De nieuwe Bataafse grondwet was beknopter, algemener en onbepaalder dan de grondwet die zij verving. Tegenover de 308 artikelen, 72 algemene grondbeginselen en de diverse reglementaire bijlagen van de staatsregeling van 1798 stonden nu slechts 106 artikelen – zonder supplementen of bijlagen. Deze constitutionele beknoptheid was niet enkel te danken aan de efficiënte hand van Willem van Irhoven van Dam; zij kwam ook terug in de ontwerpen van de commissie Steyn
Parvé en Dumbar.298
De grondwetschrijvers in 1801 met de staatsregeling van 1801 een ander doel probeerden te verwezenlijken dan hun voorgangers in de periode 1796-1798. De nieuwe grondwet was niet langer een gedetailleerde blauwdruk voor de Bataafse samenleving; ze kan beter gelezen worden als een raamwerk, een ‘geraamte’ in Appelius’ woorden, waarvan de leden
295
Jainchill, Reimagining politics, 233-235.
296
Hunt e.a., ‘The failure of the liberal republic’, 757-759.
297
Appelius, Staatsomenteling van 1795, 202-203.
298
Het ontwerp van de commissie Steyn Parvé telde 174 artikelen met 17 additionele artikelen betreffende de invoering, dat van Dumbar 117; De Gou, Staatsregeling van 1801, 144-180, 295-306.
van het Staatsbewind in de politieke praktijk de uiteindelijke vorm konden bepalen. Vorm en functie hingen hier nauw samen.
De wens om niet de gehele organisatie van staat en politiek in de grondwet a priori vastge- legd te willen hebben kwam uiteraard voort uit de ervaring die de Bataafse Bewindsleden in de voorgaande jaren hadden opgedaan. Telkens hadden de leden van het Uitvoerend Bewind en het Vertegenwoordigend Lichaam ondervonden hoe zij bij het vervaardigen van wetten werden beperkt door de nauwkeurig gestipuleerde bepalingen in de staatsregeling. Wat de grondwette- lijke theorie dicteerde was echter niet altijd even goed toegesneden op de politieke realiteit waar de Bewindsleden zich tot moesten verhouden. Hoewel dergelijke grondwetsartikelen dikwijls (tijdelijk) buiten werking werden gesteld om de bestuurspraktijk te vergemakkelijken, had de ervaring geleerd dat een al te lichtzinnige omgang met de grondwet op grote weerstand van kamerleden en politieke commentatoren kon stuiten. ‘Inconstitutioneel’ handelen kon eenvoudig worden voorkomen door de jurisdictie van de grondwet tot de kern terug te brengen. Dit werd in 1801 gedaan. Met de inperking van de grondwet werd tegelijkertijd de ruimte geschapen voor de uitvoerende macht om het beleid in de praktijk gaandeweg te bepalen en nieuwe wetten hier- op aan te passen.
Het schrapwerk dat nodig was om tot de constitutionele beknoptheid te komen laat zien hoe de meer principiële en ideologische grondwetsartikelen nu ruimte moesten maken voor meer praktische zaken. Zo achtten de grondwetschrijvers het niet langer noodzakelijk de algemene grondbeginselen van de staat uitvoerig in de constitutie op te nemen. In de ‘algemeene beginze- len en bepalingen’ waarmee de grondwet opent wordt slechts in de eerste vijf artikelen stilge- staan bij de politieke grondslagen waarop de Bataafse maatschappij was ingericht: het nastreven van het geluk van allen; gelijkheid voor de wet en in de samenleving; eigen verantwoordelijk- heid; recht op eigendom (artt. 1-5). Vervolgens werd snel overgegaan tot de meer praktische aangelegenheden: de wijze van juridische vervolging en procederen, het algemene kerkelijk lid- maatschap en de mogelijkheid van schadeloosstelling voor goederen die in of na 1795 waren onteigend (artt. 6-15).
Waaruit eveneens blijkt dat de grondwet niet langer werd gezien als een uitvoerige blauw- druk voor de maatschappij, en waardoor het mogelijk was de grondwettekst zo beknopt te houden, was de keuze om veel punten slechts in algemene bewoordingen te vatten en nadere regelgeving in het vooruitzicht te stellen. De grondwet was nog verre van ‘af’. Dit gold onder meer voor de herziening van het stemrecht, de reorganisatie van de departementale besturen, de nieuwe muntslag en de kerkfinanciën. Al deze zaken zouden later bij wet moeten worden be- paald. Hierbij waren vrijwel geen nadere instructies van kracht en ook hier gold dat men het nodige vertrouwen moest stellen in de capaciteiten van de toekomstige Bewindsleden. Pieter Linthorst zag daarom ook grote problemen in de werkwijze die in de nieuwe grondwet werd voorgesteld. Huns inziens bood de staatsregeling geen verzekering dat toekomstige regelgeving
in overeenstemming was met de belangen van het volk.299
299
Deze kritiek was niet onterecht: eenmaal op hun plaats kon de leden van het Staatsbewind wei- nig in de weg worden gelegd om naar eigen inzicht beleid te maken. Voor de grondwetschrijvers en de leden van het Uitvoerend Bewind vormde dit geen ernstig bezwaar, mede omdat zij zelf reeds wisten welke groep personen het vanaf 16 oktober voor het zeggen zou krijgen. De staats- regeling was niet alleen gericht op het behoud van bestuurlijke bewegingsruimte in de toekomst, ze maakte het per direct mogelijk de juiste mensen op de juiste functies te zetten en de politieke oppositie grotendeels buitenspel te zetten. De aanstelling van de twaalf leden van het Staatsbe- wind geschiedde op basis van coöptatie: artikelen 30 en 106 schreven voor dat de eerste zeven leden werden verkozen door het thans fungerende Uitvoerend Bewind. Op hun beurt konden deze zeven leden de overige vijf Bewindsleden aanwijzen.
Aangezien Van Swinden en Ermerins hun functie als Bewindslid hadden neergelegd kregen Besier, Pijman en Van Haersolte vrij spel om nieuwe leden aan te wijzen die de zaak waren toe- gedaan. Hieronder bevonden zich onder meer voormalig agent van oorlog Jacob Spoors en di- plomaat Gerard Brantsen, die nauw bij het vervaardigen van de staatsregeling betrokken waren geweest, en Eerste Kamerleden Willem Queysen en Daniël Cornelis de Leeuw, die zich in het
parlement beiden hadden uitgesproken voor de voortijdige grondwetsherziening.300
Dit viertal werd aangevuld met Willem de Beveren, Samuel van Hoogstraten en Jan Verheyen. Schimmel- penninck, die liever een eenhoofdig gezag in de Republiek had gezien en bij een twaalfkoppig bewind vreesde voor de onvermijdelijke ‘kleine passiën, kleine jalousiën, kleine vrees, kleine
personaliteiten’, bedankte voor de functie.301
De gang van de tweede benoemingsronde laat zich raden. De zeven nieuwe Bewindsleden kozen Besier, Pijman en Van Haersolte als medeleden, en daarnaast de Groninger Otto Lewe van Aduard en de Fries Egbert Sjuck van Burmania Ren- gers.302
De samenstelling van het Staatsbewind was reeds van tevoren in de achterkamers besproken en daarbij was bewust gekozen leden te kiezen uit verschillende groepen en gebieden. Niet alleen werden zo veel mogelijk departementen in het Staatsbewind vertegenwoordigd, Brantsen en Burmania Rengers waren oud-orangisten en Jan Verheyen leek gekozen om zijn rooms-
katholieke geloof (‘roomsch, dog een zeer goed slag, geen bigot en zeer rijk’).303
Nadat het Staatsbewind eenmaal was benoemd en in werking trad paste het een soortgelijke methode toe bij de benoeming van de 35 leden van het Wetgevend Lichaam. Begin november verkoos het Staatsbewind zorgvuldig representanten die zich aan de nieuwe grondwet wilden binden. Negentien van de 35 leden hadden in het voorgaande jaar zitting gehad in de Eerste of
300
Bert Koene, Schijngestalten. De levens van diplomaat en rokkenjager Gerard Brantsen 1735-1809 (Hil- versum 2013) 280-289.
301
G. Schimmelpenninck, Rutger Jan Schimmelpenninck en eenige gebeurtenissen van zijnen tijd, beschre-
ven door zijn zoon (Den Haag en Amsterdam 1845) 244-245. De Leeuw had als laatste voorzitter van
de Eerste Kamer zelfs de dubieuze eer om de formele opheffing van het Vertegenwoordigend Lichaam aan het Staatsbewind, waarin hij dus zelf zitting had, door te geven. Afdrukt in Burger politieke
blixem (bijlage op nr. 28, 19 oktober 1801) 275 (n.b. de paginanummers 274-278 zijn door deze bijlage
dubbel gebruikt).
302
Aduard trad vanwege ziekte al in december uit het Staatsbewind. In januari 1802 werd hij opgevolgd door de Groninger C.H. Gockinga.
303
Tweede kamer; zij hadden allen ingestemd met de grondwetswijziging. Jan van Hooff, een Bra- bants revolutionair van het eerste uur en vast in zijn beginselen, weigerde – net als na de eerste
staatsgreep van 1798 – uit principe zitting te nemen in het nieuwe parlement.304
Van de overige zestien leden, waaronder ook Gerhard Dumbar zich bevond, had slechts de helft ervaring met
de nationale (Bataafse) politiek.305
Het omgekeerde gebeurde overigens ook: aan de politieke carrières, althans op nationaal niveau, van de Eerste Kamerleden die zich in de loop van 1801 tegen de grondwetsherziening hadden gekeerd kwam in oktober 1801 een einde. Bij de benoe- ming van de leden van het Nationaal Gerechtshof, door een commissie samengesteld uit leden van zowel het Staatsbewind als het Wetgevend Lichaam, komen eveneens namen terug die zich eerder in het jaar vóór de grondwetswijziging hadden uitgesproken. Dit waren onder meer A.W. Hoeth, die bij de jaarlijkse roulatie van de Bewindsleden in juni 1801 was afgetreden, Ulrich
Huber en Steyn Parvé, die beiden zitting hadden in de parlementaire grondwetcommissie.306
De benoemingswijze zorgde ervoor dat de overgang naar het nieuwe bewind vrij soepel ver- liep en er bij de inwerkingtreding van de staatsregeling een behoorlijke mate van eensgezindheid heerste onder de hoogste ambtsdragers. Hiermee gingen de grondwetschrijvers de problemen uit de weg waarmee de Bataafse politici zich bij de afkondiging van de grondwet in 1798 zagen ge- confronteerd. De keuze van het Intermediair Vertegenwoordigend Lichaam van 4 mei om zich- zelf, tegen de letter van de zojuist afgekondigde grondwet in, voor twee derde te continueren zette de verhoudingen in een reeds door de Bataafse Terreur verdeelde Republiek verder op scherp en leidde op 12 juni tot een tegencoup. De nieuwe staatsregeling was op dit ongemak voorzien, maar droeg daardoor wel de sporen mee van de staatsgreep waarmee zij was afgekon- digd.