepaalde activiteiten niet of later uit te voeren om zo tijd vrij te maken voor invloedspogingen. Afhankelijk van de belangen zal een actor, net als bij fysiek kapitaal, de afweging maken hoeveel van de beschikbare of beschikbaar te maken tijd ingezet moet worden.

Ten aanzien van de hulpbron tijd is ook van belang welke keuzes men maakt op welk moment beschikbare tijd te benutten. Een provincie die gedurende de gehele wetgevingsprocedure in staat is tijd vrij te maken om hulpbronnen in te zetten heeft de keuze wanneer actief te worden. Men kan inzetten op actief worden vroeg in het proces en zo proberen experts te leveren die meeschrijven aan het wetsvoorstel. Het kan ook een keuze zijn om pas later actief te worden en bijvoorbeeld in te zetten op het zoeken van samenwerking en daarna met een bepaalde ‘massa’ het EP te proberen te beïnvloeden. Dit is een dilemma: vroeg in het proces kan men meer invloed uitoefenen, maar de doelen zijn minder concreet en toegang krijgen lastiger. Er zijn dan nog weinig actoren betrokken. Later in het proces kan men gerichter reageren op meer concrete voorstellen. Maar de invloed is minder effectief. Er ligt later in de procedure meer vast en er zijn dan ook meer actoren actief met elk hun eigen standpunten en invloedspogingen (zie ook: Bruijn & Heuvelhof, 2007, p. 37). De hulpbron tijd is ook in dit opzicht van belang als het gaat om de strategische keuzeruimte die provincies hebben.