De ondervinding, burgers vertegenwoordigers, heeft ulieden en ons, geduurende de drie jaaren (…) meermaalen doen zien, dat onderscheidene gebreken in de applicatie der voorschriften bestaan (…). Hoe zeer men ook ter goeder trouw moge gemeend hebben, de genoegzame afscheiding van machten bij de staatsregeling te hebben in acht genomen, zo kunnen en moeten er echter veele botsingen ont- staan, die niet dan voor het algemeen belang schadelijk zijn…107
106
Jaarlijks trad eind juni één derde van de Kamerleden af, waarvan een deel opnieuw werd verkozen. Daarnaast waren er zeven representanten absent in de zitting van september.
107
De gebreken en botsingen die in de staatsregeling zijn te vinden, zo stelde het Uitvoerend Be- wind in zijn missive die op 4 maart in de Eerste Kamer werd voorgelezen, moesten zo snel mo- gelijk worden weggenomen om toekomstig onheil te voorkomen. De wat onbestemde formu- lering in de missive ontging ook de Kamerleden niet. De vraag wat er nu precies mankeerde aan de huidige staatsregeling bleef, althans voor de tegenstanders van een voortijdige herziening, vrijwel de gehele discussie onbevredigend beantwoord. Ging het hier bijvoorbeeld om een parti- ele wijziging waarbij slechts enkele artikelen werden bijgesteld, of moest men iets ingrijpenders verwachten? Om meer opheldering te verschaffen stelde de Kamer een commissie onder leiding van Daniël Steyn Parvé in om bij het Uitvoerend Bewind informatie in te winnen. Deze commis- sie kwam enkele dagen later tot dezelfde conclusie als het Bewind. In haar rapport stelde zij echter dat het met oog op ‘s lands veiligheid ‘ongeraaden is, in eenig detail te treeden van die
gebreken en verkeerde inrichtingen’.108
Na dit onbevredigende advies werd de commissie op 21 maart opnieuw aan het werk gezet, ditmaal om met het Bewind te overleggen hoe een mogelijke herziening procedureel en organisatorisch het beste kon geschieden. Toen zij hier op 19 mei verslag van deed, leverde dit slechts nog meer verontwaardiging op. De commissie leverde niet alleen een uitgebreide procedure af, maar ook een compleet grondwetsontwerp, terwijl het vol- gens velen nog geheel onduidelijk was waarom de grondwet in de eerste plaats nu aan vervan- ging toe was, en wat nu precies onder ‘gebreken en botsingen’ moest worden verstaan.
De commissie maakte in haar eerste rapport de Kamer attent op enkele staatkundige her- vormingsproblemen die al langer speelden. Ze wees hierbij op de omslachtig- en langdurigheid van het politieke apparaat in zijn geheel, en in het bijzonder op het gebied van de organisatori- sche hervormingen van de gemeentebesturen, het armenbestuur en de burgerlijke rechtbanken door het gehele land.109
De staatsregeling van 1798 schreef voor dat deze instituties binnen een afzienbare tijd op nationaal niveau moesten worden gereorganiseerd. Zoals Thomas Poell heeft aangetoond leidde dit niet alleen tot een (over)belasting van het politiek en ambtelijk apparaat maar werkte het centralistische karakter van deze hervormingen ook tot grote weerstand op
municipaal niveau.110
Zo stelden Jean Henry Appelius, Egbert Lewe van Middelstum en Van Galen, de belangrijkste criticasters in het parlement, dat een nieuwe grondwet in de eerste plaats moest dienen om de verregaande centralisering op kritische punten terug te draaien. Hierbij hekelden zij niet zozeer de één- en ondeelbaarheid van de Republiek, maar de naar hun mening foutieve vertaling van dit eenheidsbeginsel naar de praktijk. ‘Overal heeft men gelijkvormigheid
gewild,’ stelde Appelius, ‘waar men zich tot de eenheid had moeten beperken’.111
De kritiek van de drie Kamerleden op de centralisering was echter niet alleen gericht op de administratieve en organisatorische bezwaren die deze voorschriften met zich mee brachten. Belangrijker was volgens hen dat deze radicale centralisering niet adequaat was en dat ook niet kón zijn. Het was volgens Van Galen onmogelijk de staatszaken in het gehele land vanuit Den
108 Ibidem, 11. 109 Ibidem, 12. 110
Poell, Democratic paradox, 110-111.
111
Haag te besturen, omwille van het simpele feit dat de bestuurders in Den Haag geen kennis van zaken konden hebben van alle problemen en ontwikkelingen die in het land speelden. ‘Is dit niet even zo goed,’ zo vroeg Van Galen zich af, ‘als dat men mij eene administratie van een boedel in Friesland of elders, waar ik nooit geweest ben opdroeg, die ik, zonder de persoonen of goederen
aldaar te kennen, alhier in ’s-Hage moet beheeren.’112
De regering bemoeide zich aldus met za- ken waar zij niets van afwist en maakte hierdoor grote inbreuk op de zelfstandigheid en burger- lijke vrijheid van haar ingezetenen.
De term burgerlijke vrijheid, soms ook wel aangeduid als volksvrijheid, is hier van belang omdat zij door Van Galen c.s. specifiek werd gehanteerd in de kritiek op het gecentraliseerd bestuur. De politieke besluitvorming was met de staatsregeling van 1798 op één plek komen te liggen en dientengevolge geschiedde de hervorming van het staatkundige apparaat dan ook top
down. De departementale- en gemeentebesturen, de politieke organen die anno 1800 het ‘dichtst
bij de burger’ stonden, waren in dienst van de nationale regering komen te staan. Hierdoor werd de mate waarin de burger direct invloed kon hebben op zijn eigen bestuur sterk belem- merd. Wanneer hier over inbreuk van de burgerlijke vrijheid werd gesproken, werd dit aldus nadrukkelijk in positieve, republikeins-democratische zin verbonden met het politieke recht zelf
te beschikken over het bestuur en besluitvorming.113
Tegelijkertijd gaven zij aan dit vrijheidsbe- grip ook een duidelijk negatieve uitleg, omdat deze vrijheid volgens deze Kamerleden alleen kon bestaan wanneer de lokale inspraak werd beschermd tegen een te sterke inmenging van de nati- onale overheid. Ulrich Huber stelde dat het grootste probleem in de huidige staatsregeling was dat
ingezetenen in hunne huishoudelijke kleine kringen, daar zij dikwijls het eenigst en zeker het directst belang bij hebben, worden genegeerd en niet zelden gedwarsboomd van wegens een Gouvernement, dat noch met de zaaken zelve, noch met de omstandigheden, noch met het locaale bekend is; waardoor dezelve tegen den wensch en het waare geluk dier belanghebbende worden gedirigeerd. Dit veroor- zaakt een morrend misnoegen en is een prikkel voor verachting en haat tegen eene diergelijke re- geering.114
Dat voorstanders hier een op de maatschappij georiënteerde uitleg gaven aan het burgerlijke vrijheidsbegrip, blijkt ook uit de discussies die volgden op het grondwetsontwerp dat de com- missie Steyn Parvé in samenwerking met het Bewindsleden Pijman en Besier had opgesteld en in
mei aan het Vertegenwoordigend Lichaam had voorgelegd.115
In het Ontwerp werd, net zoals in de uiteindelijke staatsregeling van 1801, een versterking van de uitvoerende macht voorgesteld die ten koste ging van de wetgevende macht. Het Vertegenwoordigend Lichaam werd terugge- bracht tot een halfjaarlijkse vergadering en een deel van haar taken verschoof naar het uitvoe-
112 Ibidem, 32. 113 Ibidem, 72. 114 Ibidem, 92. 115
rende Staatsbewind, dat uit zeven leden bestond.116
Daarbij kreeg de rechterlijke macht een con- trolerende functie en werd het eenvoudiger om misdaden van ambtsdragers voor het gerecht te brengen. De departementale en gemeentebesturen, in de huidige grondwet louter administratieve organen, bleven weliswaar ondergeschikt aan het Staatsbewind, maar kregen ook meer zeggen-
schap over interne aangelegenheden en het recht om zelf plaatselijke ‘bepaalingen’ te maken.117
Tegenstanders van het ontwerp zagen de reductie van de wetgevende macht met afschuw aan. Zoals reeds is aangegeven stond de wetgevende macht in de staatsregeling van 1798 als ‘hoogste macht’ aangetekend, omdat de volksstem in de volksvertegenwoordiging het meest direct tot uiting kon komen. Als belangrijkste drager en bewaker van democratie en vrijheid moest het Vertegenwoordigend Lichaam permanent in werking zijn. Tegenstanders zagen nu hoe met de beknotting van dit orgaan de soevereine uitoefening van ’s volks rechten aan banden
werd gelegd; het werd ondergeschikt gemaakt aan de grillen van de uitvoerende macht.118
Aan dit ‘anti-republikeins maaksel’ viel volgens Petrus de Sonnaville af te lezen dat met ‘gebreken’ in de huidige staatsregeling al die tijd blijkbaar een ‘te groote vrijheid en invloed des volks’ was bedoeld.119
Zijn medestander Harmen Ament zag het ontwerp als een plan ‘waarin ’s volks vrij-
heid en invloed de doodsteek wordt toegebracht.’120
Vrijheid was nu juist datgene waarmee de voorstanders het ontwerp verdedigden. Ook Ka- merleden die uiteindelijk niet met het ontwerp instemden, bijvoorbeeld Van Galen en Lewe, zagen de vrijheid beter gewaarborgd in het ontwerp van de commissie Steyn Parvé. Om dit te illustreren wezen zij niet op de reductie van de vergaderduur van het Vertegenwoordigend Li- chaam, maar op de versterking van de uitvoerende macht, de departementale besturen en de rechtsprekende macht. Met deze nieuwe machtsverdeling werd het voor de uitvoerende macht niet alleen mogelijk om doortastender beleid te maken; in samenwerking met het departemen- taal bestuur zou het nu ook doelmatiger en adequater worden. Burgers konden hierdoor actie- ver in het lokale bestuur betrokken worden. De burgerlijke vrijheid werd hier in positieve zin gegarandeerd door het behoud van het lokale zelfbestuur, en in negatieve zin door het ontbre-
ken van een beperkende regelgeving vanuit de centrale overheid.121
Voorts voorzag het ontwerp er ook in dat machtsmisbruik of -concentratie effectief kon worden voorkomen, in eerste instan- tie door een nieuw Nationaal Kiescollege in het leven te roepen, maar ook door de gerechtsho-
116
In een eerdere versie, indertijd gelekt in de Burger politieke blixem, bestond het Staatsbewind uit vijf leden: De Gou, Staatsregeling van 1801, 157, 193.
117
Bijv. Staatsregeling van 1798, art. CLXXI, 101: ‘[De departementale besturen] ontvangen van de Ingeze-
tenen, alsmede door de verschillende Gemeente-Bestuuren, zodanige individueele Adressen, als dezelve hun ter verdere bezorging toezenden, en verzenden die ten spoedigsten aan het Uitvoerend Bewind, om daarop te disponeeren, of, zo die aan het Vertegenwoordigend Ligchaam gerigt zijn, dezelven aan de eer-
ste Kamer te doen toekomen.’
118
De Gou, Staatsregeling van 1801, 56
119
Ibidem, 54.
120
Ibidem, 79. Zie ook Rutjes, Door gelijkheid gegrepen, 116.
121
Ibidem, 62; vgl. de opmerking van Steyn Parvé, 95: ‘En vindt gij in hetgeen voor zo ver het inwendige en het huishoudelijke betreft, meerder bij de Departementaale en Gemeentebestuuren is gebragt, voor de Burgerlijke Vrijheid al geen meedere waarborg, dan zult gij het ten minsten vinden in de meedere onaf- hanglijkheid der Justitie.’
ven een controlerende functie te geven en het eenvoudiger te maken om politici en ambtsdragers te vervolgen.122
De vrijheid werd zodoende in de organisatie van de staat ‘ingebouwd’.