Door de aanwezigheid van de haven is de aanpak van georganiseerde criminaliteit in de gemeente Rotterdam uniek. Er zijn in de haven geen woonwijken, winkelcentra of stadspleinen, maar bedrijventerreinen, havenfaciliteiten, water-, spoor- en wegverbindingen. De Rotterdamse haven mag dan in principe wel geografisch afgebakend zijn, het toezicht op en de preventie van criminaliteit vereist dat de aanpak van de veiligheidszorg gebieds- en grensoverschrijdend wordt georganiseerd (De Boeck, Cools & Genserik, 2013). Van oudsher waren de overheidsorganen hiertoe bevoegd maar tegenwoordig is er steeds meer sprake van verwevenheid en verschuiving van verschillende taken naar andere organen, zowel publieke als marktpartijen. Kijkend naar het eerste - de samenwerking tussen publieke actoren - zien we dat de verschillende taken zich niet beperken tot de traditionele opsporingsdiensten (politie, douane, het Openbaar Ministerie (OM) en de Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst (FIOD) en de gemeente, maar ook steeds meer samen met andere toezichthouders (Koninklijke Marechaussee, Havenmeester) en inspectiediensten (Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW), Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), DCMR Milieudienst Rijnmond (DCMR) en Port Health Authority Rotterdam (PHAR)) worden uitgevoerd. De uitbreiding van de actoren is mede het gevolg van de verschuiving van een strafrechtelijke aanpak naar een meer bestuurlijke aanpak. De groei van het aantal partijen met eigen bevoegdheden impliceert samenwerking en afstemming tussen verantwoordelijkheden en onderlinge uitwisseling van gegevens (Huisman, 2010; Rooij, 2015).
Hier kijken we breder dan naar de focus op de aanpak van drugscriminaliteit alleen. Toezicht op de logistieke keten reikt immers verder dan de overheidsactoren die zich met criminaliteit bezighouden, maar omvat ook toezichthouders en handhavingsinstanties die zich op transport, infrastructuur, milieu en accijnzen richten. Om de publieke taken en verantwoordelijkheden toe te lichten, maken we een onderscheid tussen de actoren met directe verantwoordelijkheden voor de goederen en mensen die de haven worden binnengevaren (de havenspecifieke actoren) en de andere overheidsactoren met meer indirecte verantwoordelijkheden voor de infrastructuur, de bedrijven in de haven en werknemers. De kernactoren verwijzen naar de douane, Koninklijke Marechaussee, politie en Havenmeester. De andere zijn inspectiediensten en toezichthouders. Later in deze studie bespreken we internationale ontwikkelingen en samenwerkingsverbanden. In andere hoofstukken van dit rapport gaan we uitgebreid in op de rol die elk van deze publieke toezichthouders speelt in drugscriminaliteit in de Rotterdamse haven. Een overzicht van de belangrijkste publieke actoren
12 https://www.portofrotterdam.com/nl/nieuws-en-persberichten/haven-cybermeldpunt-in-gebruik- genomen.
41
wordt gegeven in figuur 5 (Overzicht publieke actoren). Voor een overzicht van alle relevante actoren die taken en verantwoordelijkheden hebben in de haven, verwijzen we naar bijlage D.
Figuur 5: Overzicht publieke actoren
Havenspecifieke actoren
In de haven van Rotterdam lopen toezicht en handhaving bij tal van publieke organen door elkaar heen. Verschillende van deze overheidsactoren bevinden zich echter in de kern van de havenactiviteiten doordat ze directe verantwoordelijkheden hebben voor de goederen en de mensen die de haven worden binnengevaren. Deze havenspecifieke actoren zijn de douane, Koninklijke Marechaussee, politie, Zeehavenpolitie (ZHP) en Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM), gemeente Rotterdam, Havenmeester en het Hit-and-Run-Cargo team (HARC- team). Zodra een schip in de Rotterdamse haven wil aanleggen, kunnen ‘buitengaats’ (off shore) al verscheidene publieke organisaties aan boord gaan. Zo hebben de Zeehavenpolitie, de Koninklijke Marechaussee, de douane en de Havenmeester bevoegdheden om op zee aan boord te gaan en kan in het geval van (vermoedens van) infectieziekten de Port Health Authority Rotterdam (GGD Rotterdam-Rijnmond) aan boord gaan voordat het schip aan de kade aanlegt. In het navolgende gaan we in dieper in op de taken en verantwoordelijkheden van de publieke diensten in de haven.
Een bijzondere taak is weggelegd voor de Havenmeester die verantwoordelijk is voor een veilige en efficiënte afwikkeling van de scheepvaart in de haven. De Divisie Havenmeester is onderdeel van Havenbedrijf Rotterdam en voert publiekrechtelijke taken en bevoegdheden uit namens het Rijk en de gemeenten, aan wie de havenmeester verantwoording aflegt. De operationele afdelingen van het Haven Coördinatie Centrum (HCC) zijn te allen tijde bezet en zorgen voor planning en toelating van schepen, verkeersbegeleiding van de schepen vanaf verkeerscentrales in Hoek van Holland en de Botlek, houden met patrouillevaartuigen toezicht op regelgeving op het vlak van milieu en veiligheid en zorgen voor inspecties en incidentbestrijding. Het HCC beoordeelt de administratieve ‘clearance’
42
van inkomende schepen en stemt tijden af met de nautische dienstverleners, zoals de loodsen, slepers en roeiers.
Daarnaast is de Havenmeester verantwoordelijk voor de Port Security: de naleving van de ISPS- Code. Op advies van het ISPS-toetsingsteam (bestaande uit medewerkers van politie, douane en Havenbedrijf Rotterdam) beoordeelt de Havenmeester veiligheidsbeoordelingen en beveiligingsplannen van de ISPS-plichtige terminals. De terminals hebben goedkeuring van hun plannen nodig om zeeschepen te mogen afhandelen.
Ten slotte is de Havenmeester namens de politie, Deltalinqs, de gemeente Rotterdam en het Havenbedrijf Rotterdam aangesteld als Port Cyber Resilience Officer (Port CRO), waarbij hij verantwoordelijk is voor het realiseren van het Port CRO-programma dat als doel heeft om gezamenlijk de cyber-weerbaarheid in de haven te verhogen, de ‘cyber security awareness’ te vergroten, de geoefendheid van organisaties te intensiveren en risk management op dit vlak op te bouwen.
De gemeente Rotterdam speelt eveneens een belangrijke rol. De burgemeester is immers verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde in de haven overeenkomstig artikel 172 van de Gemeentewet. Ook via het convenant Cameratoezicht en via de bestuurlijke maatregelen (zie paragraaf 5.5.) speelt de gemeente nadrukkelijk een rol in de veiligheid van het havengebied. De gemeente is ook van invloed doordat ze het gebruik van bepaalde delen van de haven mee aanstuurt via de vaststelling en handhaving van de bestemmingsplannen.
De douane is een belangrijke speler bij het opsporen van drugs in de haven. De kerntaak van de douane, als gespecialiseerd onderdeel van de Belastingdienst, is de handhaving van de douanewetgeving zoals het bestrijden van smokkel en het innen van invoerrechten op goederen. De Algemene douanewet en het Europese douanewetboek zijn de wettelijke kaders voor toezicht en handhaving door de douane. De meeste goederen komen de Rotterdamse haven binnen via containers. Daardoor is de aandacht van de douane in grote mate gericht op containervervoer. Iedere container heeft een nummer en wordt in een internationaal systeem gevolgd. Bij het lossen van de containers heeft de douane de taak deze in te klaren en te controleren. Op basis van risicoprofielen die de douane opstelt, wordt van de 7.5 miljoen containers die de haven jaarlijks inkomen en uitgaan, via risicoprofielen een voorselectie gemaakt en op basis hiervan worden zo’n 40 duizend containers (nog geen 0,5%) voor fysieke controle uitgekozen. De afdeling pre-arrival van de douane heeft als taak onderzoek te doen naar de twijfelgevallen die uit dat systeem rollen, waarbij containers met een hoog risico worden geselecteerd en beoordeeld door een selecteur. Die beslist of een controle door middel van bijvoorbeeld een scan of een doorzoeking met drugshonden nodig is. Van die gescande containers worden er jaarlijks 6.500 daadwerkelijk geopend. Dit proces wordt aangestuurd door het Douane Landelijk Tactisch Centrum (DLTC), gebruikmakend van douane-informatie uit de EU- lidstaten, aangeleverd door het Douane Informatiecentrum (DIC) en op basis van meldingen, klachten en waarnemingen van derden (zowel andere publieke actoren als private organisaties). Op basis van de aangifte wordt een risicoanalyses uitgevoerd en wordt bepaald of de zending moet worden gecontroleerd. Risicovrachten worden door het systeem automatisch gescheiden van niet- risicovrachten. Indien een zending is geselecteerd voor controle, wordt hiervoor een controle- opdracht gemaakt, waarin staat welke zending op welke aspecten gecontroleerd moet worden, en welke competenties hiervoor nodig zijn. Deze controle-opdrachten worden geregistreerd in PLATO, een applicatie voor plannen en toedelen van fysieke controles, en uitgevoerd door het Douaneteam
43
Overige Subjecten en Objecten van Douanetoezicht (OSODT), dat beschikt over een visitatieteam en speurhonden. Daarnaast heeft OSODT een duikteam dat schepen kan controleren aan de waterkant. Zodra de douane overgaat tot fysieke controle van goederen wordt daarvan een verslag gemaakt en ingevoerd in PLATO, waarin onder meer de manier van controle en de controleresultaten worden vastgelegd. Vertrekkende containers worden ook gecontroleerd, bijvoorbeeld op afval - om te voorkomen dat dit in Afrikaanse landen of India wordt gedumpt - of op materialen waarmee bijvoorbeeld wapens worden kunnen gemaakt.
Figuur 6: Haven specifieke actoren - douane
De controles op het land vonden tot voor kort plaats op verschillende Border Inspection Points of in de buurt van de terminal waarbij met een toegewezen chauffeur de container ter plaatse werd gebracht. Sinds 2018 is de ‘Rijks Inspectie Terminal’ in gebruik genomen, een nieuw controlepunt op de Tweede Maasvlakte waarvan douane, de Inspectie Leefomgeving en Transport en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit gezamenlijk gebruik maken.
Indien na controle de lading ‘conform’ blijkt, wordt deze vrijgegeven via het versturen van de opdracht naar het Portbase-systeem. De container gaat terug naar de stack of kan direct op een vrachtwagenchassis worden geplaatst, in afwachting van verder vervoer naar de ontvanger.
Indien de lading ‘niet conform’ blijkt, bijvoorbeeld in het geval van het aantreffen van verdovende middelen, wordt melding gemaakt aan het Hit-and-Run-Cargo (HARC)-team13, een permanent
samenwerkingsverband tussen de douane, FIOD en Zeehavenpolitie Rotterdam en het OM. Het
13 De bevoegdheid om in Nederland binnenkomende goederen die de volksgezondheid schade kunnen toebrengen, op te sporen, behoort op grond van de Algemene Douanewet (ADW) toe aan de douane. De opsporingstaken van de douane worden uitgevoerd door de FIOD, tevens onderdeel van het Ministerie van Financiën. De FIOD heeft vervolgens de opsporing van verdovende middelen belegd bij de HARC-teams in Rotterdam, Amsterdam en op de luchthaven Schiphol.
44
HARC-team, in 1995 opgericht en sinds 1997 werkzaam onder convenanten, is gespecialiseerd in onderzoeken naar smokkel van verdovende middelen en netwerken die de drugsmokkel via de Rotterdamse haven organiseren of faciliteren. Binnen het HARC-team kan door de tactisch leidinggevenden van de aangesloten partijen worden besloten tot het uitvoeren van specifieke projecten met een korte doorlooptijd en een beperkte inzet van mensen. Projecten kunnen voortvloeien uit Hit-and-Run onderzoeken maar ook op basis van informatie die afkomstig is van de partijen of ketenpartners. De doorlooptijd van projecten is in principe maximaal zes maanden, maar in de praktijk beperken de HARC-onderzoeken zich meestal tot zes à twaalf weken. Rechercheurs van het team maken gebruik van elkaars expertise van financieel rechercheren (FIOD), goederen en ladingen (douane), opsporing en handhaving (ZHP) en opsporing en vervolging (OM), waarbij de operationele ondersteuning (observatie- en aanhoudingseenheid) wordt verzorgd door leden van het Team Bijzondere Bijstand van de douane Rotterdam. De rechercheurs krijgen onder andere informatie binnen van de verschillende opsporingsinstanties FIOD, politie en KMar, die ieder een eigen Team Crimineel Inlichtingen (TCI) hebben, gespecialiseerd in het opsporen en bestrijden van grootschalige fraude en georganiseerde criminaliteit, en daartoe informatie over strafbare feiten en verdachten verzamelen, registreren en analyseren. Het HARC-team levert onderzoeksinformatie - in de vorm van processen-verbaal, alsmede signaal- en/of een bestuurlijke rapportages ten behoeve van interventiebepalingen - die volgens het convenant ter beschikking wordt gesteld aan het Informatie Centrum Haven (ICH), de informatie-organisatie waarbij de aangesloten overheids(opsporing) instanties zijn betrokken.
Het HARC-team beschikt over eigen hulpofficieren van justitie, technische ondersteuning, speciale voertuigen, observatie- en aanhoudingsgroepen en speciale ruimtes om verdovende middelen te testen, wegen en bemonsteren. De operationele personele inzet bestaat uit projectleiders, coördinatoren, rechercheurs en administratieve ondersteuning. De onderzoeken komen meestal tot stand na incidenten die zijn gerelateerd aan het Rotterdamse havengebied, maar het team voert ook onderzoeken uit die hun oorsprong hebben aan de zuidgrens van Nederland, inclusief de haven van Vlissingen. Ook de smokkel van verdovende middelen via de Noordzee wordt door het HARC-team opgespoord.
Het HARC-team kan snel ingrijpen, waardoor de focus vooral is gericht op ad hoc zaken. In het algemeen gaat het dan om zogenaamde ‘veegpartijen’, waarbij de drugs worden gevonden en vernietigd (ZHP Sectorplan, 2016). Indien de vondst van de drugs niet snel een verdachte of aanvullende informatie oplevert, de zogenoemde korte klap, neemt in de regel de recherche het onderzoek over en wordt het onderzoek naar degenen die de drugstransporten organiseren of financieren, overgedragen aan een regulier rechercheteam (DRR of DLR) alwaar opsporingsonderzoeken worden opgestart in samenwerking met de TCI’s.
De Dienst Regionale Informatie Organisatie (DRIO) speelt een belangrijke rol bij de informatie- uitwisseling tussen de verschillende districten en diensten binnen de politie. DRIO kent drie (Districtelijke) Informatie Knooppunten (IK’s of DIK’s) die zijn onderverdeeld in zeven districten (Rijnmond-Noord, Rotterdam-Centrum, Rijnmond-Oost, Rotterdam-Zuid, Rijnmond-Zuidwest, Zuid- Holland-Zuid en de Zeehavenpolitie), en zes diensten (Dienst Regionaal Operationeel Centrum (DROC), Meldkamer Politie, Real Time Intelligence Center (RTIC), Dienst Regionale Recherche (DRR), Dienst Regionale Operationele Samenwerking (DROS) en Team Paraatheid). Zij onderzoeken, analyseren en leveren intelligenceproducten aan recherche. De Dienst Regionale Recherche (DRR)
45
van de Politie is gericht op langer lopende projectmatige onderzoeken en de Dienst Landelijke Recherche (DLR) van de politie fungeert als nationale opsporingsinstantie bij georganiseerde misdrijven.
De politie - en in het bijzonder de Zeehavenpolitie - is een belangrijke actor in de haven, met een werkterrein van net onder de Van Brienenoordbrug tot vijf mijl op zee: 45 kilometer lang en 5 kilometer breed. Samen met partners als de KMar, de KRVE, de ILT, de ISZW, het OM, de douane en de Havenmeester zorgt de Zeehavenpolitie voor de veiligheid in dit gebied van rivier, havens, wegen, haventerreinen en recreatiegebieden. Het werk van de Zeehavenpolitie richt zich onder meer op nautisch toezicht, milieuhandhaving, bestrijding van criminaliteit, grensbewaking en het afhandelen van incidenten op het water. De Zeehavenpolitie heeft vier wijkagenten (voor de ‘wijken’ Botlek, Europoort, Maasvlakte en Stadshavens), die in contact staan met de bedrijven in dat gebied, toezicht houden op het water en op kades en hulp verlenen bij incidenten. De Zeehavenpolitie maakt deel uit van verschillende (internationale) samenwerkingsverbanden waaronder Aquapol. Aquapol (European Network for waterborne Law-Enforcement) profileert zich als de ‘International police cooperation on the water’ en fungeert als Europees platform voor de permanente uitwisseling van inlichtingen, de uitwisseling van operationele informatie en de ervaringen en grensoverschrijdende samenwerking bij het dagelijkse rechtshandhavingswerk op het gebied van vervoer over water in Europa. De Zeehavenpolitie maakt ook deel uit van Frontex, het Europese agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de Europese Unie.
Het Openbaar Ministerie (OM) is in Nederland de enige instantie die kan besluiten om te vervolgen. Het OM is dan ook verantwoordelijk voor de afdoening van zaken en het uitvoeren van onderzoek. Een opsporingsonderzoek vindt altijd plaats onder gezag van de officier van justitie die de leiding van het onderzoek op zich neemt. De strafvorderlijke aansturing en eindverantwoordelijkheid voor de opsporingsonderzoeken door het HARC-team liggen bij het OM. Vanuit het OM is een vaste officier van justitie toegewezen die fungeert als eerste aanspreekpunt voor het HARC-team.
De grensbewaking en de controle op mensen die het havengebied binnenkomen vallen onder de bevoegdheden van de Koninklijke Marechaussee (KMar). De grensdoorlaatpost Hoek van Holland/Europoort valt onder gezamenlijke verantwoordelijkheid met de ZHP. De KMar verstrekt visa en zorgt voor aan- en afmonsteren van zeelieden die na binnenkomst toestemming krijgen voor het zoeken van werk aan boord van een ander schip. De KMar komt, net zoals de loodsen, als een van de eerste aan boord van een zeeschip om hun taken van toezicht op de grenscontrole van het Schengenverdrag uit te kunnen voeren.
Als laatste van de actoren met directe verantwoordelijkheden in de Rotterdamse haven beschrijven we hier de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM), voorheen bekend als de Vreemdelingenpolitie. De AVIM houdt toezicht op de naleving van de Vreemdelingenwet, voert identiteitsonderzoeken uit en werkt samen met de KMar en ZHP bij het tegengaan van criminele activiteiten zoals mensensmokkel, mensenhandel en irreguliere migratie. Andere overheidsactoren in de haven
Naast bovenstaande actoren die zich in de kern van het toezicht op de goederen en de mensen in de haven bevinden zijn er tal van toezichthouders, inspectiediensten, en handhavers die verantwoordelijkheden hebben voor de infrastructuur, de bedrijven in de haven en hun werknemers.
46
Deze organisaties richten zich op de handhaving en controle van overtredingen binnen hun eigen domein. Zo controleert de Milieudienst Rijnmond (DCMR) op overtreding van de milieuregels, de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW) op arbeidsomstandigheden en illegale tewerkstellingen, de Autoriteit Consument en Markt (ACM) op oneerlijke concurrentie, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op de veterinaire/voedsel kwaliteit, de Inspectie Leefmilieu en Transport (ILT) op overtredingen van de vervoerswet en gevaarlijke stoffen, de Port Health Authority Rotterdam (PHAR) op internationale regels omtrent hygiëne en infectieziekten. Als laatste noemen we hier de Financial Intelligence Unit (FIU); een speler die weliswaar niet actief aanwezig is in de Rotterdamse haven maar een aangewezen instelling is die ‘meldingen ongebruikelijke transacties’ van meldplichtige bedrijven en financiële instellingen beoordeelt, verdacht verklaart indien van toepassing en vervolgens verdachte meldingen doorzet naar opsporingsdiensten die ermee aan de slag moeten gaan. Zij stellen analyses op, bijvoorbeeld met betrekking tot het Waalhavengebied, welke zicht geven op meldplichtigen die aanwezig zijn in dat gebied. De geldstromen die door dit gebied gaan, zouden moeten worden gezien door deze instellingen en, indien ongebruikelijk, worden gemeld. De meeste controles van deze diensten worden op basis van risicoprofielen uitgevoerd bij risicobedrijven of -locaties. Controles kunnen fysiek plaatsvinden door middel van doorzoekingen van scheepswerven, cabines, containers of bulk zodra de goederen aan de kade komen. Hierbij wordt vaak gebruik gemaakt van de Border Inspection Points (integrale controleplekken waar door verschillende inspectie diensten controles worden uitgevoerd), de Rijks Inspectie Terminal of - nadat de containers de terminals hebben verlaten - in sommige gevallen op de locatie van de ontvanger. Vaak is er bij de inspectiediensten ook sprake van (administratieve) controles op (hoofd)kantoren van bedrijven om zicht te krijgen op de arbeidsomstandigheden, de vergunningsplicht en andere bedrijfsprocessen. Deze zijn niet altijd in de haven gelokaliseerd en zelfs niet altijd in Nederland gevestigd, wat de handhaving complex kan maken.
Samenwerkingsverbanden tussen en vanuit de publieke actoren
Overheidsactoren in de Rotterdamse haven ontmoeten elkaar in diverse gremia van toezicht en handhaving. Zo zijn er vaste samenwerkingsverbanden zoals de Haventafel, een halfjaarlijkse bijeenkomst voor informatie-uitwisseling en samenwerking met politie, OM, douane, FIOD, Havenmeester, Havenbedrijf Rotterdam en Deltalinqs, onder voorzitterschap van de burgemeester van Rotterdam (Terms of reference Haventafel, 2018). Er is een Mainport Rotterdam overleg, onder andere gericht op de Integere Haven, een strategisch overleg met de gemeente Rotterdam, douane, OM, politie, DCMR, ILT, NCTV en Deltalinqs, onder voorzitterschap van de Havenmeester (Terms of reference Haventafel, 2018). Het Regionale Informatie en Expertise Centra (RIEC) is een permanent samenwerkingsverband tussen gemeenten, politie, Belastingdienst en Openbaar Ministerie (ZHP Gebiedsscan, 2018: 46; Convenant LIEC, 2012). Het RIEC is actief op het gebied van ondermijning in de regio Rotterdam en heeft vanuit deze hoedanigheid het proces begeleid van de aanvraag van versterkingsgelden uit het ondermijningsfonds, voor onder meer de haven. De versterkingspijler Haven zal gaan lopen onder regie van de gemeente Rotterdam, in afstemming met de integrale partners en zal in de samenwerking en informatie-uitwisseling worden ondersteund vanuit het RIEC. De Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond (VRR) kent een permanent samenwerkingsoverleg van publieke partijen, dat op verzoek van de gemeenten taken uitvoert op het gebied van
47
rampenbestrijding en crisisbeheersing. En als laatste noemen we hier het eerder beschreven Hit-