7 Gemeente Bunnik – Vinkenburg
7.2 Houding van de overheid
De overheid staat niet alleen boven of buiten het systeem, maar is onderdeel daarvan
De gemeente Bunnik ziet zichzelf als een partner binnen samenwerking van actoren (Silvester, 2013). Zij wil meer gebruik maken van PPS-constructies en verwelkomt initiatieven van ontwikkelaars. Daarnaast ziet zij in dat het niet langer mogelijk is voor gemeenten om projecten op de schaal van Vinkenburg alleen uit te voeren. Partijen moeten samen optrekken en daar moet gelijkwaardigheid in zitten. Ook de consument hoort daarbij. De gemeente is van zin in het begin het voortouw te nemen, waarna ontwikkelaars meer naar de voorgrond kunnen treden (Odijk, 2013).
Geef burgers en bedrijven de ruimte om initiatieven te ontplooien door te faciliteren
In het licht van deze meer gelijkwaardige positie tussen de gemeente en andere actoren en het feit dat de gemeente afziet van een actieve grondpolitiek, wil de gemeente een meer faciliterende en minder risicodragende rol spelen in de ontwikkeling van Vinkenburg (Gemeente Bunnik, 2012). De gemeente wil organische groei faciliteren met oog voor de wensen van bewoners. In kader hiervan moet de marktvraag de kwantiteit en de kwaliteit van het aanbod bepalen. Mensen kunnen hun vraag echter niet zelf effectueren door het bouwen van hun eigen huis. De gemeente geeft geen mogelijkheden voor (C)PO, omdat (C)PO, om onbekende redenen, niet aanslaat in Odijk. Daarom zijn de gemeente en ontwikkelaars verantwoordelijk voor het daadwerkelijk ontwerp en de ontwikkeling (Odijk, 2013). Inwoners mogen wel met ideeën komen (Gemeente Bunnik, 2011).
In haar meer faciliterende rol is het waarschijnlijk dat de gemeente kijkt welke initiatieven ontstaan binnen de beleidsmatige hoofdkaders, waaronder beeldkwaliteit en aansluiting op organische groei, en dat zij deze kaders bewaakt. Alle partijen zijn welkom om met initiatieven of ideeën te komen (Silvester, 2013). De gemeente wil samen met hen kijken waar vraag naar is, een flexibel plan vormen en wanneer mogelijk, meewerken aan de initiatieven (Silvester, 2013; Gemeente Bunnik, 2013).
De initiatiefnemers krijgen wel een grotere rol dan voorheen in de gemeente gebruikelijk was, maar niet per se een leidende (Gemeente Bunnik, 2012). Uit de interviews blijkt ook dat de gemeente haar leidende rol waarschijnlijk niet uit handen wil geven (Odijk, 2013; Silvester, 2013). Er spelen namelijk verschillende belangen in het gebied waar de gemeente een goede inpassing voor wil vinden. In haar leidende rol wil de gemeente zelf de eerste stappen in het Burgje zetten vanwege de goede bereikbaarheid van het gebied (Odijk, 2013). De grotere rol die initiatiefnemers hebben betekent wel dat zij binnen het Burgje met initiatieven mogen komen (Silvester, 2013).
Vervul alleen een grotere rol op sleutelmomenten
De genoemde eerste stappen van de gemeente in het Burgje, zijn bijvoorbeeld het bepalen van het woonmilieu, het bewaken van een minimumkwaliteit en het aanleggen van hoofdstructuren. De gemeente koopt echter geen grond meer aan en hoopt dat er private initiatieven komen (Silvester, 2013). Dit is een eerste sleutelmoment.
Een tweede sleutelmoment is de omlegging van de N229. Deze zou een barrière vormen tussen Vinkenburg en de rest van Odijk, wanneer het huidige tracé behouden blijft. Tenzij er een zeer goede verbinding onder of over de weg komt, is het geen optie de weg niet om te leggen (Odijk, 2013). Dit kan interesse voor ontwikkeling vanuit de private sector hinderen (Gemeente Bunnik, 2011).
Analyse
Het is de gemeente duidelijk dat het alleen uitvoeren van projecten niet mogelijk is en zij niet alleen boven het systeem kan staan. Er is samenwerking nodig. Of dit een pragmatische of ontologische redenering is, is niet duidelijk. Wel is duidelijk dat ontwikkelaars een min of meer gelijkwaardige plek krijgen in het proces. De gemeente wil daarom een faciliterende rol spelen. Ze heeft een
uitnodigende en afwachtende houding en wil ruimte bieden aan ontwikkelaars. De houding en intenties van de gemeente lijken goed. Echter, zij werkt zichzelf wellicht enigszins tegen door ook een
37
vrij sterke leidende rol te willen behouden. De gemeente stelt veel eisen aan ontwikkelaars en biedt hen weinig ruimte. Dit, terwijl de gemeente ontwikkelaars juist wel ruimte wil bieden.
Door zelf een (beleidsmatig) begin te maken met het Burgje, hoopt de gemeente op aansluiting van andere partijen – een sleutelmoment. Het omleggen van de N229 is een tweede belangrijk sleutelmoment. De gemeente vreest terecht barrièrevorming omdat dat private
initiatieven kan hinderen. De gemeente doet er daarom alles aan om de omlegging te realiseren. Dit kan een goede strategie zijn. Wellicht zijn de ontwikkelaars in het omringende gebied dan ook bereid om tot ontwikkeling over te gaan. Aan de andere kant heeft de gemeente het plangebied verkleind tot het Burgje en is daar zelf eigenaar. Zij heeft veel invloed op wat er gebouwd wordt:
initiatiefnemers moeten de beleidsmatige kaders van de gemeente volgen, ondanks dat de gemeente streeft ook naar de vraag in de markt te kijken. Dit neemt de ruimte voor ontwikkelaars om snel en zelfstandig op eigen gronden te ontwikkelen weg. Dit kan voor hen juist afschrikwekkend zijn. De gemeente voert als één van de redenen hiervoor aan dat er veel belangen spelen in het gebied die zij in moet passen. Desondanks moeten er flexibele plannen komen: hoe sluit dit aan op het
beschermen van de bestaande belangen?
7.3 Planinhoud
Ruimtelijk kader met een geschikte mate van ruimte dat zowel stevig als aanpasbaar is
Het ruimtelijk kader is deels bestaand en wordt deels aangelegd. De gemeente legt de
basisstructuren, zoals wegen en water, aan waarbinnen initiatieven ontplooid kunnen worden. De precieze locaties van deze structuren ligt zo min mogelijk vast, om flexibiliteit in te bouwen. Wanneer initiatieven ontstaan, maakt de gemeente deze structuren concreter (Silvester, 2013). De
bestemming ‘wonen’ is daarom ook vrij ruim ingevuld: ‘het betreft onder meer wonen, tuinen en
erven, water en waterbergingsvoorzieningen (onder- of bovengrondse infiltratievoorzieningen), wegen, paden, verblijfsgebieden, groenvoorzieningen en speelvoorzieningen parkeervoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen’ (Gemeente Bunnik, 2013, pp. 119-120).
Een stevig deel van het bestaande ruimtelijk kader is de N229. Het kan zijn dat omlegging niet mogelijk blijkt en het project daarom na één of enkele deelplannen gestaakt moet worden (Gemeente Bunnik, 2013).
Het Burgje is ook onderdeel van het bestaande kader en moet het startpunt van de organische groei vormen. De partijen die aansluiten op het project, dienen dan ook fysiek aan te sluiten op de eerste bebouwing. Losse bebouwing in het landschap is niet gewenst (Silvester, 2013). Dit moet ervoor zorgen dat Vinkenburg goed in het landschap past (Gemeente Bunnik, 2013). Om dit te bewerkstelligen, moet het woongebied een landelijk-dorpse sfeer krijgen (Gemeente Bunnik, 2011).
De gemeente wil haar verliezen beperken en daarom is het noodzakelijk dat het Burgje als eerste ontwikkeld wordt, zodat er inkomsten zijn (Odijk, 2013). Dit is enigszins inflexibel. Daarnaast stelt BügelHajema in een rapport, dat in samenwerking met de gemeente Bunnik is gemaakt en ingaat op kansen en risico’s van organische groei, dat het Burgje architectonische en landschappelijke waarde heeft, wat de mogelijkheden voor woningbouw beperkt. Dit heeft financiële gevolgen
(BügelHajema, 2010).
Beleidsmatig kader met een geschikte mate van ruimte dat zowel stevig als aanpasbaar is
De gemeente Bunnik stelt dat blauwdrukplanning niet langer mogelijk is. Het wil kijken naar het opstellen van flexibelere, en eventueel kleinere, (bestemmings)plannen. Dit is noodzakelijk door de onzekerheid rondom het omleggen van de N229 en de meer vraaggerichte aanpak voor het
woningbouwprogramma (Silvester, 2013).
Ook moet er geen eindbeeld vaststaan op het gebied van type woningen of
stedenbouwkundig ontwerp (Gemeente Bunnik, 2013). Zo heeft de gemeente alleen vastgelegd twee of drie woonmilieus in Vinkenburg te willen realiseren. Deze komen voort uit een onderzoek van SmartAgent, waarin vier woonmilieus werden onderscheiden. Een woonmilieu geeft aan wat voor type mensen er in een gebied woont en is minder gericht op inkomen of sociale klasse. Het is een
38
instelling, zoals meer of minder individueel of meer of minder gehecht aan privacy. De insteek is om in het Burgje het woonmilieu te realiseren dat is toegespitst op het type mensen dat gehecht is aan privacy en weinig binding heeft met Odijk. Wanneer de gemeente besluit alleen dit eerste deelplan te ontwikkelen, is het daarom niet erg als deze niet fysiek aansluit op Odijk. De gemeente kan nog kiezen voor een ander woonmilieu, als daar vraag naar is. Belangrijk is dat de verschillende woonmilieus verschillende marktsegmenten kunnen herbergen (Silvester, 2013).
Naast deze meer flexibele onderdelen van het plan, moeten initiatieven aan beleidsmatig harde randvoorwaarden voldoen. Randvoorwaarden zijn dat 30% van de nieuwbouw zich in de sociale sector bevindt, 40% in de middensector en 30% in de dure sector (Gemeente Bunnik, 2011; Silvester, 2013). Achter deze verdeling zit een sterk beleidsmatige gedachte (Gemeente Bunnik, 2013). Een vermindering van de 30% sociale woningbouw ligt politiek gevoelig. Het zou wel een andere invulling kunnen krijgen, zoals goedkope koop of huurkoop (Silvester, 2013). Verder gelden vastgestelde beleidsnota’s als een hard gegeven (Gemeente Bunnik, 2011).
Ondanks deze harde randvoorwaarden, vermeldt het plan voor Vinkenburg nadrukkelijk dat de ambities zo geformuleerd moeten worden, dat ze in een veranderende toekomst ook nog bruikbaar zijn, zonder dat het plan als geheel hier grote hinder van ondervindt. Het plan geeft een lijst van ontwikkelingen die invloed kunnen hebben op het al dan niet bijstellen van ambities (Gemeente Bunnik, 2011).
Deze werkwijze is niet voldoende gebleken. De gemeente moet deze, naar eigen zeggen ruim geformuleerde, ambities, toch verlagen. Tijdens het planproces achtte de gemeente de hoge
ambities die zij had voor Vinkenburg haalbaar. Door de crisis werd het halen van de ambities steeds moeilijker. De hoop was dat de crisis mee zou vallen en het plan kon blijven zoals het was. Dit was niet zo en dus heeft men te lang aan de ambities vastgehouden. Het plan bleek niet bestand tegen de invloeden van buitenaf. Op de vraag of het plan te inflexibel was, antwoordt Fred Odijk: ‘Ja, ik denk
dat je dat in die zin wel kunt stellen’ (Odijk, 2013). De gemeente moet de ambities bijstellen en
marges inbouwen. Hierbij neemt de gemeente het initiatief, maar zij betrekt ook marktpartijen (Odijk, 2013; Silvester, 2013). Als initiatieven niet aan de randvoorwaarden en eventueel bijgestelde ambities voldoen, terwijl de politiek eraan vasthoudt, kan het project alsnog afgeblazen worden (Silvester, 2013).
Een geschikte mate van sociale diversiteit
Zoals hierboven vermeld, wil de gemeente twee of drie woonmilieus in Vinkenburg realiseren, die voor sociale diversiteit moeten zorgen. Binnen de woonmilieus moet, door de eisen op het vlak van marktsegmenten, ook sociaaleconomische diversiteit ontstaan.
Een geschikte mate van fysieke diversiteit
De gemeente wil sociale diversiteit creëren door verschillende marktsegmenten in een woonmilieu onder te brengen. Een deelplan kan meerdere woonmilieus herbergen (Silvester, 2013). Dit leidt, onafhankelijk van het aantal deelplannen dat wordt gerealiseerd, toch tot enige fysieke diversiteit.
De gemeente formuleert beleid op het gebied van beeldkwaliteit, maar ziet daar risico’s. Wanneer veel verschillende huizen worden gebouwd, heeft dit gevolgen voor het straatbeeld. De vraag hierbij is: wanneer is het straatbeeld te rommelig? Echter, Silvester ziet ook dat wanneer alles vrij gelaten zou worden om particulier initiatief op gang te brengen, een dergelijk straatbeeld het mogelijke gevolg is (Silvester, 2013). Hoewel (C)PO geen draagvlak had in Odijk, kan, doordat ontwikkelaars verschillende kleine projecten realiseren, dit probleem zich toch voordoen.
Werk met elkaar opvolgende deelplannen met korte tijdsspannen
De planhorizon van tien jaar die vooraf gold, is losgelaten. De gemeente kon, door het kiezen voor organische groei, niet garanderen dat de bouw van Vinkenburg na tien jaar voltooid zou zijn. De gemeente gaat nu per stap bekijken hoe en voor wie ontwikkeld moet worden. De gemeente start met kleine stapjes en gaat alleen grotere aantallen woningen produceren als daar vraag naar is
39
(Silvester, 2013). Zo wil de gemeente de financiële risico’s verkleinen en de afzetbaarheid vergroten (Gemeente Bunnik, 2013).
Werk met deelplannen die kleinschalig zijn in ruimte
In het kader van het bovenstaande, moet de eerste stap in het Burgje ongeveer 120 woningen herbergen en wil de gemeente deze in gebieden van 20 tot 40 woningen realiseren. Silvester onderstreept dat het niet van tevoren zeker is hoe de vraag eruit zal zien, waardoor het voorspellen van het verdere verloop van de ontwikkeling van Vinkenburg onmogelijk is (Silvester, 2013).
Het eerste deelplan moet een deel van het verlies compenseren. De gemeente wil het tekort verder terugdringen door meerdere deelplannen uit te werken (Gemeente Bunnik, 2011). De
gemeente heeft er baat bij te blijven ontwikkelen en zet daarmee extra druk op zich zelf om op zijn minst het Burgje volledig te ontwikkelen. Doet zij dat niet, dan blijft het verlies staan. Tegelijkertijd zegt de gemeente dat elk nieuw te bouwen buurtje op zichzelf financieel haalbaar moet zijn (Gemeente Bunnik, 2011). Dit omdat binnenplanse verevening onmogelijk is bij het aanleggen van kleine plannen. Een ontwikkelaar bouwt niet wanneer een project verlies oplevert (BügelHajema, 2010).
Een plan is een continu proces
De nieuwe N229 moet aan de westzijde van Vinkenburg een barrière vormen, zodat er niet meer dan 1.000 woningen gebouwd kunnen worden. Echter, wanneer de weg niet wordt omgelegd, sluit Silvester niets uit. Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 kan volgens haar alles weer anders zijn (2013).
In het kader van dat er na de realisatie van Vinkenburg nog ruimte voor ontwikkeling moet zijn, is sloop en nieuwbouw van woningen binnen het bestemmingsplan toegestaan, mits dit op dezelfde plaats gebeurt (Gemeente Bunnik, 2013).
Analyse
De gemeente heeft flexibele beleidsonderdelen in het plan: de ruime woonbestemming en de globaliteit van het woningbouwprogramma. Daartegenover staan harde randvoorwaarden. Het is niet erg als deze bestaan, zo lang ze uiteindelijk aangepast zouden kunnen worden, mocht dat nodig zijn. De politieke gevoeligheid van sommige ambities staat dit echter in de weg. In het verleden heeft de gemeente te lang aan ambities vastgehouden, wat één van de redenen is dat het project in moeilijkheden verkeert. De gemeente moet de ambities flexibeler maken en verlagen, zodat later niet dezelfde problemen spelen. Politieke gevoeligheden moeten dit niet in de weg staan. Het betrekken van marktpartijen is een verstandige zet, omdat zo de kaders aan kunnen sluiten bij wat er in de markt gebeurt. Op deze manier kunnen de kaders wellicht voldoende aangepast worden.
Het ruimtelijk kader is zowel stevig als aanpasbaar en dat is positief. De gemeente legt interne structuren van het Burgje zo laat mogelijk vast, wat flexibiliteit biedt. Het kader is echter niet erg ruim. De gemeente start in het Burgje wat, gezien de financiële situatie van het project,
begrijpelijk is. Dit is een beperking voor ontwikkelaars. Wanneer het Burgje voldoende wordt ontwikkeld, kunnen ontwikkelaars die in het bezit zijn van omliggende gronden wellicht fysiek aansluiten en zo aan die gemeentelijke eis voldoen. Vanuit daar zou Vinkenburg verder kunnen groeien. Grote problemen voor ontwikkeling van het Burgje zijn de architectonische en
landschappelijke waarden van het gebied en de omlegging van de N229. Dit drukt zwaar op de toch al slechte financiële situatie. Het Burgje kan ontwikkeld worden zonder omlegging, maar verdere uitbreiding is wel afhankelijk van de omlegging. Hiermee dreigen de nadelen van een te stevig kader de voordelen van de flexibiliteit te overschaduwen.
Het plan is sterk in schaal verkleind. De gemeente kijkt niet meer tien jaar vooruit, maar kijkt alleen waar op dit moment of in de nabije toekomst vraag naar is. Dit is positief. Het oorspronkelijke plan voor 1.000 woningen was te grootschalig, ook al moest het een regionale woningbehoefte moest opvangen. De verkleining van de schaal naar een eerste deelplan van 120 woningen en de onderverdeling hiervan in kleinere projecten zijn goede zetten om de financiële risico’s te verkleinen.
40
Hiermee heeft de gemeente de condities ‘werk met elkaar opvolgende deelplannen met korte tijdsspannen‘ en ‘werk met deelplannen die kleinschalig zijn in ruimte’ in voldoende mate geschapen, zolang de gemeente niet toegeeft aan de druk om door te ontwikkelen om de financiën op orde te krijgen.
Het plan lijkt geen continu proces. De gemeente heeft een duidelijk einde van het plan geformuleerd: hooguit 1.000 woningen. Als de N229 niet wordt omgelegd, fungeert die als een fysieke barrière aan de oostzijde, waardoor verdere ontwikkeling van Vinkenburg door de politiek niet langer gewenst is. Dit alles hoeft echter ontwikkeling niet tegen te houden. Door de
sloopregeling zijn er nog wat mogelijkheden daartoe.
De toepassing van woonmilieus en de eis om daar verschillende marktsegmenten in te huisvesten kan enige fysieke diversiteit brengen. Echter, de harde eis botst met de noodzaak van ruime en aanpasbare beleidskaders. Het feit dat er verschillende woonmilieus binnen een deelplan kunnen bestaan draagt verder bij aan diversiteit.
De inhoud van het plan schept over het algemeen de benodigde condities. Echter, de beleidsmatige kaders zijn te stevig en niet ruim genoeg. Het slagen van het plan hangt af van de bijstelling van deze kaders. Ook heeft de financiële situatie invloed op enkele condities, zoals ‘werk met deelplannen die kleinschalig zijn in ruimte’. Als de kaders beter waren geweest en de financiën niet zo negatief waren geweest, had dit plan niet de hoeveelheid problemen gekend die het nu heeft. Het had in dat geval veel meer ruimte kunnen geven aan self-organisation.
7.4 Planproces
Monitoren van effecten
De gemeente wil in de gaten houden hoe het project invloed heeft op de omgeving en welke effecten het project beïnvloeden, zoals andere projecten in de regio. Verder houdt zij ook risico’s in de gaten op het gebied van geluid, natuur, hinder van bedrijven, milieu, archeologie en met name financiën en marktvraag (Gemeente Bunnik, 2011; Gemeente Bunnik, 2012; Silvester, 2013). Afhankelijk van deze variabelen wordt al dan niet overgegaan tot verdere ontwikkeling (Gemeente Bunnik, 2012).
De gemeente heeft een projectgroep opgezet die onderzoekt wat de effecten van de woningbouwcrisis op de gemeente Bunnik, en dus ook op Vinkenburg, zijn. De projectgroep onderzoekt welke reactie daarop passend is en met welke instrumenten deze reactie gestalte gegeven kan worden. Zo wordt gekeken naar de grondprijzen die gehanteerd worden en naar het gebruik van andere verkoopconstructies. Deze projectgroep komt wekelijks bijeen en interviewt verschillende marktpartijen en andere overheden. De aanbevelingen uit het onderzoek van de projectgroep zijn door de gemeenteraad vastgesteld (Odijk, 2013).
Onderlinge afstemming vindt plaats in het planproces
De gemeente betrekt inwoners en belangengroepen bij de ontwikkeling van Vinkenburg (Silvester, 2013). Zij vindt het belangrijk hen op de hoogte te houden vanwege de grote mate van onzekerheid en onduidelijkheid voor omwonenden (Gemeente Bunnik, 2012). Doordat organische groei flexibel is, kan er relatief snel gebouwd worden, waardoor het lijkt alsof er plotseling een project gestart wordt. Het schokeffect wordt groter en wellicht brengt dit weerstand mee. Ook BügelHajema ziet dit als een risico en benadrukt het belang van een communicatietraject (BügelHajema, 2010). De gemeente moet bewoners vertellen dat er in de toekomst voor hun deur gebouwd kan worden (Odijk, 2013).
Naast informeren van bewoners is er ook participatie. Er is bijvoorbeeld een klankbordgroep die bestaat uit inwoners van Odijk en adviezen geeft. De klankbordgroep was echter tegen
organische groei, omdat dan de omlegging van de N229 onzeker werd (Gemeente Bunnik, 2011). De gemeente nodigde daarnaast belangstellenden en belanghebbenden uit om hun mening te geven, bijvoorbeeld via vragenlijsten en werkbijeenkomsten (Gemeente Bunnik, 2012). Verder vult de gemeente participatie in door het instellen van coördinatieteams, werkgroepen, een projectteam en een projectgroep (Gemeente Bunnik, 2011).
41
In het kader van het bovenstaande kunnen initiatiefnemers niet zomaar hun project bouwen.