De wetgevingsprocedure

2.6.1 Toelichting op de wetgevingsprocedure

Als het gaat om Europees recht dan wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende bronnen:

x primaire bronnen: de oprichtings-, wijzigings-, en toetredingsverdragen en algemene rechtsbeginselen van de EU;

x secundaire bronnen: besluiten die de EU kan nemen, waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen:

o besluiten gebaseerd op het EU-werkingsverdrag (VWEU);

o besluiten die gebaseerd zijn op het EU-verdrag (VEU) met betrekking tot het gemeenschappelijke buitenlands-, veiligheids- en defensiebeleid;

x het internationaal publiekrecht is ook een bron van Europees recht. Veelal wordt de status van internationaal recht binnen de EU aangeduid als zich bevindend tussen primair en secundair EU-recht.

Dit onderscheid in primaire en secundaire bronnen is van belang omdat primaire bronnen in het Europese recht een hogere status hebben (Werner & Wessel, 2010, pp. 93-94). De wetgevingshandelingen waar provincies zich op richten als zij invloedspogingen ondernemen) vallen, gezien de belangen zoals beschreven in hoofdstuk 1, onder het VWEU en daarmee onder de secundaire bronnen. In het VWEU zijn de geldende wetgevende bevoegdheden van de Europese instellingen opgenomen in de artikelen 288 en 289.

In artikel 288 VWEU is vastgelegd dat de Europese instellingen verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen en adviezen vaststellen om hun bevoegdheden te kunnen uitvoeren. In artikel 289 VWEU worden vervolgens twee wetgevingsprocedures genoemd (de gewone wetgevingsprocedure en de speciale wetgevingsprocedure) waarmee richtlijnen, verordeningen en besluiten kunnen worden vastgelegd. Afsluitend in artikel 289 VWEU wordt gesteld dat de volgens de

38

gewone en speciale wetgevingsprocedures vastgestelde rechtshandelingen de wetgevingshandelingen zijn van de EU.

Speciale wetgevingsprocedures worden alleen gehanteerd in zeer specifieke situaties. Bijvoorbeeld voor wetgeving over Europees burgerschap of de liberalisering van het kapitaalverkeer (Werner & Wessel, 2010, H.4 en Fairhurst, 2010, pp. 137-140). Het gaat dan om wetgeving die niet relevant is voor het onderzoek van de specifieke invloed van provincies op de Europese besluitvorming. De invloedspogingen van provincies zullen in de praktijk zijn gericht op doelen die onderhevig zijn aan de gewone wetgevingsprocedure. Die procedure zal daarom nader worden beschouwd in dit hoofdstuk.

2.6.2 De gewone wetgevingsprocedure

De gewone wetgevingsprocedure is de meest gebruikte procedure. Deze procedure komt grotendeels overeen met de medebeslissingsprocedure zoals die van kracht was vóór het Verdrag van Lissabon. De gewone wetgevingsprocedure is erop gericht om het EP en de Raad een gezamenlijke beslissing te laten nemen over een wetsvoorstel. De gewone besluitvormingsprocedure voorziet hiertoe in een aantal stappen die hun wettelijke basis vinden in artikel 294 VWEU.6

Het streven naar de gezamenlijke besluitvorming tussen EP en Raad is goed terug te zien in figuur 2.1. In deze figuur is schematisch de gewone besluitvormingsprocedure weergegeven. In het schema zijn alle stappen te zien die mogelijk zijn in de besluitvorming. In de praktijk zullen sommige stappen niet nodig zijn, dit is afhankelijk van de doelstelling van het wetsvoorstel (zie paragraaf 2.5.3) en van de uitkomst van de stemrondes. Als een voorstel wordt aangenomen na de eerste lezing spreekt het voor zich dat de procedure op dat punt in het proces eindigt.

Samengevat verloopt de procedure als volgt.7

De Europese Commissie doet een voorstel. Het voorstel bestaat uit overwegingen die hebben geleid tot het wetsvoorstel en de uitwerking van het voorstel. De Commissaris die verantwoordelijk is voor het beleidsterrein stelt het wetsvoorstel op. Hij kan daarbij advies inwinnen bij onder andere het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's.

Het Europees Parlement beoordeelt het voorstel. Als het parlement instemt met

6

Voorheen artikel 251 VEG.

7 _{http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/europese-unie/werking-europese-}

39

het voorstel, wordt het voor stemming voorgelegd aan de Raad van Ministers. Deze bestaat uit ministers van elke lidstaat. De Raad van Ministers kan het voorstel aannemen of verwerpen.

Als het Europees Parlement niet instemt met de wet, kan het wijzigingen voorstellen aan de Raad van Ministers.

Op basis van deze voorstellen kan de Raad van Ministers het wetsvoorstel aanpassen. Dit gebeurt op basis van een gekwalificeerde meerheid: ten minste vijftien landen die 65% van de bevolking vertegenwoordigen.

Het Europees Parlement heeft vervolgens drie mogelijkheden. Ten eerste kan het parlement het voorstel aannemen. Het wetsvoorstel wordt dan een wet. Ten tweede kan de meerderheid van het Parlement het voorstel verwerpen. De wet is dan van tafel. Het Parlement kan als nog wijzigingen voorstellen (amendementen). De wet gaat dan terug naar de Raad van Ministers. De Raad moet er dan over beslissen.

Als het Europees Parlement de wet met wijzigingen terugstuurt naar de Raad van Ministers, heeft deze twee mogelijkheden. De Raad neemt de wet aan, inclusief alle wijzigingen van het Europees Parlement of het verwerpt de wijzigingsvoorstellen.

Wanneer de Raad van Ministers het gewijzigde wetsvoorstel verwerpt, wordt een bemiddelingscomité bijeengeroepen. Dit comité bestaat uit vijftien vertegenwoordigers van de Raad van Ministers en vijftien vertegenwoordigers van het Europees Parlement. Als dit comité geen oplossing vindt voor de ontstane situatie, wordt het voorstel verworpen.

De eerste lezing is erop gericht dat het EP en de Raad snel in overeenstemming het wetsvoorstel aannemen. Als de Raad een ander standpunt inneemt dan het EP, start in de tweede lezing een volgende ronde waarin wordt gepoogd overeenstemming te bereiken over de ingediende amendementen. Indien deze tweede lezing ook niet tot een gezamenlijk standpunt leidt, dan zal een bemiddelingscomité worden ingesteld die probeert de standpunten van EP en Raad bij elkaar te brengen. Deze drie fasen in de procedure zijn duidelijk gericht op de gezamenlijke besluitvorming van EP en Raad. Het streven om zo vroeg mogelijk in het proces een gezamenlijk besluit te nemen wordt versterkt door de zogenaamde Gemeenschappelijke Verklaring. In deze verklaring spreken Commissie, EP en Raad een inspanningsverplichting uit om zoveel mogelijk al in de eerste lezing tot

40

overeenstemming te komen.8 In de begindagen van deze verklaring was het effect nog matig. Tussen 1 mei 1999 en 30 juni 2004 werd slechts 28% van de wetsvoorstellen aangenomen in de eerste lezing. Door de uitbreiding van het aantal lidstaten gaf echter een nieuwe impuls aan de verklaring. Dit was ingegeven door de vrees dat met een groter aantal lidstaten de besluitvorming ook moeizamer zou gaan verlopen. De nieuwe impuls leidde er toe dat tussen 1 juli 2004 en 30 juni 2009 er een aanzienlijk groter percentage voorstellen al werd aangenomen in de eerste lezing, namelijk 78%. (Chalmers, Davies, & Monti, 2010, p. 108).

Voor meer achtergrondinformatie over de gewone wetgevingsprocedure wordt verwezen naar Werner & Wessel (2010, H.4), Fairhurst (2010, pp. 135-138) en Chalmers, Davies & Monti (2010, pp. 103-109).

8 _{De Gemeenschappelijke Verklaring is gepubliceerd in (2007) OJ-C 145/2. Lid 11 van de}

verklaring geeft het volgende streefbeeld weer: ‘De instellingen werken loyaal samen om hun standpunten zo dicht mogelijk tot elkaar te brengen, opdat de besluiten zo mogelijk in eerste lezing kunnen worden aangenomen.’

41

Figuur 2.2 – Schematische weergave gewone wetgevingsprocedure.9

9 _{http://ec.europa.eu/codecision/stepbystep/diagram_en.htm.}

42

2.6.3 Het belang van de rechtsbasis

De exacte procedure die wordt gevolgd als een wetsvoorstel het besluitvormingstraject doorloopt, hangt af van de zogenaamde rechtsbasis waarop het voorstel is gebaseerd. Afhankelijk van het doel dat het wetsvoorstel beoogd is er een bepaalde rechtsbasis van toepassing. Deze rechtsbasis bepaalt vervolgens welke stappen er in de procedure in ieder geval aanwezig moeten zijn. Daarnaast bepaalt de rechtsbasis op welke wijze (met welk type stemprocedure) beslissingen genomen dienen te worden. Bijvoorbeeld: de Commissie doet een wetsvoorstel op het gebied van de ruimtelijke ordening. Artikel 192 VWEU wordt dan aangemerkt als rechtsbasis voor de besluitvorming. Dit artikel stelt de eis dat zowel het Comité van de Regio’s als ook het Europees Economisch en Sociaal Comité moeten worden geraadpleegd. In de praktijk blijkt de keuze van de rechtsbasis niet altijd een glasheldere zaak. Als een wetsvoorstel bijvoorbeeld is bedoeld om de uitstoot van schadelijke stoffen tegen te gaan, is dat dan een milieumaatregel of wellicht een maatregel ter bescherming van de volksgezondheid? Afhankelijk van de keuze welk doel wordt gediend zal, op basis van de verdragsartikelen waar dat doel aan onderhavig is, een procedure ter besluitvorming worden bepaald.

Bij het aanbieden van een wetsvoorstel geeft de Commissie aan op basis van welke rechtsbasis zij dit doet. Hiermee geeft de Commissie dus ook aan welke procedure er volgens haar gevolgd dient te worden. De keuze van de rechtsbasis kan daarmee een strategisch instrument worden. Bij conflicten over de keuze van de rechtsbasis is uiteindelijk het Europese Hof van Justitie de bevoegde instantie om na te gaan of de juiste rechtsbasis is gekozen (Werner & Wessel, 2010, p. 112).