Hoofdstuk I: Theoretisch kader
1.5 Historische Context: De Nieuw-Guineakwestie
De onderzoeksperiode van dit onderzoek beslaat de eerste jaren 1949-1951 van de Nieuw-Guineakwestie. Om een goed beeld van het gehele conflict te krijgen, wordt in dit hoofdstuk een beknopt overzicht gegeven van de belangrijkste ontwikkelingen. De twist om Nieuw-Guinea begon bij de onafhankelijkheid van Indonesië. In 1949 droeg Nederland de soevereiniteit over aan de Verenigde Staten van Indonesië. Om voldoende steun voor dit besluit in de Eerste en Tweede Kamer te krijgen, bleef Nieuw-Guinea voorlopig buiten de overdracht. In samenspraak met het onafhankelijke Indonesië zou binnen één jaar de nieuwe status van het eiland worden geregeld. Zo snel kwam er echter geen oplossing voor het probleem. Door verschillende twistpunten verhardde de verhouding tussen Indonesië en Nederland. Er ontstond in Nederland een sentiment om de kolonie koste wat het kost te behouden.
Vooral de minister van Buitenlandse Zaken, Joseph Luns, was overtuigd van het belang om Nieuw-Guinea voor Nederland te behouden. Volgens hem zou het afscheid van de laatste kolonie in de Oost, Nederland degraderen van middelgrote mogendheid, met de nodige invloed op het wereldtoneel, tot een klein land als Denemarken. Al eerder gold de leus: ‘Indië verloren, rampspoed geboren’. Een soortgelijk oordeel leek te ontstaan in de kwestie Nieuw-Guinea.83 Zo zei Luns tegen de Amerikaanse ambassadeur in Nederland, Philip Young: ‘Een verlies van Nieuw-Guinea zou Nederland degraderen tot een ‘nation of cheese, child-making and butter’.84
Zelfs journalist Willem Oltmans erkende dat dergelijke sentimenten, en dan in het bijzonder het misgunnen van Nieuw-Guinea aan Indonesië, ook bij hem door zijn hoofd schoten: ‘Ik geef toe, dat ik, mede onder invloed van mijn koloniale familie, welke unaniem Sukarno als een soort Quisling zag, die met de Jappen zou hebben geheuld, zelf ook van mening was, dat deze Sukarno niet bepaald tot de vrienden van Nederland kon behoren.’85
Ondanks de verwoede pogingen van de Nederlandse overheid, bleek een behoud van het westelijk deel van Nieuw-Guinea onmogelijk op het naoorlogse wereldtoneel. Nederland koos na de Tweede Wereldoorlog nadrukkelijk voor een bondgenootschap met de nieuwe absolute grote mogendheid: de Verenigde Staten. De kersverse bondgenoten in Washington zagen niets in het behoud van de kolonie Nieuw-Guinea en drongen aan op een snelle afwikkeling van het conflict. Nederland moest onder grote internationale druk inbinden: in
83
Remieg Aerts et al., Land van Kleine Gebaren: Een Politieke Geschiedenis van Nederland 1780-1990 (Amsterdam: Uitgeverij Sun, 2007), 269-271.
84
Duco Hellema, De Karel Doorman naar Nieuw-Guinea: Nederlands machtsvertoon in de Oost (Amsterdam: Boom, 2005), 35.
85
29 1962 kwam Nieuw-Guinea onder het bestuur te staan van de Verenigde Naties, die het gezag na acht maanden overdroegen aan Indonesië. Uiteindelijk zat er niets anders op voor Nederland dan de kolonie met de staart tussen de benen te verlaten. De internationale imagoschade was niet gering, maar tegelijkertijd was een grootschalig militair conflict met Indonesië voorkomen.86
Het verloop van de Nieuw-Guineakwestie verdient nadere toelichting, zodat de context waarin de voor het onderzoek geselecteerde kranten zich bevinden, inzichtelijk wordt gemaakt. Zoals reeds vermeld, werd in december 1949 de Akte van Soevereiniteitsoverdracht getekend. Na de ondertekening sprak koningin Juliana de volgende woorden: ‘Niet langer staan wij gedeeltelijk tegenover elkander. Wij zijn nu naast elkaar gaan staan, hoezeer ook geschonden en gescheurd en vol littekens van wrok en spijt.’87 Door het behoud van Nieuw-Guinea, kwamen Indonesië en Nederland de daarop volgende dertien jaar niet ‘naast elkaar’ te staan, maar juist opnieuw ‘tegenover elkander’. Over deze periode na de ondertekening schrijft Hofland: ‘In de daarop volgende Nieuw-Guineapolitiek gingen de uitvoerders ervan zich hoe langer hoe meer beschouwen als het laatste bolwerk van nationale trots en zelfrespect.’88
De periode tussen de twee overdrachten (1949-1962) vormt de kwestie Nieuw-Guinea.
86
Remieg Aerts et al., Land van Kleine Gebaren, 271, 272.
87
Parlement & Politiek ‘’Soevereiniteitsoverdracht aan Indonesië’’
http://www.parlement.com/id/vhm0l02igvut/soevereiniteitsoverdracht_aan_indonesie (geraadpleegd op 17-10-2015).
88
30 Afbeelding 1.1 Nederlands-Nieuw-Guinea89
Het gebied Nederlands-Nieuw-Guinea (afbeelding 1.1) was een enorm land in het Oosten van de Indische archipel. Het oostelijke deel van het eiland behoorde sinds 1920 toe aan Australië. Het Nederlandse deel telde rond 1960 ongeveer 700.000 inwoners, waarvan 200.000 à 300.000 niet onder bestuur waren gebracht. Slechts enkele tienduizenden Papoea’s, de benaming voor de bewoners van het eiland, konden lezen en schrijven. Het grootste deel van Nieuw-Guinea bestond uit onontgonnen gebied. Theo de Graaf, KVP-woordvoerder voor Nieuw-Guineazaken, omschreef de omstandigheden op het eiland als volgt: Het is ‘het laagstontwikkelde gebied ter wereld […] waarin kannibalisme en koppensnellerij nog feitelijkheden zijn en waarin van nationaal besef nog slechts weinig sprake is’.90 De lage mate van ontwikkeling was de reden en het gevolg van de beperkte interesse van Nederland in het eiland, dat er – tot het conflict met Indonesië over de soevereiniteit – weinig activiteiten ontplooide.91 Volgens historicus Duco Hellema zorgde met name de moeizame en emotionele naoorlogse dekolonisatie van Nederlands-Indië voor de sterke claim van Nederland op het eiland Nieuw-Guinea.
Al voor de Tweede Wereldoorlog was er ressentiment onder de Indonesische intelligentsia ontstaan tegenover de Nederlandse kolonisator. Het nationalisme van de Indonesiërs werd door de Japanse bezetter in de Tweede Wereldoorlog aangemoedigd. Aan het einde van de oorlog was het revolutionaire zaadje in Indonesië volledig ontkiemd: voor
89
Bron afbeelding: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:LocationWestPapua.svg (geraadpleegd op 1-2-2017).
90
Brouwer, ‘De Nieuw-Guineakwestie’, 151.
91
31 een terugkeer naar de vooroorlogse situatie, met Nederland als soevereine macht, was geen maatschappelijke basis meer. Bovendien was Nederland zowel in de Oost als aan het thuisfront ernstig verzwakt door de oorlog, wat goede kansen bood voor de Indonesische nationalisten.92
Na de Tweede Wereldoorlog ontstond in Nederlands-Indië een felle onafhankelijkheidsstrijd. Het conflict tussen Nederland en de Republik Indonesië liep zo hoog op dat het vanaf 1947 leidde tot een militaire confrontatie. Hoewel Nederland op militair gebied successen boekte, werd er door de internationale gemeenschap met argusogen naar het conflict gekeken.93 Toen de Indonesische Republik in 1948 een communistische opstand op Java neersloeg, keerde ook in de Verenigde Staten de stemming zich tegen Nederland. Het internationale isolement dwong Nederland tot onderhandelingen met Indonesië. Deze gesprekken, de zogenaamde Ronde-tafelconferentie, leidden binnen afzienbare tijd tot de soevereiniteitsoverdracht in december 1949.94 De Verenigde Staten van Indonesië (VSI) waren een feit. Binnen de federatie zouden de verschillende Indonesische staten en volkeren een zekere mate van zelfbeschikkingsrecht hebben: ze mochten zelf hun verhouding tot de VSI bepalen. Daar kwam de facto weinig van terecht. Alle gebiedsdelen van de archipel kwamen binnen korte tijd onder de vleugels van het centrale Indonesische bewind.95
Terwijl de VSI gestaag veranderden in een centralistische staat, bleef Nieuw-Guinea onder Nederlands bewind. Nederland had het eiland buiten de soevereiniteitsoverdracht weten te houden. Het eerste motief voor Den Haag was dat Nieuw-Guinea zou kunnen dienen als een soort toevluchtsoord voor de Nederlanders in Indonesië. Pas later werd het zelfbeschikkingsrecht van de Papoea’s het belangrijkste argument voor het voorlopige behoud van de kolonie. Indonesië wilde Nieuw-Guinea binnen de overdracht opnemen, maar dit was uitgesloten voor Nederland. Langzamerhand dreigde de kwestie een splijtzwam te worden in de Ronde-tafelconferentie. Om de soevereiniteitsoverdracht niet in gevaar te brengen, besloten beide partijen de kwestie Nieuw-Guinea simpelweg uit te stellen. Binnen een jaar na de overdracht zou het onderwerp Nieuw-Guinea opnieuw besproken worden.96
Van enige toenadering was een jaar later echter nog geen sprake en deze tweedeling zou in het verloop van de kwestie alleen maar groter worden. De Volkskrant schreef in 1951:
92
Ibidem, 13-15.
93
De militaire successen van Nederland gingen soms gepaard met extreem geweld. Lees over dit ‘extreme geweld’ bijvoorbeeld: Rémy Limpach, De brandende kampongs van Generaal Spoor.
94
Duco Hellema, De Karel Doorman, 17,18.
95
R.J.J. Stevens, ‘’De lichte kabinetscrisis van mei 1950. Oud en het zelfbeschikkingsrecht voor de Indonesische minderheden.’’ In: Politiek(e) opstellen : jaarlijkse uitgave van het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis
van de Juridische Faculteit, 119.
96
32 ‘Nederlands soevereiniteit is slechts bedoeld als een tijdelijke, totdat Nieuw-Guinea rijp is tot een eigen politieke keuze’. En in 1955: ‘Wij zijn het er allemaal over eens, dat het ogenblik van staatkundige zelfbeschikking voor Nieuw-Guinea zeker nog niet gekomen is.’97 In de jonge federatie Indonesië verenigden zich diverse, sterk uiteenlopende volkeren. Een nationaal bewustzijn was daarom van groot belang. Dat Nieuw-Guinea buiten het verenigde Indonesië bleef, zag het centrale gezag als een gevaar, omdat separatisten er mogelijk moed uit konden putten. President Sukarno benadrukte het belang van eenheid en refereerde duidelijk naar Nieuw-Guinea: ‘It is our national duty to fight termination of the Dutch occupation in a part of our country. […] The whole world can’t doubt the unity of the Indonesion people to materialize this national claim.’98 Zo leek een toenadering tussen Indonesië en Nederland steeds verder weg.
Dat de standpunten dusdanig onverenigbaar waren, en de problemen die dit in de landelijke politiek opleverde, deed de regering-Drees besluiten om het probleem voorlopig ´in de ijskast´ te zetten: een overdracht aan Indonesië was niet meer in Frage, en er werd voorlopig ook niet meer over gesproken.99 Voor historicus Brouwer waren de motieven van de Nederlandse regering vanaf dat moment ´een mengeling van onvrede over de dekolonisatie van Indonesië in 1949, van ressentiment jegens het regime en de persoon van Soekarno, van de wil de beloftes aan de Papoea’s na te komen en van Hollandse koppigheid´. Dat zich later in het conflict omvormde tot: ´het ongeloof dat de internationale gemeenschap Nederland in geval van nood in de steek zou laten.´100
De kwestie Nieuw-Guinea bleef voor lange tijd ‘in de ijskast’. In 1952 werd Joseph Luns minister zonder portefeuille onder het derde kabinet-Drees. Luns werd in deze functie, en vanaf 1956 als minister van Buitenlandse Zaken, een van de hoofdrolspelers in het Nieuw-Guineaconflict. In 1954 slaagde Indonesië erin om de kwestie op de agenda van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties te plaatsen. Tot een overdracht leidde dit niet: van de benodigde tweederdemeerderheid was geen sprake. Wel bleek dat Indonesië meer steun kreeg dan gedacht, vooral van de zojuist onafhankelijk geworden Afrikaanse en Aziatische landen. Ook onthielden de Verenigde Staten zich van stemming. Er ontstond in Nederland twijfel over de onvoorwaardelijke steun van de VS in de Nieuw-Guineakwestie. Temeer omdat de
97
Beide citaten afkomstig uit: C. V. Lafeber, Nieuw-Guinea en de Volkskrant (Assen: Van Gorcum & Comp., 1968), 57.
98
Chris van Esterik, Nederlands laatste bastion in de Oost: ekonomie en politiek in de Nieuw-Guinea-kwestie
(Baarn: Uitgeverij In den Toren, 1982), 55.
99
Duco Hellema, De Karel Doorman naar Nieuw-Guinea, 21.
100
33 Verenigde Staten zich ook in de Suezcrisis angstvallig afzijdig hielden. Uit angst voor communistische revoluties acteerde Amerika voorzichtig op het wereldtoneel.101
Ondanks de twijfel, hield Nederland zijn poot stijf: bij het aantreden van het vierde kabinet-Drees in 1956 was van enige toenadering tot Indonesië geen sprake. De regering bleef vasthoudend in haar standpunt voor zelfbeschikkingsrecht van de Papoea’s en zette dit kracht bij door het opnemen van het gebied in de Grondwet. Vanaf 1956 behoorde Nederlands-Nieuw-Guinea officieel tot het Koninkrijk der Nederlanden. Indonesië betaalde met gelijke munt terug. Sterker nog, Indonesië betaalde helemaal niets meer. Bij de Ronde-tafelconferentie in 1949 was overeengekomen dat Djakarta een schuld van 4,3 miljard gulden zou aflossen aan Nederland, voor de schade die Nederland had geleden bij het verlies van bezittingen op Indonesisch grondgebied. De resterende ‘herstelbetaling’ van 3 miljard zegde Indonesië in 1956 op. Ruim een jaar later bereikte de economische oorlogsvoering een hoogtepunt: Nederlandse bedrijven en bezittingen werden onteigend en alle ruim 50.000 Nederlanders het land uitgewezen. De Indonesische claims kwamen hard aan in Den Haag. Luns veroordeelde de maatregelen en stelde dat door de acties ‘de basis van een eventueel gesprek wel uitermate smal [was] geworden’.102
Vanaf 1958 begon het conflict militaire vormen aan te nemen. Nederland versterkte de troepenmacht op Nieuw-Guinea en ook Indonesië verplaatste zijn troepen naar de landsgrenzen in het Oosten. Djakarta uitte dreigende taal en stuurde met grote regelmaat infiltranten naar Nieuw-Guinea. Deze dreiging deed Nederland in 1960 besluiten om de luchtverdediging en de grondtroepen aanzienlijk te versterken. Uiteindelijk zou de troepenmacht oplopen tot tienduizend man in 1962. De ingewikkelde logistiek achter een dergelijke operatie zorgde ervoor dat Nederland niet direct de gewenste hoeveelheid troepen in Nieuw-Guinea kon inzetten. Daarop besloot Den Haag het vliegdekschip de Karel Doorman te sturen, als vlagvertoon in de Oost. Officieel voer het schip naar Japan ter gelegenheid van het 350-jarig bestaan van de Nederlands-Japanse betrekkingen, en was Nieuw-Guinea slechts een tijdelijke tussenhaven, maar zo werd de manoeuvre door weinig landen gezien. Onder hevige druk van Indonesië liet Japan het schip de Karel Doorman niet toe, wat de Nederlandse regering pijnlijke imagoschade opleverde. Djakarta reageerde furieus op het vlagvertoon van de Nederlandse marine, maar ook andere Aziatische landen
101
Duco Hellema, De Karel Doorman naar Nieuw-Guinea, 24, 25.
102
Jan Willem Brouwer en Johan van Merriënboer, ‘’Lopende en onomstreden zaken’’ in: Jan Willem Brouwer en Peter van der Heiden (red.), Het Kabinet Drees IV en het Kabinet Beel II: Het einde van de rooms-rode
34 veroordeelden de actie. Nog pijnlijker voor Den Haag was dat ook de VS, Groot-Brittannië en Australië de tocht onverstandig achtten.103
Nederland waande zich gedurende lange tijd gesteund door de Verenigde Staten. Dit was onder meer te danken aan het ‘vodje van Dulles’, een stukje papier waarop de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, John Foster Dulles, steun toezegde aan minister Joseph Luns. In oktober 1958 verklaarde Dulles dat Nederland kon rekenen op Amerikaanse steun bij een Indonesische aanval op Nieuw-Guinea. Historicus Albert Kersten onderkent dat Luns de toezegging van (militaire) steun kreeg van Dulles, maar de Nederlandse minister ging voorbij aan het belangrijkste uitgangspunt van de VS: het conflict diende bovenal een vreedzame oplossing te krijgen. Luns voelde zich gesterkt door de toezeggingen van de Amerikanen en zette het conflict met Indonesië voort. Met het vodje kon de minister ook in de Tweede Kamer zijn beleid verdedigen.
De toegezegde steun is later door verschillende publicisten in twijfel getrokken. Volgens Henk Hofland had Luns kunnen weten dat de Amerikaanse steun weinig concreet was en had hij uit de afhoudende reactie zijn conclusies moeten trekken: ‘We nemen aan dat Luns en de regeringen waarvan hij lid was, al betrekkelijk vroeg (bijvoorbeeld in 1958) hebben geweten dat de Amerikaanse belofte op zijn best een veelzijdige formule was, aan alle kanten te interpreteren. Als ze dit hebben beseft, is de Nederlandse politiek bewust roekeloos geweest, en hebben de uitvoerders ervan door middel van bluf het parlement en de publieke opinie tot steun bewogen.’104
Kersten betoogt dat Luns wel degelijk op Amerikaanse ‘support’ kon rekenen. Het is echter onwaarschijnlijk dat de VS een gewapend conflict met Indonesië voorstonden. De Amerikanen zagen meer in een vreedzaam overleg tussen de beide landen, wat voor Nederland in 1958 nog ondenkbaar was.
Vanaf 1958 probeerde Amerika vooral te voorkomen dat Indonesië zich bij de communistische opmars zou aansluiten. Nog in datzelfde jaar had Soekarno een door de CIA ondersteunde opstand op Sumatra en Celebes neer weten te slaan. De VS beseften dat ze de Indonesische president beter te vriend konden houden. Hij was a force to be reckoned with. Dit terwijl Dulles, Soekarno in 1957 nog ‘the villain’ had genoemd. Dulles wilde een einde maken aan het bewind van de Indonesische president ‘and his gang’. Soekarno was volgens hem een ‘walgelijk individu en een hysterische aap’. ‘Een over het paard getilde ijdele
103
Brouwer, ‘De Nieuw-Guineakwestie’, 167, 168.
104
35 volksmenner’.105
De uitspraken zeggen veel over de persoonlijke aversie van Dulles tegen Soekarno, maar gezien zijn hoge politieke functie moet zijn visie ook een stempel op het Amerikaanse beleid ten aanzien van Indonesië hebben gedrukt. De anti-Soekarno houding van de VS was – in ieder geval in het concrete beleid – een jaar later verdwenen.
De facto waren de Amerikanen volgens historicus Jan Willem Brouwer vanaf eind 1958 opgeschoven van een pro-Nederlandse neutraliteit naar een pro-Indonesische neutraliteit. Washington ging zelfs wapens leveren aan Indonesië. Met de inauguratie van Kennedy in 1961 raakte Nederland nog verder geïsoleerd. JFK kreeg te maken met een sterke communistische opmars in Indochina en wilde koste wat het kost voorkomen dat er een gewapend conflict ontstond in Nieuw-Guinea. Niet alleen de VS raakten verwijderd van het Nederlandse standpunt, ook bondgenoten Australië en het Verenigd Koninkrijk toonden steeds meer sympathie voor het Indonesische standpunt. Daarenboven culmineerde eind jaren zestig de wereldwijde dekolonisatie: in 1960 werden zeventien landen onafhankelijk. De onafhankelijke Afro-Aziatische landen vormden een sterk blok in de Verenigde Naties ten faveure van Indonesië. Nederland kwam langzamerhand alleen te staan in zijn streven om Djakarta buiten de onderhandelingen te houden.106
Vanaf 1958 begonnen Kamerleden van de Partij van de Arbeid openlijk, zij het voorzichtig, te twijfelen aan het regeringsbeleid ten aanzien van Nieuw-Guinea. Tot 1960 was er echter geen sprake van rigoureuze wijzigingen in de communis opinio van de Tweede Kamer, ook niet bij de PvdA. De strubbelingen in 1958 waren hooguit een teken aan de wand, een voorbode. Vanaf 1960 groeide volgens historicus Brouwer het besef dat Nederland niet kon voldoen aan het zelfbeschikkingsrecht van de Papoea’s. De eerste fase was een groei van het aantal dissidenten buiten het parlement – de media zagen steeds minder heil in het regeringsbeleid, vervolgens vond ook in de Tweede Kamer een kentering plaats. Wat volgde was een periode van confrontaties tussen voor- en tegenstanders in het parlement. Ondertussen nam de dreiging van een Indonesische invasie toe en drongen internationale krachten aan op een overleg tussen Den Haag en Djakarta.
Uiteindelijk stemden Nederland en Indonesië in met besprekingen over het lot van Nieuw-Guinea. Beide landen kwamen tot een overeenkomst op 15 augustus 1962. De United
Nations Tempory Executive Authority zou het bestuur per direct overnemen en per 1 mei 1963
aan Indonesië overdragen. Djakarta stemde toe vóór eind 1969 verkiezingen uit te schrijven,
105
Alle citaten achtereenvolgens uit: Albert Kersten, Luns: Een politieke biografie (Amsterdam: Boom, 2010), 209, 210, 221.
106
36 wat het zelfbeschikkingsrecht van de Papoea’s zou garanderen. Van vrije verkiezingen was in 1969 echter geen sprake. Indonesië maakte gebruik van het musjawara-systeem, waarbij Djakarta kiezers selecteerde die vrijwel zeker ten gunste van Indonesië zouden stemden. De uitslag van de ‘Act of Free Choice’ was, weinig verassend, pro-Indonesisch, waarop Nieuw-Guinea zich aansloot bij Indonesië. Luns concludeerde, toen de onderhandelingen in 1962 bijna waren afgerond: ‘Het heeft geen zin om na te kaarten, noch zich erop te bezinnen hoever men is afgegleden. De regel geldt ook in deze: à l'impossible nul n'est tenu.107 Het ‘kwaad’