Hoofdstuk 6 – Case Emissierechten
6.4 Bereiking van het hoofddoel
De lidstaten Duitsland, Italië en Polen hebben bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Raad aandacht gevraagd voor de problemen rond carbon leakage. Door deze lidstaten werd gevraagd om te besluiten tot een uitzonderingspositie voor de industriesectoren met een verhoogd risico op carbon leakage. De bedrijven in deze sectoren zouden een deel van hun emissierechten gratis moeten krijgen. De Nederlands minister van EZ en de minister-president sloten zich aan bij dit standpunt. De Raad nam uiteindelijk een beslissing die zich als volgt laat omschrijven: tot 2020 zijn de emissierechten voor industriesectoren die te maken hebben met een verhoogd risico op carbon leakage gedeeltelijk gratis.6 Er wordt daarbij wel een systeem gehanteerd om concurrentieverstoring tegen te gaan. Bij de verdeling van de gratis emissierechten zal er bijvoorbeeld rekening worden gehouden met bedrijven die al nieuwe technieken of productieprocessen hanteren. Via benchmarks wordt bepaald hoe de verdeling van de rechten plaats dient te vinden. De hoeveelheid gratis toegewezen rechten wordt elk jaar verlaagd met als einddoel geen gratis rechten meer in 2027.
Met deze uitkomst is hoofddoel I bereikt: het gratis verstrekken van een deel van de emissierechten. De rechten worden niet deels gratis verstrekt totdat er een wereldwijd CO2-akkoord is. De afbouwregeling tot 2027 zoals die door de Raad is
aangenomen, duidt erop dat hoofddoel II niet is bereikt.
5 Klimaatconferentie van Kopenhagen (officieel: 2009 United Nations Climate Change
Conference) vond plaats van 7 tot 18 december 2009 in Kopenhagen.
6
Zoals vastgelegd in de richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009.
133
6.5 Chronologisch overzicht invloedspogingen
In deze paragraaf worden de invloedspogingen chronologisch beschreven. Van de invloedspogingen wordt in beeld gebracht met welk doel zij zijn ondernomen, op welke wijze en in welke mate de gestelde doelen zijn bereikt. Alle invloedspogingen zijn ondernomen in 2008.
Invloedsmoment 1
Deeldoel: samenwerking aangaan met andere Nederlandse provincies.
Door de provincie Limburg is, als eerste stap in het beïnvloedingsproces, geprobeerd om ook de andere Nederlandse provincies mee te krijgen in het streven om het wetgevingsvoorstel aangepast te krijgen. De overweging was hierbij dat een gezamenlijk optreden de invloedspogingen als zwaarwegender zou worden ervaren door de Brusselse actoren. Uiteindelijk reageerde alleen de provincie Noord-Holland positief op de voorgestelde samenwerking. De informant schat in dat voor de andere provincies de belangen anders lagen (minder impact door een andere samenstelling van de industriële sector). Vanaf deze eerste invloedspoging trokken Limburg en Noord-Holland daardoor samen op binnen dit dossier. Hoewel er slechts samenwerking is aangegaan met één andere provincie is daarmee wel, zij het minimaal, het deeldoel bereikt. Invloed van deze samenwerking op het bereiken van de einddoelen is niet uit te sluiten.
Invloedsmoment 2
Deeldoel: samenwerking aangaan met buitenlandse regio’s.
Vanuit de Oostenrijkse regio Oberösterreich kwam het initiatief om met meerdere Duitse en Oostenrijkse regio’s gezamenlijk op te trekken. Het betrof hier de welvarende regio’s met een groot aandeel in energie-intensieve industrie. Deze regio’s gaven aan, net als Limburg, zich benadeeld te voelen door de nieuwe wetgeving. Het doel van de alliantie was hetzelfde als het doel dat Limburg en Noord-Holland al nastreefde: behouden van de industrie in de regio door het gratis verstrekken van de toegewezen emissierechten en het toewerken naar een mondiaal klimaatverdrag. De provincies Limburg en Noord-Holland benaderden deze alliantie en sloten zich er bij aan. Het deeldoel was daarmee bereikt.
134
In de alliantie waren een aantal grote regio’s actief, namelijk:
Regio Land Inwonersaantal
regio
Bayern Duitsland 12,5 miljoen
Brandenburg Duitsland 2,5 miljoen
Hessen Duitsland 6,0 miljoen
Limburg Nederland 1,0 miljoen
Niedersachsen Duitsland 7,9 miljoen
Noord-Holland Nederland 2,7 miljoen
Nordrhein-Westfalen Duitsland 17,9 miljoen
Oberösterreich Oostenrijk 1,4 miljoen
Saarland Duitsland 1,0 miljoen
Steiermark Oostenrijk 1,2 miljoen
Tabel 6.1 – Overzicht grote regio’s betrokken bij de alliantie
Zowel de overheden als de betrokken industrie, trokken binnen de alliantie gezamenlijk met elkaar op. De partijen binnen de alliantie hadden elk contact met hun eigen koepelorganisaties.7 Daarmee was er een groot netwerk beschikbaar. Het is niet uit te sluiten dat de invloed van dit netwerk een rol heeft gespeeld in de uiteindelijke stellingname van Duitsland in de besluitvormende vergadering van de Raad. De invloed van deze alliantie op de uiteindelijke uitkomst is daarmee niet uit te sluiten.
Voor het vervolg van dit dossier geldt dat alle invloedspogingen die waren gericht op Europese instellingen zijn ingezet via deze alliantie.
Invloedsmoment 3
Deeldoel: via een position paper brede aandacht voor de standpunten verwerven. Door de alliantie is een position paper opgesteld met daarin de standpunten die werden nagestreefd, voorzien van een onderbouwing.8 Deze position paper is
7
Voorbeelden van door de alliantie betrokken koepels: EuroFer (koepel voor Europese staalindustrie), BusinessEurope (koepel van Europese “VNO/NCW’s”) en vanuit de provincie Limburg: Cefic (koepel voor de chemische industrie).
135
ondertekend door de regionale bestuurders. De ondertekening werd aangegrepen om aandacht te krijgen voor de standpunten van de alliantie. Voor de ondertekening werden daartoe leden van de commissie uitgenodigd en werd actief gezocht naar aandacht in de media. Uiteindelijk waren er bij de ondertekening geen commissieleden aanwezig, maar wel de Europarlementariërs Paul Rübig (Oostenrijk) en Herbert Reul (Duitsland). Wat betreft de media-aandacht waren vooral Duitse en Oostenrijkse media aanwezig (televisie en kranten). Het deeldoel was met deze uitkomst bereikt.
Invloedsmoment 4
Deeldoel: beïnvloeden van het stemgedrag van Europarlementariërs.
De alliantie heeft Europarlementariërs benaderd met het verzoek van gedachten te wisselen over de problematiek. Het ging hierbij om Europarlementariërs die deel uitmaakten van de Commissie Milieubeheer, Volksgezondheid en Voedselveiligheid (ENVI). Men wilde daarbij de parlementariërs vragen om tijdens de stemmingen over de herziening van de emissiehandelrichtlijn in het Europees Parlement rekening te houden met de verwachte problemen rond carbon leakage. Niet via Nederlandse maar vooral via de Duitse en Oostenrijkse regio’s ontstonden lijnen naar de EP-commissie. Dit kwam, naast de invloed binnen de alliantie door de grootte van bepaalde regio’s, ook omdat in de betrokken commissie ENVI wel Duitse en Oostenrijkse Europarlementariërs zaten maar geen Nederlandse. Volgens de informant werd door de benaderde Europarlementariërs (informeel) begrip uitgesproken voor de standpunten van de alliantie.
In hoeverre deze invloedspoging in het totaal heeft bijgedragen aan het daadwerkelijke stemgedrag is niet te herleiden. De besluitvorming in de Raad is doorslaggevend geweest voor het uiteindelijk bereikte resultaat. Deze deelinvloedspoging had betrekking op het stemgedrag van de Europarlementariërs. Invloed zal daarmee, indien aanwezig, waarschijnlijk gering zijn geweest. Eventuele invloed is niet uit te sluiten. Aangezien het einddoel wel is bereikt, is ook niet uit te sluiten dat dit deeldoel is bereikt en dat het een bijdrage heeft geleverd aan de uiteindelijke bereiking van het hoofddoel.
Invloedsmoment 5
Deeldoel: beïnvloeden van de experts van de Commissie.
Tegelijk met het benaderen van de Europarlementariërs werden ook experts bij de Europese Commissie op het gebied van luchtkwaliteit benaderd door experts van
136
de koepelorganisaties. Het doel was om de eigen standpunten onder de aandacht te kunnen brengen. De verwachting daarbij was dat experts onder elkaar beter tot de kern van het probleem konden doordringen uitgaande van een gesprek vanuit de vakkennis zonder politieke lading.
De reactie van de experts van de Commissie was genuanceerder dan die van de Europarlementariërs. Zij hadden minder binding met de regio’s uit de alliantie en keken meer vanuit hun vakgebied naar de problematiek dan vanuit de economische belangen van de betreffende regio’s. De experts van de Commissie waren daardoor niet zonder meer gevoelig voor de argumenten aangaande de economische belangen van de regio’s.
Deze invloedspoging heeft geen merkbaar resultaat gehad. Vanuit de Commissie werd strak vastgehouden aan het oorspronkelijk ingediende wetsvoorstel. Het deeldoel is daarmee niet gehaald en het is aannemelijk dat deze deelinvloedspoging ook geen rol heeft gespeeld bij het behalen van het uiteindelijk resultaat.
Invloedsmoment 6
Deeldoel: beïnvloeden van Eurocommissarissen.
De alliantie heeft twee Eurocommissarissen benaderd: Dimas (Milieu) en Verheugen (Ondernemen en Industrie). De exacte samenstelling van de delegaties blijft onduidelijk, ze zijn vooral vanuit de Duitse en Oostenrijkse regio’s georganiseerd waardoor de Nederlandse betrokkenen er weinig zicht op hadden. Volgens de informant gaf Verheugen aan zich in de standpunten van de alliantie te kunnen vinden.
Wat er uit het gesprek met Dimas is gekomen is niet bekend. Afgaande op het vasthouden van de Commissie aan het oorspronkelijk ingediende voorstel kan worden geconcludeerd dat deze deelinvloedspoging geen resultaat heeft gehad en niet heeft bijgedragen aan het behalen van het hoofddoel.
Invloedsmoment 7
Deeldoel: beïnvloeden van Commissie en EP.
De alliantie heeft haar position paper toegestuurd aan de Commissie en aan de leden van het EP. Door de informant wordt aangegeven dat er geen reacties kwamen vanuit de Commissie en weinig reacties vanuit het EP. Eén positieve reactie wordt specifiek genoemd: die van de Belgische Europarlementariër
137
Brepoels. Een bijdrage aan het bereiken van het deel- en hoofddoel is hiermee onwaarschijnlijk maar niet geheel uit te sluiten.
Toelichting op invloedsmomenten 8 t/m 10
De provincie Limburg heeft, los van de alliantie, ook zelf invloedspogingen ondernomen. Deze invloedspogingen vonden plaats binnen Nederland en zijn beschreven als invloedsmomenten 8 t/m 10. Het beïnvloeden van het Rijk was van belang vanwege de aankomende besluitvorming in de Raad. Invloedsmomenten 8 t/m 10 zijn, hoewel soms indirect via andere actoren, gericht op het uiteindelijk beïnvloeden van het standpunt welke de minister van Economische Zaken zou uitdragen in de besluitvormende vergadering van de Raad.
Invloedsmoment 8
Deeldoel: het beïnvloeden van het standpunt van de Nederlandse Rijksoverheid. De provincie heeft haar standpunten met onderbouwing gestuurd aan leden van de Tweede Kamer en het kabinet van de minister-president. Het doel daarbij was invloed uit te oefenen op het standpunt van de regering. De informant gaf aan dat naar zijn beleving de regering aanvankelijk een streng standpunt innam tegenover de industrie en dat dit standpunt uiteindelijk gematigder werd. Er werd later enigszins rekening gehouden met de zorgen van de industrie. Het is niet uit te sluiten dat de invloedspoging van de provincie Limburg hier een bijdrage aan heeft geleverd. Een bijdrage aan het bereiken van het hoofddoel is ook niet uit te sluiten aangezien de Raad (en daarmee de Nederlandse regering) uiteindelijk een besluit heeft genomen dat in lijn was met het streven van de provincie Limburg.
Invloedsmoment 9
Deeldoel: beïnvloeden van het standpunt van de Nederlandse Rijksoverheid.
Naast de indirecte beïnvloeding van de regering (invloedsmoment 8) heeft de provincie ook een directe invloedspoging ondernomen richting de Nederlandse minister van Economische Zaken. Deze invloedspoging werd uitgevoerd door de commissaris van de Koning van de provincie Limburg die, in een persoonlijk gesprek met de minister, aandacht heeft gevraagd voor de problematiek rond de carbon leakage. Er is van dit gesprek geen verslag gemaakt. De informant geeft aan dat de minister begrip heeft getoond voor de argumenten van de provincie. De minister heeft naar aanleiding van het gesprek geen ander standpunt ingenomen. In die zin is geen effect van deze invloedspoging waarneembaar geweest. Wel geldt, in
138
navolging van invloedspoging 8, dat de regering als geheel genuanceerder omging met het dossier. Het is niet uit te sluiten dat deze deelinvloedspoging daarmee resultaat heeft gehad. Dit geldt ook ten aanzien van het bereiken van het einddoel (gezien het verloop van de besluitvorming in de Raad later in het besluitvormingsproces).
Invloedsmoment 10
Deeldoel: beïnvloeden van het standpunt van de Nederlandse Rijksoverheid.
In een derde invloedspoging richting de Rijksoverheid heeft de provincie Limburg ambtelijk contact gezocht met vakinhoudelijke experts van het Ministerie van Economische Zaken. Van het daarop volgende gesprek is geen verslag gemaakt. De informant geeft aan dat, net als bij het gesprek met de minister, er begrip is getoond voor de standpunten en argumenten die de provincie ter tafel heeft gebracht. De conclusie met betrekking tot deze invloedspoging is dan ook hetzelfde als van de voorgaande: het is niet uit te sluiten dat deze invloedspoging heeft bijgedragen aan het behalen van zowel het deeldoel als ook aan het hoofddoel. Invloedsmoment 11
Deeldoel: samenwerking aangaan met andere Nederlandse provincies.
Het gehele invloedsproces is begonnen met het proberen om samenwerking aan te gaan met de andere Nederlandse provincies (invloedsmoment 1). Er is daarbij een beperkt resultaat geboekt: alleen de provincie Noord-Holland toonde zich bereid met acties het streven van de provincie Limburg te steunen. Niet alle provincies ervoeren de problematiek rond carbon leakage in dezelfde mate.
De provincie Limburg (en daarbinnen met name het aangaande lid van Gedeputeerde Staten) is volgens de informant gedurende het besluitvormingstraject van de EU blijvend actief geweest om te proberen de Nederlandse provincies op één lijn te krijgen. Men was van mening dat meerdere, gezamenlijk handelende provincies een sterker signaal konden afgeven richting de nationale overheid en richting de Europese instellingen.
Uiteindelijk werd er op dit punt succes behaald. Kort voordat de besluitvorming in de Raad zou plaatsvinden kwamen de provincies met een gezamenlijk standpunt over de emissierechten en het risico op carbon leakage. Het deeldoel was daarmee behaald.
139
Een directe invloed op het bereiken van het hoofddoel kan niet worden uitgesloten. Het is immers mogelijk dat het gezamenlijke handelen van alle provincies (en daarmee het IPO) meer gewicht in de schaal heeft gelegd ten aanzien van het beïnvloeden van Nederland in de Raad.
6.6 Analyse deelinvloedspogingen en schematisering
Uit figuur 6.1, welke hierna is afgebeeld, is af te lezen welke keuzes zijn gemaakt met betrekking tot twee aspecten van venue shopping (waar en op welk moment te handelen). Het schema geeft inzicht in de volgtijdelijkheid van de invloedsmomenten in verhouding tot de procedurestappen. De invloedsmomenten zijn genummerd aan de hand van de chronologische weergave in paragraaf 6.5.
140
Figuur 6.1 - Schematisch overzicht deelinvloedspogingen in samenhang met het besluitvormingsproces, case 3
Voorberei- ding en voorstel
Commissie Advies door CvdR en/of EESC Eerste lezing EP Eerste lezing Raad Gewijzigd voorstel Commissie Tweede lezing EP Tweede lezing Raad Bemiddel- ingsproce- dure EP/ Raad Vertaling en invoering voorstel door rijksoverheid Controle nationale parlemen- ten op subsidiari- teit Invloedsmoment 1 Invloedsmoment 2 Invloedsmoment 3 Invloedsmoment 4 Invloedsmoment 5 Invloedsmoment 6 Invloedsmoment 7 Invloedsmoment 8 Invloedsmoment 9 Invloedsmoment 10 Invloedsmoment 11
141 Het benutten van de beperkt beschikbare arena’s
Er is voorafgaand aan de publicatie van de wetgeving geen invloed uitgeoefend op de Commissie ten aanzien van de voorgestelde wetgeving. Na de publicatie van het wetsvoorstel gaf de chemische industrie aan dat zij verwachtten dat de nieuwe wetgeving voor oneerlijke concurrentie zou zorgen. Vanwege de reactie van de chemische industrie en het daarmee gemoeide economische belang, besloot de provincie Limburg op dat moment om tot actie over te gaan met beïnvloeding gericht op de Europese wetgevingsprocedure. De eerste arena die daarbij in beeld kwam was gewijzigd voorstel Commissie.
Vanwege de afspraak tussen Raad en EP om de procedure uit slechts één lezing te laten bestaan (zie ook paragraaf 6.3) werd het aantal theoretisch te benutten arena’s kleiner. Alleen gewijzigd voorstel Commissie, eerste lezing EP, eerste lezing Raad en vertaling en invoering door Rijksoverheid waren aanwezige arena’s; deze zijn ook daadwerkelijk benut door de provincie Limburg. Invloedspoging 2 (het aangaan van samenwerking binnen de internationale alliantie) is voorbereidend geweest op alle invloedspogingen die gericht werden op Commissie, EP en Raad (invloedspogingen 3 t/m 7). Het bereiken van de eerste doelstelling (gratis verstrekken emissierechten) is behaald vanwege een besluit in de Raad om daartoe over te gaan. Er waren meerdere actoren betrokken bij de invloedspogingen richting de Raad. Het is niet aan te geven of er een causaal plausibel verband is tussen de invloedspoging van de alliantie richting de Raad en de behaalde doelbereiking ten aanzien van het eerste hoofddoel.
Het tweede gestelde hoofddoel is niet gehaald (gratis verstrekking rechten totdat er mondiaal klimaatakkoord is). De Raad besloot tot het instellen van een afbouwregeling voor de gratis emissierechten.
De invloedspogingen die werden gericht op de Rijksoverheid (invloedspogingen 8, 9 en 10) hadden een tweeledig doel. Enerzijds probeerde de provincie om de Rijksoverheid ervan te overtuigen dat invoering van de wetgeving in Nederland economisch nadelige gevolgen zou hebben. Anderzijds is geprobeerd om de bespreking van het wetsvoorstel in de Raad te beïnvloeden via de Rijksoverheid. In het schema is dit ook terug te zien.
De arena Advies door CvdR en/of EESC is niet benut. Het CvdR heeft wel advies uitgebracht ten aanzien van dit dossier welke deels niet in lijn was met het standpunt van de alliantie. In het verdere verloop van de procedure wordt er
142
echter niet meer gerefereerd aan het advies van het CvdR waardoor dit verder geen rol speelt bij de besluitvorming.9
6.7 Te onderzoeken condities
De tabel met condities vormt ook in deze derde case de basis voor de verdere analyse. Onderzocht wordt welke condities een rol hebben gespeeld en of zij verklarend zijn voor het behaalde resultaat (zie tabel 4.1 voor een overzicht van de condities).
6.7.1 De beschikbaarheid van action arena’s
Deze eerste tabel heeft betrekking op de eerste rij van tabel 6.1 (de beschikbaarheid van action arena’s (waar te handelen?). In de tabel zijn de condities die behoren bij deze strategische vraag terug te zien in de kolommen.
Formele toegang Informele toegang Het type vraagstuk dat
voorligt en aan het proces gerelateerde fysieke eigenschappen Gewijzigd voorstel Commissie Geen formele toegang Arena beschikbaar via informele toegang (zie invloedsmomenten 5 en 6)
Arena niet beschikbaar op basis van type vraagstuk/fysieke eigenschappen of niet benut (default)
Eerste lezing EP Geen formele
toegang Arena beschikbaar via informele toegang (zie invloedsmomenten 4 en 7)
Arena niet beschikbaar op basis van type vraagstuk/fysieke eigenschappen of niet benut (default) Eerste lezing Raad Geen formele toegang Arena niet beschikbaar via informele toegang of mogelijkheden niet benut (default)
Arena niet beschikbaar op basis van type vraagstuk/fysieke eigenschappen of niet benut (default)
9
Bron: Advies CvdR OJ 2008/C325/10; Persbericht Raad Pres/2008/276; Persbericht Raad Pres/2008/282; Persbericht Raad Pres/2008/355; Stanpunt EP 1e lezing OJ/C45/E133; Raad akkoord 1e lezing CS 2009/8331/09; Ondertekening EP en Raad OJ/L140/136.
143 Vertaling door Rijk Toegang op basis van procedureafspraken met de nationale overheid (zie ook paragraaf 1.3.3) Arena beschikbaar op basis van verhoudingen (consensuscultuur). Zie ook invloedsmoment 9
Arena niet beschikbaar op basis van type vraagstuk/fysieke eigenschappen of niet benut (default)
Tabel 6.2 – Condities m.b.t. beschikbaarheid arena’s in de case Emissierechten
Formele toegang
Als het gaat om de conditie formele toegang kent deze case eenzelfde beeld als de case Luchtkwaliteit (hoofdstuk 4). Ook in deze case is de arena vertaling en invoering voorstel door de nationale overheid is als enige beschikbaar op basis van formele toegang. Bij de andere arena’s had de provincie geen formele toegang. Informele toegang
Uit de invloedsmomenten 5 en 6 blijkt dat er informeel contact is geweest met experts van de Commissie en met twee Commissieleden zelf. De arena gewijzigd voorstel Commissie was dus beschikbaar door informele toegang. Eenzelfde redenering gaat op voor de arena eerste lezing EP. Uit de invloedsmomenten 4 en 7 blijkt een daadwerkelijk informeel contact tussen de alliantie en Europarlementariërs waaruit geconcludeerd kan worden dat de arena informeel toegankelijk was.
De arena invoering en vertaling door Rijksoverheid was informeel beschikbaar op basis van de cultuur (het streven naar samenwerking tussen overheidslagen) binnen Nederland. Maar ook invloedsmoment 9 laat zien dat deze arena informeel