Nadat het grondwetsontwerp van Steyn Parvé c.s. op 11 juni door de Eerste Kamer was ver- worpen leek er een einde te zijn gekomen aan de gehele grondwetsdiscussie. Het Uitvoerend Bewind zette haar herzieningsplannen achter de schermen echter onverwijld door. Waarschijn- lijk nog voordat de parlementaire discussies ten einde waren gelopen had Besier Willem van Irhoven van Dam benaderd om voor het Uitvoerend Bewind een nieuw grondwetsontwerp te vervaardigen.279
Irhoven van Dam, een prominent figuur uit de patriottentijd en nu als secretaris werkzaam bij de Raad van West-Indische bezittingen, bleek hier inderdaad toe bereid. In sa- menspraak met de agent van marine Jacob Spoors, Besier en de Franse generaal Augereau, ging
Irhoven van Dam direct aan het werk.280
Hoewel de bronnen zwijgen over de precieze gang van zaken, leek het werk aardig te vlotten. Reeds op 22 juni kon de Franse gezant De Semónville via Talleyrand een eerste versie van het ontwerp aan de Eerste Consul doen toekomen. ‘Nulle simi- litude avec le gouvernement Français’, zo karakteriseerde De Sémonville het ontwerp in de bege- leidende brief.281
Napoleon had reeds tijdens het werk van de commissie Steyn Parvé zijn licht laten schijnen over het ontwerp van een nieuwe Bataafse grondwet. In een brief aan Talleyrand had hij geop- perd om onder meer de oude gewestelijke grenzen te herstellen, het parlement het recht van
initiatief te ontzeggen en de uitvoerende macht uit zo’n tien man te laten bestaan.282
Daarbij gaf hij nadrukkelijk aan dat de nieuwe grondwet zonder verdere Franse inmenging tot stand diende
279
G.J. Pijman, Bijdragen tot de voornaamste gebeurtenissen voorgevallen in de Republiek der Zeven
Verenigde Nederlanden sedert het jaar 1778 tot en met het jaar 1807 (Den Haag 1826) 102-117.
280
Over Irhoven van Dam zie Marc van Dijk, De patriotse publicist Wilhelmus van Irhoven van Dam
1760-1802 (ongepubliceerde doctoraalscriptie Universiteit van Amsterdam, 1994); over zijn patriotse ja-
ren zie Klein, Patriots republikanisme, m.n. 197-220.
281
Brief en ontwerp opgenomen in De Gou, Staatsregeling van 1801, 601-618, citaat 601.
282
te komen, een boodschap die hij na ontvangst van het ontwerp van Irhoven van Dam opnieuw herhaalde. Hij onthield zich verder dan ook van uitvoerig commentaar op het nieuwe ontwerp, ofschoon hij wel verzocht dat het presidentsambt als hoofd van de uitvoerende macht zou wor-
den geschrapt: Napoleon zag op het moment geen geschikte kandidaten voor deze positie.283
Irhoven van Dam gaf aan dit dwingende verzoek gehoor door deze positie te vervangen voor een twaalfkoppig Staatsbewind met een wisselende voorzitter. Besier diende het grondwetsont- werp vervolgens op 1 september in bij het Uitvoerend Bewind, waarna dit ontwerp in licht ge- wijzigde vorm inderdaad op 14 september aan de Eerste Kamer en de bevolking werd gepresen- teerd. Irhoven van Dam, verbolgen over de veranderingen in zijn ontwerp, nam openlijk afstand van de definitieve tekst.
Bij de totstandkoming van de nieuwe staatsregeling had de Eerste Consul zich aldus afwach- tend of zelfs afzijdig opgesteld. Dat Napoleon zijn invloed slechts in beperkte mate liet gelden zal echter niet zozeer zijn ingegeven door een desinteresse voor de Bataafse politiek of, zoals hij zelf aangaf, omdat het een strikt binnenlandse aangelegenheid betrof; de Franse politici waren vanaf het eerste uur geïnteresseerd geweest in een Bataafse grondwetswijziging en zouden de staatsgreep van het Uitvoerend Bewind in zowel diplomatiek als militair opzicht ondersteunen. Bovendien streefde Napoleon vanaf omstreeks 1800 naar een versterking van de samenwerking tussen Frankrijk en haar zusterrepublieken, waarbij hij niet terugschrok zich met harde hand in binnenlandse aangelegenheden te mengen. De voortdurende revolutionaire oorlogen noopten Napoleon de vrije republieken te dwingen tot onvoorwaardelijke ondersteuning op zowel finan- cieel als militair gebied.284
Het ontbreken van directe Franse invloed in het constitutionele scheppingsproces kan daar- om beter worden verklaard door het gegeven dat het Bataafse grondwetsontwerp wat betreft vorm en inhoud in verregaande mate overeenkwam met de in Frankrijk gewenste politieke ver- houdingen. Joris Oddens merkte reeds over de grondwetsontwerpen in de periode 1793-1798 op dat deze ontwerpen ‘elk na een nieuwe kentering in de Franse Revolutie [verschenen], waarvan
zij ook de sporen dragen’.285
Deze vaststelling kan mijns inziens ook worden toegepast op de situatie in de Bataafse Republiek anno 1801: Frankrijk gold nog altijd als de belangrijkste voor- ganger in de wereld van de (post)revolutionaire politiek en de Bataafse grondwetschrijvers lieten
zich graag door de grote-zusterrepubliek inspireren.286
Een korte weergave van de politieke situa- tie in Frankrijk kan zodoende licht schijnen op de ontwikkelingen in de Bataafse Republiek.
Met de staatsgreep op 18 brumaire en het ontstaan van het Consulaat onder leiding van Napo- leon had de Franse politiek een nieuw hoogtepunt bereikt in een ontwikkeling die Howard
283
Volgens Pijman zag Napoleon Schimmelpenninck, de gedoodverfde kandidaat voor deze positie, ‘on- gaarne als president benoemd’; Pijman, Bijdragen tot de voornaamste gebeurtenissen, 109.
284
Michael Broers, Europe under Napoleon 1799-1815 (Londen etc. 1996) 24-38.
285
Oddens, Pioniers in schaduwbeeld, 81.
286
Annie Jourdan, ‘Politieke en culturele transfers in een tijd van revolutie: Nederland 1795-1805’, Bijdra-
gen en mededelingen betreffende de geschiedenis der Nederlanden vol. 124 nr. 4 (2009) 559-579; onder-
zoek naar contemporaine reacties op de ontwikkelingen in de Franse politiek gedurende de revolutie en de napoleontische jaren ontbreekt vooralsnog.
Brown heeft omschreven als ‘een zoektocht naar stabiliteit’.287
Met de val van Robespierre in
1794 was er weliswaar een einde gekomen aan de bloederige zuiveringen en massale vervolgin-
gen van het Schrikbewind, de opvolgende regimes bleven elk worstelen met de voortdurende gewelddadige opstanden in de provincies en de politieke dreiging van monarchisten en jakobij- nen in de steden. Bovendien bleven de revolutionaire oorlogen tegen Engeland en het Habsburg-
se Rijk zich voortslepen, met afwisselend succes.288
De ervaring van het Schrikbewind en de structurele problemen in de Franse maatschappij hadden een belangrijke invloed op de wijze waarop over politiek en constitutie werd gedacht. In de nasleep van het Schrikbewind, beter bekend als de Thermidoriaanse reactie, zagen de leden van de Nationale Conventie de weg naar maatschappelijk en politiek herstel gelegen in het inbinden van de volksinvloed en het tegengaan van politieke partijschappen in het parlement. Met de introductie van een tweekamerstelsel en
een vijfkoppig Directoire met een beperkte volmacht in de constitutie van jaar III, hoopten zij
het fundament te leggen voor een nieuw en stabiel bewind. Politiek moest voortaan minder op
ideologie, en meer op basis van wetgeving worden bedreven.289
De praktijk zou anders uitwijzen. Het nieuwe Directoire bleek te zwak om de maatschappe- lijke tegenstellingen te overwinnen en de revolutionaire staat te consolideren: keer op keer zag het zich genoodzaakt het staatsgebouw middels noodmaatregelen en juridische vervolgingen overeind te houden. Zoals later ook in de Bataafse Republiek het geval was, zagen de Franse politici het (voort)bestaan van partijschappen en hun invloed op nationaal politiek niveau als
een wezenlijk probleem van de revolutionaire politieke orde.290
Nadat Napoleon zijn handelen een dag na de staatsgreep van brumaire in een proclamatie verantwoordde, stelde hij dan ook dat de grondwet door de politieke verdeeldheden volledig obsoleet was geworden. Frankrijk was volgens hem toe aan een politieke orde waarin partijschappen definitief tot het verleden werden verbannen, een taak die hij voor zichzelf zag weggelegd: ‘Alle partijen kwamen naar mij toe om mij hun plannen te vertellen en hun geheimen te onthullen, en zij vroegen allen om mijn
steun: ik heb geweigerd een man van één partij te zijn.’291
Het overstijgen van de politieke geschillen, zoals we zagen ook kenmerkend in het taalge- bruik van de Bataafse Bewindsleden in 1801, vormde een rode draad in het grondwetgevings- proces dat op de staatsgreep van brumaire volgde. Zoals Howard Brown en Andrew Jainchill hebben betoogd moet de grondwet van 1799 niet enkel worden gezien als machtsconsolidatie van Napoleon. Ze tekende ook een afkeer van de republikeins-democratische basis waarop poli- tiek in het revolutionaire Frankrijk tot dusverre was bedreven, en luidde een wending in tot een
287
Howard G. Brown, ‘The search for stability’ in: Howard G. Brown en Judith A. Miller (red.), Taking
liberties. Problems of a new order from the French revolution to Napoleon (Manchester 2002) 20-50,
aldaar 22-31.
288
Howard G. Brown, ‘Echoes of the Terror’, Historical reflections/Réflections historiques vol. 29 nr. 3 (herfst 2003) 529-558, aldaar 543-544.
289
Ibidem, 536-538.
290
Lynn Hunt, David Lansky en Paul Hanson, ‘The failure of the liberal republic in France 1795-1799: the road to brumaire’, The journal of modern history vol. 51 nr. 4 (December 1979) 734-759, aldaar 735- 739, 755-756.
291
meer liberaal-democratische staatsinrichting. Hierbij kregen de politieke denkers Pierre-Louis Roederer en met name Emmanuel Joseph Sieyès als grondwetschrijvers de vrije hand.
Aan Sieyès’ politieke denken lag de technocratische opvatting ten grondslag dat de politiek, mits goed georganiseerd, probleemloos kon functioneren: partijstrijd en politiek onbehagen uit de voorgaande jaren waren volgens Sieyès dan ook eenvoudigweg het voortvloeisel van gebre- ken in constitutie en staatsinrichting.292
Deze gebreken waren ontstaan omdat zijn voorgangers verkeerd hadden ingezien hoe politieke en burgerlijke vrijheid zich tot elkaar verhielden en wel- ke rol hierbij voor de politiek was weggelegd. Voor Sieyès was ‘politiek’ niets meer of minder dan het bestuur en de organisatie van nationale aangelegenheden; een noodzakelijk kwaad om maatschappelijke stabiliteit, rust en veiligheid te garanderen. Hier brak hij met de republikeinse overtuiging dat vrijheid in een republiek slechts kon voortbestaan wanneer ingezetenen actief bij het politieke spel betrokken werden. Belangrijker dan het handhaven en uitoefenen van politieke vrijheden, zoals een geregelde volksinvloed en een actieve inspraak in het bestuur, was het ga- randeren van wat historici in navolging van Benjamin Constant ‘vrijheid van de modernen’ zijn gaan noemen: het landsbestuur moest er volgens Sieyès op ingericht zijn de randvoorwaarden te creëren waarmee ingezetenen in staat werden gesteld van persoonlijke veiligheid, zekerheid van
bestaan, gelijkheid voor de wet bescherming van rechten en eigendom te genieten.293
Om de burgerlijke vrijheden te garanderen was het noodzakelijk op een democratische basis een representatief stelsel met een sterke uitvoerende macht te creëren. De democratische basis zorgde ervoor dat het landsbestuur in handen kwam van lieden die de noden van het Franse volk begrepen en verdedigden. Daarmee was het met de inbreng van de burger echter groten- deels gedaan. Vervolgens moest het landsbestuur namelijk de volledige ruimte krijgen om de burgerlijke vrijheid te beschermen, waarbij zijn jurisdictie slechts werd beperkt door de vooraf in de grondwet vastgelegde grenzen. Deze wending tot een vroege vorm van het liberalisme ging bij Sieyès en Roederer gepaard met een sterk vertrouwen in een partij-overstijgend, in wezen apolitieke, uitvoerende macht. Zij kwamen uit bij wat Jainchill en Brown ‘liberal authoritaria- nism’ hebben genoemd:
Liberal authoritarianism was predicated on the fundamentally liberal notion that the freedom to pur- sue individual ends is the touchstone of polity and is best protected by a strong central authority re- stricting political activity to only the most confined spaces. In this, it was true to modern liberalism. ‘The liberty of the moderns’ was placed above all else, and democracy sacrificed to liberalism. (…) The system erected by Sieyès and Roederer aimed to expunge politics by creating a state that stood outside and above political activity.294
Deze ‘liberaal-autoritaire wending’ in de Franse politiek resulteerde in een krachtig uitvoerende macht in de vorm van het driekoppig Consulaat, onder leiding van Eerste Consul Napoleon
292
Jainchill, Reimagining politics after the terror, 212-215
293
Ibidem, 227-228; 275-284 (over de positie van Benjamin Constant); vgl. De Dijn, French political
thought, 95-101.
294
(wiens naam in de grondwet zelf stond vermeld). De belangrijkste taak van de Eerste Consul was het ontwerpen en ten uitvoer brengen van wetten, waarbij hij een vrijwel volledige vrijheid genoot. De versterking van deze uitvoerende macht ging ten koste van de wetgevende. Het Tri- bunaat (de Eerste Kamer) verloor het recht om zelf wetsvoorstellen in te dienen. Zijn enige taak was het bediscussiëren en becommentariëren van de door de Consul aangediende wetsvoorstel- len. Wetten werden uiteindelijk, zonder de mogelijkheid hier verder over te discussiëren, goed- of afgekeurd door de Tweede Kamer, het driehonderd leden tellende Corps legislatief dat vier maanden per jaar bijeenkwam. De Consul werd bijgestaan door een Sénat conservateur, een orgaan waarin tachtig ongekozen leden voor het leven zitting hadden. De voornaamste taken van dit college waren het benoemen van nieuwe ambtsdragers, te selecteren uit een semidemo- cratisch tot stand gekomen lijst van notabelen, en het toetsen van (de uitvoer van) nieuwe wet- ten aan de grondwet. Met deze senaat hoopte Sieyès een noodzakelijke stabiliteit en continuïteit te creëren in de Franse politiek.295
Zoals bekend zou de constitutionele theorie van Sieyès en Roederer al spoedig door de prak- tijk worden ingehaald. Het duurde niet lang voordat Napoleon, aanvankelijk gebruikmakend van zijn grondwettelijke recht per decreet te regeren, het gehele politieke besluitvormingsproces naar zich toetrok. De zoektocht naar stabiliteit plaveide in Frankrijk de weg naar een militaire
dictatuur, waarbij de Republiek uiteindelijk in 1804 werd ingeruild voor het Keizerrijk.296
Napo- leons geleidelijke machtsovername ging aan de meeste Bataven anno 1801 echter goeddeels voorbij. Zoals we reeds in hoofdstuk twee zagen werd Napoleon door de meeste Bataafse par- lementsleden als de staatsman gezien die de partijschappen in de Franse Republiek daadwerke- lijk had weten te beëindigen en het landsbestuur nu in eendracht onder zich verenigde. Hoewel het idee van een eenhoofdig gezag in de Bataafse Republiek zelfs bij lieden als Appelius nog op de nodige weerstand stuitte, bood de autoritaire en liberale wending van de Franse politiek een aantrekkelijk perspectief.297