Finansiële beheerfunksie van ‘n munisipale raad

Ingevolge artikel 151(1) van Wet 108 van 1996 word voorsiening gemaak vir die totstandkoming van munisipaliteite vir die hele Republiek van Suid-Afrika. Artikel 157 van Wet 108 van 1996 maak ook verder voorsiening vir die verkiesing van munisipale rade. Ingevolge artikel 151(2) van Wet 108 van 1996 word bepaal dat die wetgewende- sowel as die uitvoerende gesag op plaaslike regeringsvlak in ‘n munisipale raad gesetel is wat dan ook gevolglik verantwoordelikheid aanvaar vir die regeer- en bestuursfunksies van ‘n munisipaliteit. Die funksies wat aan munisipale rade toegeken word, word in Deel B van Bylaes 4 en 5 van Wet 108 van 1996 uiteengesit. “This means that local government has constitutionally guarranteed functions, and although it may be regulated by national and provincial government this must be done in a way that does not compromise its ability or right to govern” (Cameron 1999:227). Tans is daar ongeveer 11 300 munisipale raadslede in die Republiek van Suid-Afrika. Die merendeel van munisipaliteite het meer raadslede as wat nodig is of wat hulle kan bekostig (Five case studies of cronyism, corruption and ineptitude, 2006).

Ingevolge Wet 108 van 1996, Wet 56 van 2003 en Wet 32 van 2000 is munisipale rade verantwoordelik om toesig te hou oor die werkverrigting van hulle onderskeie munisipaliteite. “Act 56 of 2003 gives effect to financial management reforms that place greater service delivery responsibilities on managers and makes them more accountable for performance” (National Treasury MFMA Circular Number 32 2006:1). Dit is die funksie van ‘n burgemeester of ‘n uitvoerende- of burgemeesterskomitee om enige foute met betrekking tot werkverrigting binne ‘n munisipaliteit (die administrasie) uit te klaar, terwyl ‘n munisipale raad in die finale instansie oor die bevoegdheid en verantwoordelikheid beskik om toesig te hou oor beide die uitvoerende- of die burgemeesterskomitee, sowel as die administrasie van ‘n munisipaliteit.

Wet 117 van 1998 bepaal dat alle munisipale rade die volgende strukture moet hê:

(i) ‘n burgemeester wat as die hoof van ‘n raad dien;

(ii) ‘n uitvoerende- of burgemeesterskomitee wat gereeld vergader om die werksaamhede van ‘n raad te koördineer en aanbevelings te maak; (iii) ‘n speaker (behalwe in die geval van relatief klein rade) wat as die

voorsitter van die raadsvergaderings optree;

(iv) raadsvergaderings, waar ‘n volle munisipale raad vergader om besluite te kan neem; en

(v) komitees, waar ‘n paar raadslede vergader om bepaalde aangeleenthede te bespreek.

‘n Munisipale raad oefen sy wetgewende gesag uit deur munisipale verordeninge of –regulasies, soos byvoorbeeld die Vrystaatse Ordonnansie op Plaaslike Bestuur, 1962 (Ordonnansie 8 van 1962) te maak vir die effektiewe en doeltreffende bestuur van die funksies soos uiteengesit in Deel B van Skedules 4 en 5 van Wet 108 van 1996 of enige ander funksie(s) soos bepaal in nasionale- of provinsiale wetgewing. ‘n Munisipale raad beskik oor uitvoerende gesag aangaande dieselfde aangeleenthede soos hierbo verklaar.

Ingevolge Wet 117 van 1998, asook artikel 160(2) van Wet 108 van 1996, word spesifiek bepaal watter aangeleenthede slegs deur ‘n volle raad gedebatteer en besluite oor geneem mag word en watter aangeleenthede na ‘n komitee van ‘n raad gedelegeer mag word. Die volgende funksies mag nie deur ‘n munisipale raad gedelegeer word nie, te wete:

(i) die aanname van verordeninge/regulasies; (ii) die goedkeuring van begrotings;

(iii) die oplegging van eiendomsbelasting en ander belastings, heffings en regte;

(iv) die verkryging van lenings; en

In die praktyk beteken dit dat munisipale rade onder geen omstandighede hulle wetgewende bevoegdheid, bevoegdheid aangaande die oplegging van belastings en die bevoegdheid om fondse toe te ken by wyse van die begrotingsproses mag delegeer na ‘n uitvoerende- of burgemeesterskomitee nie. ‘n Munisipale raad word as die politieke oppergesag beskou en is derhalwe die “supreme taxing authority” op plaaslike regeringsvlak in die Republiek van Suid-Afrika (Gildenhuys 1997:25). Munisipale raadslede wat oor die bevoegdheid beskik om munisipale amptenare aan te stel, belastings en tariewe te bepaal, die finale seggenskap het in begrotings, beleide formuleer en die implementering daarvan dikteer, is derhalwe sleutelrolspelers in die effektiewe en doeltreffende funksionering van munisipaliteite (Botha 2001:17). Die voornoemde stelling bevestig die belangrike rol van ‘n munisipale raad as politieke oppergesag op plaaslike regeringsvlak in die Republiek van Suid-Afrika.

Uit die voornoemde blyk dit dat ‘n munisipale raad die enigste liggaam op plaaslike regeringsvlak is wat finansiële regulasies mag uitvaardig, fondse mag toeken deur die goedkeuring van die jaarlikse bedryfs- en kapitaalbegrotings, eiendomsbelasting kan oplê, verbruikerstariewe en ander heffings kan bepaal en lenings mag aangaan. Volgens Swanevelder (2000:7) rus daar ‘n besondere verantwoordelikheid op ‘n munisipale raad “… to ascertain that the rates and tariffs are affordable and in line with the expectations of the council and that the interests of the municipality are at all times put first.” Die effek van verhogings in dienstegelde en verbruikerstariewe op die gemiddelde huishouding moet deur ‘n munisipale raad verreken word ten einde te verseker dat nuwe voorgestelde tariewe bekostigbaar vir huishoudings is.

Tariewe en dienstegelde moet minstens een keer per jaar deur ‘n munisipale raad hersien word. Dit sal skielike en buitensporige verhogings in dienstegelde en tariewe voorkom, sowel as om vir inflasie en/of die lewering van goedere en dienste onder kosprys, voorsiening te maak (Swanevelder 2000:7). Artikel 74(2)(d) van Wet 32 van 2000 bepaal in hierdie verband dat: “(t)ariffs must reflect the costs reasonably associated with rendering the

service, including capital, operating, maintenance, administration and replacement costs, and interest charges.”

Daar word van munisipale rade verwag om byvoorbeeld beleid(e) te bepaal vir die volgende aangeleenthede:

• die stadium waarop amptenare goedere- en dienslewering moet staak aan debiteure met agterstallige rekeninge;

• die stadium waarop ooreenkomste vir die verhaling van agterstallige rekeninge gesluit moet word; en

• die stadium waarop onbetaalde rekeninge aan regsfirmas oorhandig moet word (Swanevelder 2000:7).

Wanneer beleide vir voornoemde aangeleenthede deur munisipale rade geformuleer en goedgekeur is, moet hulle effektiewe en doeltreffende beheer uitoefen oor die amptenare ten einde te verseker dat hul hierdie beleide noukeurig in die praktyk uitvoer.

Die verkryging van lenings deur munisipale rade is onderhewig aan sekere bepalings en voorwaardes soos uiteengesit in artikel 230 van Wet 108 van 1996 wat bepaal dat “… ‘n munisipaliteit lenings vir kapitaaluitgawes of lopende uitgawes (kan) aangaan ooreenkomstig redelike voorwaardes wat deur nasionale wetgewing bepaal word, maar lenings vir lopende uitgawes –

(a) kan aangegaan word slegs wanneer dit gedurende ‘n belastingjaar vir oorbruggingsdoeleindes nodig is; en

(b) moet binne twaalf maande terugbetaal word.”

Voornoemde bepaling dien om die plaaslike belastingbetalers te beskerm teen die onverantwoordelike aangaan van lenings deur hulle rade. Dit is belangrik om te beklemtoon dat dit die plaaslike belastingbetalers is wat lenings wat deur hulle rade aangegaan is, sal moet terugbetaal by wyse van hoër belasting- en verbruikerstariewe. Swanevelder (2000:7) verklaar in

hierdie verband dat “... loan agreements must be kept. The repayment of loans (partial or in full, as well as interest on such loans) on maturity is vitally important. If loan commitments are not kept, the creditworthiness of the municipality will be affected adversely and the municipality may be faced with severe difficulties when trying to obtaining new loans.”

Die algehele bevoegdheid om fondse toe te ken by wyse van die begrotingsproses berus by ‘n munisipale raad. Wetgewing oor munisipale finansies bepaal onomwonde dat die goedkeuring van munisipale begrotings, die oplegging van belastings, die bepaling van verbruikerstariewe en finansiële besluitneming die uitsluitlike funksie van ‘n munisipale raad is en dat dit nie na die uitvoerende- of burgemeesterskomitee of enige ander individu gedelegeer mag word nie (kyk p. 65-66).

Gildenhuys (1997:25) verklaar dat “... the allocation of public funds actually amounts to the distribution of values between different individuals and different groups of individuals” (Gildenhuys 1997:25). In die praktyk beteken dit dat wanneer openbare fondse toegeken word, waardes van een persoon/groep weggeneem en aan ‘n ander persoon/groep toegeken word. Politiek is die gesaghebbende toekenning van waardes en derhalwe is die toekenning van openbare fondse ‘n politieke aangeleentheid. Munisipale raadslede, as verkose politieke verteenwoordigers, is die gevolmagtigde ampsbekleërs en is derhalwe verplig om verantwoording aan die kiesers oor die toekenning van fondse te doen.

Die toekenning van fondse en die herverdeling van welvaart kan vir munisipale raadslede ‘n dilemma wees. Die herverdeling van welvaart beteken dat meer belasting van een belastingpligtige en minder van ‘n ander minder gegoede belastingpligtige gevorder word, maar albei dieselfde waarde aan dienste gelyk aan die per capita-koste vir die lewering van die diens ontvang (Gildenhuys 1993:268). Die oogmerk is om minder geld na belasting vir besteding in die welvarende persoon se sak te laat en meer in die geval van die minder welvarende persoon. Ongeag hoe die toekenning van geld en die herverdeling van welvaart plaasvind, gaan sommige individue/groepe

bevoordeel word en ander individue/groepe nie. Die veronderstelling hier is dat fondse beperk is en dat slegs ‘n beperkte hoeveelheid geld toegeken kan word. Hierdie toedrag van sake noodsaak ‘n raad om ‘n prioriteitskriteria te bepaal waardeur voorkeur aan sekere openbare dienste verleen word. Dit kan meebring dat sekere openbare dienste beskikbaar gestel word vir sekere individue/groepe, maar dat ander individue/groepe geen toegang het tot hierdie dienste nie. Hierdie tendense veroorsaak beide positiewe en negatiewe reaksies en skep ‘n dilemma vir ‘n munisipale raad wat genoodsaak is om te alle tye ewewigtige finansiële besluite te neem. Hierdie argumente bevestig die feit dat die toekenning van geld ‘n ingewikkelde aangeleentheid is en slegs deur ‘n munisipale raad gehanteer kan word. Finansiële beheer en verantwoording is derhalwe hier van kardinale belang om te verseker dat ‘n raad in die beste belang van al die ingesetenes optree.

Sommige munisipaliteite kan nie bekostig om al die dienste te lewer wat munisipale raadslede wil lewer nie. Wanneer die munisipale begroting saamgestel word, moet raadslede die bekostigbaarheid van goedere en dienste verreken. Bekostigbaarheid kan op twee wyses beskou word: “Wat die munisipaliteit kan bekostig en wat die gemeenskap kan bekostig.” Slegs daardie goedere en dienste wat ‘n munisipale raad kan bekostig om te lewer, moet in die begroting ingesluit word. Swanevelder (2000:6) verklaar dat aan die ander kant dit amper seker is dat die gemeenskap alle moontlike goedere en dienste sal wil ontvang, maar in die merendeel van gevalle hulle slegs vir sekere noodsaaklike goedere en dienste kan betaal. Indien goedere en dienste nie noodsaaklik is nie, of as die gemeenskap nie kan bekostig om vir sodanige goedere en dienste te betaal nie, moet sodanige goedere en dienste nie deur die betrokke munisipaliteit gelewer word nie.

Ingevolge artikel 51 van Wet 32 van 2000 word bepaal dat munisipale rade te alle tye deursigtig moet wees. Derhalwe is kommunikasie met die gemeenskap van kardinale belang. “The approved budget is a promise by a council to provide the agreed services and goods to the community at the charges or levies paid or required to paid” (Swanevelder 2000:6). Munisipale rade sal gevolglik effektiewe finansiële beheer moet uitoefen in hierdie

verband om te verseker dat die goedgekeurde begroting uitgevoer word en daar geen afwykings voorkom nie.

Kontantvloei binne die munisipaliteit is van kardinale belang vir munisipale raadslede. Daar word van ‘n hooffinansiële beampte verwag om oor kontantvloei aan ‘n munisipale raad verslag te doen en om enige vraagstukke met kontantvloei onmiddellik onder die aandag van ‘n raad te bring. Die kontantvloei van ‘n munisipaliteit behoort gedurende elke raadsvergadering geëvalueer te word (Swanevelder 2000:6).

Ingevolge artikel 13(2) van Wet 56 van 2003 word bepaal dat “(e)ach municipal council shall adopt by resolution an investment policy regarding the investment of its money not immediately required.” ‘n Munisipale raad sal derhalwe ‘n beleid moet formuleer ten einde voorsiening te maak vir die voornoemde aangeleentheid.

Een van die vernaamste funksies van ‘n munisipale raad is om finansiële beheer oor sy uitvoerende- of burgemeesterskomitee uit te oefen. ‘n Munisipale raad beskik oor politieke oppergesag (kyk p.66) en is derhalwe verantwoordelik vir die oplegging van belastings, die insameling, veilige bewaring en toekenning van openbare geld. Dit bring mee dat ‘n raad in geheel, maar ook individuele raadslede, verantwoording aan die belastingbetalers verskuldig is. Op sy beurt moet ‘n raad weer finansiële beheer uitoefen oor die uitvoerende- of burgemeesterskomitee, ten einde openbare aanspreeklikheid te bewerkstellig en te handhaaf.

Ten einde ‘n munisipale raad in staat te stel om verantwoordelikheid te aanvaar vir alle finansiële transaksies wat deur ‘n uitvoerende- of burgemeesterskomitee aangegaan word, moet ‘n raad ‘n duidelike finansiële beleid bepaal, instruksies gee vir bepaalde organisatoriese aangeleenthede en reëls en prosedures vir die implementering van finansiële funksies daarstel (Gildenhuys 1997:28). ‘n Raad moet ook voorsiening maak vir die daarstelling van formele beheermaatreëls ten einde sy finansiële beheerfunksie te kan uitoefen.

‘n Munisipale raad maak gebruik van eksterne ouditering deur die Ouditeur- generaal om finansiële beheer oor die uitvoerende- of burgemeesterskomitee uit te oefen. Die doel met hierdie vorm van beheer oor ‘n uitvoerende- of burgemeesterskomitee is om openbare aanspreeklikheid af te dwing sodat rekenskap aan die belastingbetalers oor die besteding van openbare fondse gegee kan word.

Alle munisipaliteite in die Republiek van Suid-Afrika word ingevolge wetgewing, soos byvoorbeeld Wet 56 van 2003, verplig om rekords te hou van alle finansiële transaksies en om hierdie rekords jaarliks vir ouditering aan die Ouditeur-generaal voor te lê. Die Ouditeur-generaal moet weer na afhandeling van sy oudit, aan ‘n munisipale raad verslag doen oor “… whether the financial statements of departments fairly represent their financial position and whether their transactions comply with the law” (Association of Public Accounts Committees 2003:44). Hierdie aangeleentheid sal later (kyk hoofstuk 5) meer breedvoerig toegelig word.

Uit die voornoemde blyk dit dat ‘n munisipale raad sy oppergesag en soewereiniteit ten opsigte van ‘n uitvoerende- of burgemeesterskomitee handhaaf en dat sodanige komitee(s) direk verantwoording aan ‘n raad verskuldig is. Ten einde aan ‘n munisipale raad verantwoording te kan doen, moet ‘n uitvoerende- of burgemeesterskomitee weer op sy beurt, finansiële beheer uitoefen oor die verskillende administratiewe afdelings van die munisipaliteit.

3.5.2 Finansiële beheerfunksie van ‘n uitvoerende- of

burgemeesterskomitee

Ingevolge artikel 160(1)(c) van Wet 108 van 1996, kan ‘n munisipale raad ‘n uitvoerende komitee en ander komitees verkies. Wet 32 van 2000 maak voorsiening daarvoor dat die LUR vir Plaaslike Regering in elke provinsie kan besluit watter soorte strukture deur die verskillende munisipale rade gebruik sal word (Joseph 2002:20). Ingevolge artikel 60 van Wet 117 van 1998

word bepaal dat ‘n munisipale raad een van die volgende soorte stelsels moet toepas, te wete:

• die kollektiewe uitvoerende stelsel; of

• die uitvoerende burgemeesterstelsel.

Die kollektiewe uitvoerende stelsel behels dat ‘n munisipale raad ‘n uitvoerende komitee verkies wat uitvoerende bevoegdhede en funksies uitoefen soos deur ‘n raad aan hulle gedelegeer.

Die uitvoerende burgemeesterstelsel behels dat ‘n munisipale raad een van sy lede as uitvoerende burgemeester verkies, uitvoerende bevoegdhede en funksies aan hom delegeer. Die uitvoerende burgemeester moet dan self die lede van die burgemeesterskomitee aanwys. Die voornoemde stelsel word veral by groter munisipaliteite in die Republiek van Suid-Afrika toegepas (Mededeling: 2007. Dr. Koos Smith: Besturende Direkteur: Friday Management Solutions, Bestuurskonsultante vir Plaaslike Regering. Bloemfontein: 19 September 2007).

Die uitvoerende burgemeesterstelsel verskil van die kollektiewe uitvoerende stelsel soos volg:

(i) By die uitvoerende burgemeesterstelsel, delegeer ‘n munisipale raad uitvoerende bevoegdhede en funksies aan ‘n individuele raadslid, te wete die uitvoerende burgemeester. Dit verskil derhalwe van die kollektiewe uitvoerende stelsel, waar ‘n munisipale raad uitvoerende bevoegdhede en funksies aan ‘n hele uitvoerende komitee delegeer. By die toepassing van die uitvoerende burgemeesterstelsel is ‘n uitvoerende burgemeester derhalwe aanspreeklik aan ‘n munisipale raad vir al die funksies en bevoegdhede wat aan hom toegeken of gedelegeer is.

(ii) By die uitvoerende burgemeesterstelsel word die lede van ‘n burgemeesterskomitee deur ‘n uitvoerende burgemeester aangestel. By die kollektiewe uitvoerende stelsel word die lede van die uitvoerende komitee op ‘n proporsionele grondslag deur die munisipale raad verkies.

Indien ‘n munisipale raad uit meer as nege lede bestaan, moet die uitvoerende burgemeester ‘n burgemeesterskomitee aanstel. Ingevolge artikel 60(2) van Wet 117 van 1998 word riglyne verskaf oor die grootte van ‘n burgemeesterskomitee. Die aanwysing van ‘n burgemeesterskomitee vind plaas na ‘n algemene munisipale verkiesing en die aantal lede word bepaal op ‘n grondslag van 20% van die totale aantal raadslede of 10, wat ook al die minste is. As daar byvoorbeeld 90 raadslede is, sal die burgemeesterskomitee uit nege lede bestaan. ‘n Burgemeesterskomitee kan derhalwe uit minstens drie en hoogstens tien lede bestaan, afhangende van die grootte van ‘n munisipale raad. Die samestelling van die komitee moet ‘n proporsionele verteenwoording van die partye en belange van die munisipale raad wees. “The executive or mayoral committee is made up of councillors with specific portfolios which match the departments within the municipal administration, for example health” (Joseph 2002:21).

‘n Burgemeesterskomitee en ‘n uitvoerende burgemeester moet toesig hou oor die werksaamhede van ‘n munisipale bestuurder en departementshoofde van ‘n munisipaliteit. Lede van ‘n burgemeesterskomitee word vir dieselfde termyn as munisipale raadslede verkies. Die funksies en bevoegdhede van ‘n burgemeesterskomitee is soos volg:

(i) om die behoeftes van die munisipaliteit te bepaal;

(ii) om voornoemde behoeftes te hersien en te evalueer in terme van prioriteitsbepaling;

(iii) om aanbevelings aan ‘n munisipale raad te maak oor strategieë, programme en dienste om prioriteitsbehoeftes aan te spreek by wyse van ‘n geïntegreerde ontwikkelingsplan, met inagneming van enige toepaslike nasionale- en provinsiale ontwikkelingsplanne; en

(iv) om aanbevelings te maak oor die beste metodes (insluitende vennootskappe met die private sektor) om hierdie strategieë, programme en dienste te lewer ten einde die maksimum voordeel(e) vir die betrokke gemeenskap te verseker (Craythorne 2003:117).

‘n Burgemeesterskomitee moet ook die werkverrigting van ‘n munisipaliteit hersien ten einde die:

• doeltreffendheid en effektiwiteit van ‘n munisipaliteit te verhoog;

• doeltreffendheid van kredietbeheer en inkomste, asook skuldinvorderingstelsels te verbeter; en

• die effektiewe implementering van munisipale regulasies te verseker.

Munisipale rade maak al meer gebruik van komitees ten einde die werksaamhede van ‘n raad te fasiliteer. “Another important reason for the existence of committees is that they provide a means whereby a council can relieve itself of some of its workload by way of delegation, so that committees can do the preliminary screening of matters to be considered by the council” (Gildenhuys 1997:34). Alhoewel komitees aanbevelings aan ‘n munisipale raad maak en derhalwe tyd spaar vir ‘n raad, is dit belangrik om te beklemtoon dat slegs ‘n munisipale raad finale besluite kan neem (Mededeling: Dr. Koos Smith: Besturende Direkteur: Friday Management Solutions, Bestuurskonsultante vir Plaaslike Regering. Bloemfontein: 19 September 2007).

Die behoefte aan komitees op plaaslike regeringsvlak is gebaseer op die behoefte van munisipaliteite aan ‘n relatief klein groepie van kundige raadslede ten einde:

(i) die finansiële aangeleenthede van ‘n raad as geheel te hanteer; (ii) die meriete van een projek teenoor ‘n ander in terme van hulle

(iii) finansiële prioriteite te bepaal; en

(iv) aanbevelings aan ‘n raad te doen oor die oplegging van belastings, heffings en ander tariewe (Gildenhuys 1997:37).

Daar is ook ander bestaansredes vir uitvoerende- of burgemeesterskomitees op plaaslike regeringsvlak, te wete:

• om toesig te hou oor finansiële aangeleenthede voortspruitend uit onder meer, die aangaan van lenings, die insameling van inkomste en die bestuur van reserwefondse. Voornoemde aangeleenthede noodsaak die aanstelling van ‘n gespesialiseerde komitee; en

• om deurgaans toesig te verseker oor munisipale finansies en finansiële aktiwiteite soos om byvoorbeeld die finansiële posisie van ‘n raad te evalueer; die vergelyking van finansiële werkverrigting met die begroting; asook reëlings te tref vir die ontvangs en betaling van openbare fondse.

Dit is belangrik om te beklemtoon dat ‘n uitvoerende- of burgemeesterskomitee nie ‘n munisipale raad se verantwoordelikheid ten opsigte van finansiële aangeleenthede kan absorbeer nie. Dit is die funksie van ‘n uitvoerende- of burgemeesterskomitee om ‘n munisipale raad te adviseer oor die meriete en finansiële implikasies van projekte wat onderneem of oorweeg word op plaaslike regeringsvlak in die Republiek van Suid-Afrika.

In die finale instansie is dit die taak van ‘n munisipale raad om rekenskap aan sy ingesetenes te gee oor die effektiewe en doeltreffende finansiële bestuur van ‘n munisipaliteit. Dit behels dat ‘n raad beheer moet uitoefen oor die

In document Finansiële beheer en verantwoording by plaaslike owerhede in Suid-Afrika (pagina 75-88)