Het bestuurlijk en privaatrechtelijk instrumentarium gericht tegen kwetsbare

De maatregelen die in paragraaf 5.4 werden behandeld liggen vooral in de preventieve sfeer, onder andere door de inzet van techniek. In deze afsluitende paragraaf richten we onze aandacht op het benoemen van manieren waarop het bestuursrecht en privaatrecht wordt ingezet tegen de kwetsbare locaties in de haven. We behandelen allereerst de (on)mogelijkheden van de inzet van het bestuurlijk instrumentarium in de haven. Vervolgens gaan we kort in op de privaatrechtelijke insteek van het project ‘Ken je klant’.

Slagkracht in de stad versus de haven

Bij een deel van de overheidsfunctionarissen die wij hebben geïnterviewd, lijkt enige bezorgdheid te bestaan over het gebrek om in de haven daadkrachtig te kunnen optreden. Dit kan worden gerelateerd aan de economische belangen die met de bedrijvigheid in de haven gemoeid gaat. Vooral bij de politie leeft de perceptie dat er met twee maten wordt gemeten in de haven als het gaat om de aanpak van verdovende middelen. Een bij de opsporingsdiensten werkzame respondent vat dit als volgt samen.

“Iets dat in Rotterdam-Centrum voor mij heel normaal was, dat was bij het aantreffen van vuurwapens, maar zeker bij verdovende middelen in woningen of in bedrijven, dan volgde eigenlijk altijd een bestuurlijke rapportage. Dus altijd de burgemeester informeren. Wat mij opviel (…) is dat in alle grote onderzoeken die er gedraaid zijn en de grote hoeveelheden die aangetroffen zijn op haventerreinen eigenlijk nooit zo’n beslissing is genomen vanuit de gemeente Rotterdam bijvoorbeeld of vanuit andere gemeenten van: ja, het is bijzonder, maar er staat een loods in mijn gebied, daar is een

120

hele grote hoeveelheid drugs aangetroffen, nou, strafrechtelijk of opiumwetmatig afgehandeld en we gaan over tot de orde van de dag. (…) Maar als jij in het Oude Westen woont en je hebt 10 gram coke op je keukentafel liggen, gaat je deur zes maanden dicht. Als jij een loods hebt waar een aantal keren verdovende middelen worden aangetroffen (…) gaat de bedrijfsvoering gewoon door.” (R52)

Het maken van een bestuurlijke rapportage heeft wel plaatsgevonden in het geval van een fruitbedrijf in de Rotterdamse haven waar zich in korte tijd veel incidenten hebben voorgedaan. In de praktijk blijkt de inzet van het bestuurlijk instrumentarium echter complex. Het doel van de inzet van de bestuurlijke maatregel moet zijn het herstellen van de situatie en de openbare orde en veiligheid. Als bij een fruitbedrijf verdovende middelen worden aangetroffen tussen de bananen, dan hangt de sluiting van het pand af van of het bedrijf een bewust faciliterende rol speelde bij de invoer van verdovende middelen. Indien dit niet het geval is, kan niet worden overgegaan tot sluiting van het pand. Dit zou wellicht anders zijn wanneer er zich in korte tijd verschillende incidenten voordoen en het bedrijf geen, of maar in beperkte mate, beveiligingsmaatregelen neemt. Bovendien tekenende een respondent daarbij aan dat de bestuurlijke inzet juridisch gezien nog niet is uitgekristalliseerd, maar dat er - geheel in Rotterdamse stijl - sprake is van “pionieren, waarbij mogelijkheden, kansen en bevoegdheden in concrete gevallen moeten worden afgewogen” (R23).

Een tweede voorbeeld van de inzet van het bestuursrechtelijk instrumentarium dat door sommige respondenten werd aangedragen, is het exploreren van gebiedsverboden. Insluipers en uithalers worden nu veelal met een overtreding van artikel 461 Strafrecht (verboden toegang voor onbevoegden) huiswaarts gestuurd. Voor (delen van) de Maasvlakte zou een bestuursrechtelijke maatregel de politie meer slagkracht kunnen geven. Voor de situatie in de stadshavens lijkt iets anders gerealiseerd te zijn. Vanaf september 2017 heeft Burgemeester Aboutaleb, op voorstel van de politiechef van de Eenheid Rotterdam, na beraad in de driehoek met zowel de hoofdofficier van justitie als de politiechef, besloten om ex artikel 2:76 van de Algemene Plaatselijke Verordening veiligheidsrisicogebied Charlois uit te breiden met de Waalhaven35_{. De beweegredenen hiervoor zijn}

gelegen in het daadkrachtig kunnen optreden tegen vuurwapens in de Waalhaven. Doordat de Waalhaven aangemerkt is als veiligheidsrisicogebied, kon er in eerste instantie gedurende zes maanden preventief worden gefouilleerd.36 Momenteel wordt de Waalhaven nog steeds aangemerkt

als veiligheidsrisicogebied. Ken je klant?

Een deel van de kwetsbaarheden van de locaties die zich concentreren in stadshavens heeft, zoals we in paragraaf 5.2 lieten zien, betrekking op faciliterende structuren voor criminaliteit in het algemeen

35 _{https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2017-155444.html}

36 _{De resultaten van deze periode van preventief fouilleren in het gebied van de Waalhaven zijn ons} onbekend. Onderzoek van de gemeente Rotterdam laat zien dat dergelijke acties vooral effect hebben in zogenaamde hotspots en op tijdstippen met relatief veel wapenincidenten (https://www.rotterdam.nl/wonen- leven/preventief-fouilleren). Tegelijkertijd wijzen Kuppens et al. (2011, 103-104) erop dat waar de norm bij preventief fouilleren een aselect optreden zou moeten zijn, dit in de praktijk niet altijd wordt gerealiseerd omdat als politiefunctionarissen een zekere ruimte hebben bij het preventief fouilleren er vaak een vorm van selectie op basis van persoonskenmerken plaatsvindt.

121

en valt niet direct te relateren aan de invoer van cocaïne. Een medewerker van de politie geeft hier een concreet voorbeeld van:

“We hebben een bedrijf waarvan we weten dat de mensen die in dat bedrijf zitten, dat is niet oké. We weten dat er sprake is van meerdere criminele antecedenten, we weten dat er lijnen zijn naar heroïnehandel, dat daar onderzoeken op hebben gedraaid. En wat voor zaak hebben zij daar? Nou ja, je kent de Waalhaven? (…) Een beddenzaak.” (R52)

Naast de eerdergenoemde rol in de internationale drugssmokkel, blijkt het vastgoed in het Rotterdamse havengebied (potentieel) kwetsbaar voor criminele invloeden. Het Havenbedrijf Rotterdam wil als beheerder van de grond en de haven, in samenwerking met de partners, de criminaliteit in de haven (pro)actief tegen te gaan. Om deze reden is in 2017 begonnen met het project 'Ken je klant', waarbij de integriteit van bedrijven (en haar bestuurders) wordt gemonitord (Port of Rotterdam, 2017, 2018). Voorheen ging de aandacht enkel uit naar de financiële betrouwbaarheid van de klant. Aan (potentiële) klanten bij nieuwe vestigingen - maar ook aan partijen die door bestaande klanten van het Havenbedrijf Rotterdam worden aangedragen voor de verhuur of onderverhuur van een terrein of aan hen het contract over te dragen - wordt gevraagd een zogenaamd informatieformulier invullen. Deze op de BIBOB geënte vragenlijst bevat onder meer vragen over het doel en de financiering van de transactie, maar ook of de bestuurders strafrechtelijk veroordeeld zijn geweest, dan wel bestuurlijke en/ of fiscale boetes is opgelegd. Na ontvangst worden de ingevulde informatieformulieren getoetst aan de hand van diverse (open) bronnen. Bovendien worden de resultaten van dit (open) bronnenonderzoek besproken tijdens de reguliere overleggen met de politie en de gemeente Rotterdam.

Het ‘Ken je klant’-project werd in 2018 in de Waal- en Eemhaven uitgetest en werd als dermate succesvol beschouwd dat het inmiddels permanent beleid is in de oude havengebieden en fasegewijs over de hele Rotterdamse haven wordt uitgerold. Dit vereist echter een bewustzijn over de mogelijke kwetsbaarheden van bedrijven waarmee het Havenbedrijf Rotterdam werkt:

“Voor heel veel business managers staat het nog een klein beetje ver van hun bed. Nou, interessant, leuk, maar voorlopig voor mij nog niet dus, want ik zit in de Europoort en dat zijn allemaal grote bedrijven en daar speelt het niet. Dus. Maar daar speelt het ook, evengoed. (...) Dus we willen die hele haven veilig en veiliger krijgen en dan is het niet per se alleen dit onderdeeltje of dat onderdeeltje.” (R38)

De uitdaging hierbij is dat de klant van het Havenbedrijf Rotterdam steeds vaker een beleggersgroep, private equity of investeringsfonds is, die de terreinen vervolgens onderverhuurt aan andere bedrijven. Dat betekent dat het Havenbedrijf Rotterdam een minder goed zicht heeft op alle bedrijven die zich op hun locaties vestigen. Het Havenbedrijf Rotterdam monitort de bedrijven ook in overleg met de Zeehavenpolitie zodat er, waar nodig, mogelijk acties ondernomen kunnen worden. Hierbij valt onder andere te denken aan de opzegging van contracten en het aanschrijven van klanten, maar ook de aankoop van de erfpacht of de locatie.37

37 _{In de Algemene Bepalingen is een toestemmingsvereiste van het Havenbedrijf Rotterdam opgenomen bij} onderhuur. Echter, in sommige contracten zijn nog oude Algemene Bepalingen van toepassing waar dit toestemmingsvereiste niet is opgenomen. Ook vindt er niet altijd adequate handhaving plaats ten aanzien van bedrijven die geen toestemming voor onderverhuur vragen. Bovendien zijn er in de oude havengebieden

122

5.6 Conclusie

In dit hoofdstuk hebben we ons gericht op de kwetsbaarheden van locaties in de Rotterdamse haven. Een eerste constatering daarbij is dat de aspecten die de Rotterdamse haven een aantrekkelijke, mondiale handelspartner maakt voor reguliere ondernemers, waaronder de geografische ligging, havenfaciliteiten en goede infrastructuur, evenzeer van toepassing is voor de handel van illegale ondernemers, in het bijzonder drugssmokkelaars. Een wezenlijk deel van de kwetsbaarheden die zich manifesteren op locaties in de haven kan worden gezien als het gevolg van transoceanische handelslijnen die in Rotterdam aankomen. Hierdoor lijkt de problematiek rondom drugscriminaliteit zich te concentreren op een aantal concrete plekken in de haven. In dit hoofdstuk hebben we vooral gekeken naar de rol van containerterminals, empty depots en fruitbedrijven. Ook de stadshavens die vooral rond 1900 gecreëerd zijn, kennen een zekere kwetsbaarheid, die meer moet worden gezocht in de sfeer van faciliterende structuren voor criminaliteit in het algemeen.

De kwetsbaarheid van de locaties kent twee centrale componenten: de toegang tot terreinen en de toegang tot informatie. We beschreven allereerst dat een variëteit aan publieke en private actoren om legitieme redenen op regelmatige basis toegang heeft tot terreinen in de haven, vooral in het geval van containerterminals. Daarnaast blijkt dat door de complexiteit van het logistieke proces, met verschillende deeltaken voor diverse beroepsgroepen, ook verschillende publieke en private partijen de beschikking hebben over essentiële informatie om de invoer van verdovende middelen mogelijk te maken. Het gaat in het bijzonder om de informatie over locaties van containers, maar ook over kennis van processen in de haven en toezichtsystemen. We lieten zien dat in zowel het geval van de toegang tot terreinen als tot informatie de mens een kwetsbare schakel is, iets dat ook reeds in het vorige hoofdstuk werd geconstateerd.

In het vervolg van het hoofdstuk beschreven wij hoe verschillende actoren actief zijn om een aantal van deze kwetsbaarheden het hoofd te bieden. Techniek speelt hierbij een centrale rol, bijvoorbeeld in de vorm van camera’s, biometrische persoonskenmerken op toegangspassen, geautomatiseerde functiescheidingen en de mogelijkheden tot het loggen van handelingen van medewerkers. In veel gevallen richten zich deze technische maatregelen op het voorkomen dat onbevoegden haventerreinen betreden of belangrijke informatie over processen in de haven doorspelen of doorgespeeld krijgen. Voor het bedrijfsleven bemerkten we daar een spanningsveld tussen enerzijds veiligheid en anderzijds het voorkomen van criminaliteit en werkbaarheid. Ondanks dat de technische beveiliging van verschillende bedrijven in de Rotterdamse haven de afgelopen jaren over het algemeen (aanzienlijk) is verbeterd, constateerden we ook dat (lang) niet alle bedrijven gebruik (willen) maken van meer actuele technologische mogelijkheden, die er zijn om zich te wapenen tegen de door ons gesignaleerde kwetsbaarheden. Dit wordt deels ingegeven door de kosten die gemoeid gaan met dergelijke investeringen. Bovendien brengen het automatiseren van bedrijfsprocessen, en technologische ontwikkelingen in het algemeen, nieuwe, wellicht onvoorziene kwetsbaarheden met zich mee.

(vooral in het Waal- en Eemhavengebied) nog terreinen die niet in erfpacht zijn uitgegeven aan het Havenbedrijf Rotterdam en waar het terrein in eigendom is van de betreffende ondernemer. Hierover heeft het Havenbedrijf Rotterdam dan ook geen zeggenschap.

123

We besloten dit hoofdstuk met het beschrijven van maatregelen die zich richten op de faciliterende structuren in de stadshaven. Ook hier kwam het spanningsveld tussen economie en veiligheid tot uitdrukking. Een aantal respondenten gaf aan een gebrek aan slagkracht te ervaren in de haven. De inzet van het bestuurlijk instrumentarium zou daarin, in bepaalde gevallen, volgens medewerkers van de politie uitkomst kunnen bieden om meer doortastend in de stadshavens te werk te kunnen gaan. Tegelijkertijd is er wat betreft de juridische mogelijkheden van de inzet van het bestuurlijk instrumentarium nog veel onduidelijk. We sloten af met een korte beschrijving van het project ‘Ken je klant?’. In het licht van de aanwezigheid van faciliterende structuren in de stadshavens, willen verschillende actoren beter zicht hebben op de bedrijven die zich daar hebben gevestigd of willen gaan vestigen. Ook hier zien we de spanning tussen economie en veiligheid tot uitdrukking komen, waarbij voor de locaties in de stadshavens geldt dat het accent de komende periode lijkt te liggen op het bevorderen van de veiligheid en het indammen van de faciliterende structuren voor criminaliteit. In het volgende hoofdstuk gaan we nader in op de kwetsbare sectoren in de Rotterdamse haven.

124

6 Kwetsbare sectoren

6.1 Inleiding

In hoofdstuk 4 hebben we voor de invoer van cocaïne via de Rotterdamse haven drie crime scripts beschreven. We hebben de smokkelmethoden onderscheiden in een containerscript, een ladingscript en een scheepsscript. Deze scripts bieden ook zicht op de kwetsbaarheden in de infrastructuur van de Rotterdamse haven. Waar we in het vorige hoofdstuk zijn ingegaan op de kwetsbaarheden die samenhangen met de locaties, gaat onze aandacht in dit hoofdstuk uit naar kwetsbaarheden die samenhangen met de sectoren, de bedrijven en de goederenstromen alsmede de maatregelen die al dan niet genomen zijn om de kwetsbaarheden ervan het hoofd te bieden.

Vanuit de constatering dat georganiseerde criminaliteit is verweven met de sociale en structurele context van een samenleving (Van de Bunt et al., 2014), focussen we ons op deze verwevenheid van drugssmokkel en de sectoren en bedrijven die in en om de haven werkzaam zijn. Het gaat dus om de kenmerken van (legale) bedrijven, sectoren en goederenstromen in de Rotterdamse haven die gebruikt of misbruikt worden om drugscriminaliteit mogelijk te maken en daarmee om de kwetsbaarheid van bedrijven voor beïnvloeding door georganiseerde criminaliteit.

“The evidence is compelling that organized crime should not be conceptualized as a dysfunction in society, nor as an alien force impinging upon society. Rather, organized crime is part and parcel of the economic system.” (Kappeler & Potter, 2018: 148)

Uit eerder onderzoek weten we dat bepaalde kenmerken sectoren kwetsbaar kunnen maken voor beïnvloeding door georganiseerde criminaliteit (Vander Beken et al., 2005; Klima 2011). De financiële gezondheid van bedrijven is een mogelijke indicator voor deze kwetsbaarheid. Bedrijven die moeite hebben het hoofd boven water te houden zijn het meest kwetsbaar. Dit houdt ook verband met de mate waarin er sectorbreed veel en harde concurrentie is. Een tweede en een derde indicator van de mogelijke kwetsbaarheid voor criminaliteit betreft de mate van decentralisatie en specialisatie van taken en functies binnen een bedrijf (Vaughan, 1999). Wanneer taken worden verdeeld en afdelingen binnen bedrijven weinig zicht hebben op elkaars activiteiten, is er minder kans dat onregelmatigheden boven water komen. Bovendien zorgt de werkverdeling ervoor dat het gevoel van verantwoordelijkheid voor het grotere geheel vermindert en normovertreding binnen deze meer anonieme structuur kan worden gerationaliseerd (Stadler & Benson, 2012). Een vierde indicator van kwetsbaarheid is de mate waarin in een sector contant geld in omloop is (Levi & Maguire, 2004; Gilmour & Ridley, 2015). Een vijfde indicator verwijst naar de mate waarin een bedrijf veiligheids-, integriteits- en personeelsbeleid als aparte aandachtspunten heeft aangemerkt. Naarmate bedrijven hieraan specifiek aandacht besteden, zijn ze ook beter in staat om fysieke onveiligheid op bedrijfsterreinen en integriteitsschendingen tegen te gaan (Rovers & De Vries Robbé, 2005). Tot slot en samenhangend met de vijfde indicator, schrijven Apel en Paternoster (2009) over het belang van de bedrijfscultuur en de mate van bewustzijn binnen een bedrijf of een sector over mogelijk misbruik voor criminele doeleinden. Om de kwetsbaarheid voor georganiseerde criminaliteit van sectoren te kunnen inschatten is een goed zicht op de structurele en culturele kenmerken hiervan dus essentieel.

125

Eerder onderzoek dat zich richtte op de Europese economie wees uit dat horeca, bouw, vastgoed, groothandel en detailhandel (kleding, voeding, bloemen) en transport het meest kwetsbaar zijn voor georganiseerde criminaliteit (Riccardi, Soriani & Standridge, 2015: 156). Wat de meeste kwetsbare sectoren zijn, verschilt dan nog naargelang de specifieke kenmerken van de economie, het ondernemingsklimaat en de regelgeving van een land. Criminelen investeren immers het liefst in sectoren waarmee ze vertrouwd zijn. Voor Nederland betekent dit dat de sectoren horeca, transport, autoverhuur, groothandel en detailhandel en toeristische voorzieningen het meest aantrekkelijk zijn voor infiltratie door criminele activiteiten (Kruisbergen et al., 2012). Omdat Nederland gekend is als een land met een optimale logistieke infrastructuur, is het dus ook voor de smokkel van allerlei illegale goederen interessant (Vander Beken et al., 2005; Savona en Berlusconi, 2015). De winst voor de criminele activiteiten schuilt dan precies in die logistieke snelheid, in het meeliften op de bestaande handelsinfrastructuur (Kleemans et al., 2002: 139-157). Eerder stipten we dit reeds aan als ‘transitcriminaliteit’. Transport en logistiek is om die reden ook het type sector en bedrijf dat het vaakst door criminelen wordt gebruikt om misdrijven te faciliteren (Riccardi et al., 2015; Europol, 2007; 2015). Aangezien logistiek de kernactiviteit is van de Rotterdamse haven, hoeft het niet te verwonderen dat criminelen hiervan misbruik maken. In dit hoofdstuk richten we ons daarom op de kwetsbaarheden die eigen zijn aan de sectoren, bedrijven en goederenstromen in de haven. We besteden daarbij in de eerste plaats in 6.2 aandacht aan de aard van de goederen die worden verhandeld en hun specifieke risico’s en kwetsbaarheden voor drugscriminaliteit. In de tweede plaats analyseren we in 6.3 de structurele kenmerken van bedrijven en sectoren, die kunnen wijzen op risico’s en kwetsbaarheden voor drugscriminaliteit. We analyseren op welke mogelijke manieren - of welke mogelijke kenmerken ertoe kunnen leiden dat - een sector door de georganiseerde misdaad misbruikt of gebruikt wordt. We beschrijven hiertoe achtereenvolgens de financiële situatie, de manier waarop het bedrijf is georganiseerd, het managementsysteem en de informatiehuishouding. In de derde plaats analyseren we in 6.4 de culturele kenmerken die bedrijven en sectoren kwetsbaar kunnen maken voor drugscriminaliteit. Hier gaat het om de manier waarop tegen normvervaging en compliance wordt aangekeken, de manier waarop veiligheid en integriteit een plaats krijgen in de bedrijfsprocessen en de manier waarop incidenten van normovertreding worden aangepakt. In het tweede deel van dit hoofdstuk verlaten we de beschrijving van kwetsbaarheden en richten we ons vooral op het beschrijven van de maatregelen die de publieke en private actoren nemen om de kwetsbaarheden van de goederen (paragraaf 6.5), de structuur (paragraaf 6.6) en de cultuur (paragraaf 6.7) tegen te gaan. We bekijken welke actoren en maatregelen vandaag reeds bestaan en welke nog toekomstmuziek zijn voor de Rotterdamse haven. Onze analyse geeft op die manier ook inzicht in de kwetsbaarheden van de publieke en private controle- en preventiesystemen die de sectoren, bedrijven en lading beschermen tegen georganiseerde criminaliteit.