Gemeenten stellen jaarlijks een begroting op. Dit gebeurt op basis van het Besluit begroting en verantwoor-ding provincies en gemeenten (BBV). De gemeentelijke begroting bestaat uit twee delen: de beleidsbegro-ting die het programmaplan en toelichtende paragrafen bevat en de financiële begrobeleidsbegro-ting met overzichten van de baten en lasten en de uiteenzetting van de financiële positie met bijbehorende toelichtingen.
Inkomstenbronnen gemeenten
De uitgaven van gemeenten worden uit verschillende inkomstenbronnen bekostigd. Belangrijke bronnen zijn de rijksuitkeringen: het gemeentefonds (35,7% in 2014) en de specifieke uitkeringen (19,1% in 2014). Een belangrijk deel van de specifieke uitkeringen ligt in de sociale sfeer (bijstand, re-integratie, sociale
werkvoorziening). Naast de uitkeringen van het Rijk hebben de gemeenten inkomsten uit de onroerende-zaakbelasting (OZB), retributies en overige belastingen, bouwgrondexploitatie, onttrekkingen aan de reserves en overige eigen middelen. De cijfers in de tabel zijn gebaseerd op de jaarrekening, met uitzonde-ring van de gegevens vanaf 2013 die gebaseerd zijn op de begroting omdat de rekeningcijfers nog niet beschikbaar zijn.
Tabel 25 Inkomsten gemeenten (in miljoenen euro’s)
Jaar Jaarrek
2008
Jaarrek 2009
Jaarrek 2010
Jaarrek 2011
Jaarrek 2012
Begr 2013
Begr 2014
Gemeentefonds * 16.198 17.690 18.591 18.370 18.437 17.941 18.356
Specifieke uitkeringen ** 10.650 11.165 10.163 9.613 9.212 9.067 9.858
OZB *** 2.797 2.935 3.043 3.170 3.336 3.598 3.711
Retributies en overige belastingen *** 4.781 4.758 4.814 4.943 4.984 5.144 5.147
Bouwgrondexploitatie 8.720 7.878 7.171 6.992 6.242 5.057 4.540
Onttrekkingen reserves 7.585 9.214 10.563 9.162 9.070 3.909 3.448
Overige middelen 11.717 16.950 11.310 12.212 11.142 7.425 6.421
Totaal 62.448 70.588 65.656 64.461 62.423 52.141 51.481
* Jaarrekeningcijfers conform de slotwetten gemeentefonds en begrotingscijfers conform de ontwerpbegrotingen gemeentefonds.
Bron: Het ministerie van BZK.
** Begrotingscijfers gebaseerd op Onderhoudsrapporten Specifieke Uitkeringen 2013 en 2014. Bron: Het ministerie van BZK.
*** Begrotingscijfers conform “Atlas Lokale Lasten” 2013 en 2014. Bron: Coelo.
De overige informatie is afkomstig van het CBS. Meer informatie over de gebruikte bronnen is te vinden op: http://www.kennisopenbaarbe
stuur.nl/rapportenpublicaties/bronvermeldingcijfersinkomstenvangemeentenenprovincies/
Gemeenten geven geld uit op een groot aantal terreinen. De verdeling over de terreinen (clusters) is in de volgende tabel weergegeven. Het eerste (OZB) en de laatste vijf (overige eigen middelen, bouwgrondexploi-tatie, toevoegingen reserves, overige belastingen en algemene uitkering) hebben een afwijkend karakter.
Met de inkomsten uit deze clusters wordt een belangrijk deel van de uitgaven op de andere clusters betaald.
Het meeste geld wordt besteed aan voorzieningen voor werk en inkomen. Ook in onderstaande tabel zijn de cijfers gebaseerd op de jaarrekening. Uitzondering hierop zijn de gegevens vanaf 2013 die gebaseerd zijn op de begroting omdat de rekeningcijfers nog niet beschikbaar zijn.
Tabel 26 Uitgaven gemeenten (in miljoenen euro’s)
Werk en inkomen 10.716 11.354 12.016 11.742 11.274 10.833 11.259
Maatschappelijke zorg 6.030 6.685 6.810 6.654 6.386 6.360 6.317
Educatie 4.002 3.812 3.344 3.130 3.160 2.980 2.982
Kunst en ontspanning 2.796 2.981 3.063 2.989 3.024 2.832 2.845
Groen 1.914 2.077 2.098 2.064 2.064 1.906 1.919
Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening 2.848 3.073 2.902 2.844 2.738 2.353 2.216
Oudheid 429 439 452 434 442 408 400
Riolering 1.220 1.302 1.313 1.363 1.365 1.394 1.406
Reiniging 1.975 2.089 2.116 2.048 2.033 2.084 2.054
Wegen en water 4.095 4.506 4.600 4.544 4.469 4.187 4.181
Openbare orde en veiligheid 1.606 1.756 1.851 1.782 1.762 1.768 1.740
Fysiek milieu 631 679 697 701 661 621 625
Bevolkingszaken 694 772 857 819 805 772 830
Bestuur 803 843 904 865 870 802 819
Algemene ondersteuning 4.770 5.315 4.112 4.006 4.378 2.909 3.034
Overige eigen middelen 2.047 2.513 2.294 2.414 2.458 2.297 1.906
Bouwgrondexploitatie 8.117 8.291 7.894 7.895 7.345 4.987 4.453
Toevoegingen reserves 7.742 12.095 8.330 8.158 7.177 2.644 2.497
Overige belastingen 0 0 0 0 1 0 0
Algemene uitkering 4 6 0 7 10 3 0
Totaal 62.448 70.588 65.656 64.461 62.423 52.141 51.481
* De cijfers voor deze jaren zijn op begrotingsbasis, omdat de rekeningcijfers 2013 en 2014 nog niet beschikbaar zijn.
Bron: Informatie voor Derden, CBS; bewerkt door het ministerie van BZK.
Lokale lasten gemeenten
Gemeenten ontvangen naast de middelen uit het gemeentefonds en specifieke uitkeringen ook inkomsten uit eigen lokale heffingen. Onderstaande tabel laat de ontwikkeling zien van de opbrengsten van de belangrijkste lokale heffingen voor de periode 2008-2014. De gegevens in de tabel zijn gebaseerd op de begroting. In deze periode is een stijging van de OZB te zien. De ontwikkeling van de retributies geeft een wisselend beeld. Opvallend is de daling van de inkomsten uit bouwvergunningen. Met uitzondering van de reclamebelasting vertonen de overige belastingen een stijgende trend.
Tabel 27 Opbrengsten lokale heffingen gemeenten (op basis van begrotingen in miljoenen euro’s)
Categorie Soort Jaarrek
2008 Jaarrek
2009 Jaarrek
2010 Jaarrek
2011 Jaarrek
2012 Begr 2013
Begr 2014 OZB Onroerende-zaakbelastingen 2.797 2.935 3.043 3.170 3.336 3.598 3.711
Retributies Secretarieleges 296 309 303 299 304 292 291
Baten marktgeld 29 31 30 29 31 33 32
Reinigingsheffingen 1.714 1.748 1.753 1.758 1.738 1.766 1.743
Rioolrechten 1.187 1.249 1.304 1.368 1.419 1.463 1.496
Baten begraafplaatsrechten 98 98 102 103 108 114 115
Bouwvergunningen 603 455 435 424 382 436 390
Baatbelasting 2 2 -4 2 1 1 1
Totaal retributies 3.928 3.892 3.922 3.982 3.982 4.104 4.068
Overige belastingen
Parkeerbelasting 517 538 552 598 610 645 660
Baten roerende woon en bedrijfsruimten 2 2 2 2 2 3 3
Forensenbelasting 23 24 25 26 28 28 29
Toeristenbelasting 137 121 131 148 159 162 170
Hondenbelasting 55 58 59 61 64 64 64
Reclamebelasting 11 16 20 19 20 23 21
Precariobelasting 109 107 103 106 119 115 132
Totaal overige belastingen 853 866 891 960 1.001 1.040 1.079
Totale opbrengst 7.578 7.692 7.857 8.112 8.320 8.742 8.858
Bron: Jaren 2008 tot en met 2012 CBS (Informatie voor derden) en vanaf 2013 “Atlas Lokale Lasten” van het Coelo.
Vermogenspositie gemeenten
Op basis van de gemeentelijke balansen maakt het CBS een overzicht van de vermogenspositie van gemeenten. Het eigen vermogen vertoont de laatste jaren een dalende trend, het vreemd vermogen een stijgende trend. De omvang van de voorzieningen ligt vanaf 2008 op een structureel lager niveau, maar vertoont vanaf 2011 weer een stijging. Ten opzichte van 2003 is de vermogenspositie van gemeenten (eigen vermogen, vreemd vermogen en voorzieningen) gegroeid. Het eigen vermogen is in 2012 en 2011 wel gedaald ten opzichte van de periode voor 2010.
Tabel 28 Eigen vermogen, vreemd vermogen en voorzieningen van gemeenten op basis van rekeningen (in miljarden euro’s)
Jaar 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Eigen vermogen 25,4 24,2 25,3 27,5 28,2 30,0 34,3 32,2 31,2 29,9
waarvan algemene reserve 5,3 7,1 9,7 10,4 10,8 11,3 11,7 11,4 11,0 10,5 waarvan bestemmingsreserve 20,1 17,0 14,6 15,7 16,0 17,7 21,1 20,6 20,1 18,8
waarvan resultaat 0,0 0,1 1,0 1,5 1,3 1,0 1,6 0,2 0,1 0,7
Vreemd vermogen 40,6 41,9 40,1 38,8 37,1 44,0 45,1 48,8 50,1 51,7
Voorzieningen 6,7 9,3 10,3 11,4 10,6 7,0 7,0 7,0 7,2 7,8
De cijfers over de laatste twee jaren zijn, evenals bij de vorige edities van de Staat van het Bestuur, op dit moment nog niet beschikbaar.
Bron: CBS / Statline.
Nauwelijks artikel 12uitkeringen
Gemeenten die geen meerjarige, sluitende begroting kunnen bereiken, kunnen een aanvraag doen voor een artikel 12-uitkering. Het aantal artikel 12-gemeenten is de laatste jaren gering.
Jaarlijks krijgen deze gemeenten, binnen de kaders van het gemeentefonds, gemiddeld € 25 miljoen als extra ondersteuning.
Tabel 29 Artikel 12gemeenten, aantal en uitkering (bedragen (in miljoenen euro’s)
Jaar 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*
Aantal gemeenten 4 4 4 4 4 4 3
Artikel 12-uitkering 20.465 27.899 23.145 21.378 31.273 23.025 22.248 Boskoop Boskoop Boarnsterhim Boarnsterhim Boarnsterhim Boarnsterhim Ten Boer Lelystad Lelystad Boskoop Lelystad Lelystad Lelystad Lelystad Loppersum Loppersum Lelystad Loppersum Loppersum Loppersum Millingen a/d Rijn Ouderkerk Ouderkerk Loppersum Millingen
a/d Rijn
Millingen a/d Rijn
Millingen a/d Rijn
* Raming van het bedrag.
Bron: Het ministerie van BZK
Preventief toezicht van de provincie
Gemeenten zonder een sluitende (meerjaren)begroting worden onder preventief toezicht van de provincie gesteld. Dit geldt ook voor gemeenten die hun begroting niet tijdig hebben ingediend of bij een herinde-ling zijn betrokken, conform de Wet algemene regels herindeherinde-ling (Wet arhi). De overige gemeenten staan onder repressief toezicht. In tabel 30 is te zien dat na 2006 het aantal gemeenten onder preventief toezicht zeer beperkt is. Het gaat in 2014 om bijna 9% van het totaal aantal gemeenten. Negen gemeenten staan in 2014 en in 2013 onder preventief toezicht vanwege een niet sluitende (meer jaren)begroting.
Tabel 30 Aantal gemeenten onder preventief en repreventief toezich
Jaar Preventief
Een belangrijke vraag is wat burgers krijgen voor hun belastinggeld. Bijna 20% van de publieke middelen worden uitgegeven door gemeenten. “Maten voor gemeenten” geeft inzicht in de herkomst en de besteding van deze lokale middelen. Daartoe worden de gemeentelijke uitgaven jaarlijks in verband gebracht met indicatoren voor de gemeentelijke productie van goederen en diensten. Sinds 2003 zijn er 11 afleveringen van Maten voor gemeenten verschenen.
Uit ruim 10 jaar Maten voor gemeenten is gebleken dat de productie van gemeentelijke diensten op een vrij constant niveau is gebleven en dat de uitgaven licht zijn gestegen. Wanneer de productie en uitgaven van gemeenten in 2001 op 100 wordt gesteld, dan komt de productie in 2011 uit op 98 en de uitgaven op 109. Dit impliceert een gemiddelde kostprijsstijging van 1% per jaar boven de jaarlijkse inflatie.
Kostprijsstijgingen blijken in het algemeen gepaard te gaan met verbeteringen van de effectiviteit en kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening. De kostprijzen van gemeentelijke diensten stijgen sneller dan in de marksector gebruikelijk is, maar sporen wel globaal met die in de gehele publieke dienstverlening.
In een achtergrondstudie van het SCP wordt nader ingegaan op het meten van de gemeentelijke prestaties, de resultaten sinds 2001 en bijzondere ontwikkelingen. U treft deze studie in bijlage 4 van deze Staat van het Bestuur aan.
2.5 Bestuurskracht
De term bestuurskracht komen we sinds de jaren ’80 van de vorige eeuw tegen in onderzoeken naar de gevolgen van gemeentelijke herindelingen. Omdat de term sindsdien weinig eenduidig is gebruikt heeft een aantal partijen, waaronder het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO), in 2010 een definitie vastgesteld in de publicatie ‘Handreiking Bestuurskrachtonderzoeken’. Bestuurskracht is “het vermogen van gemeen-ten en provincies om de wettelijke en autonome taken adequaat uit te voeren en hiervoor in de maatschap-pelijke context de juiste verbindingen aan te gaan.”12
Om vast te stellen of een gemeente voldoende toegerust is om haar maatschappelijke opgaven aan te kunnen, kan worden overwogen om een bestuurskrachtonderzoek te doen. Hierbij gaat het erom dat een organisatie een goed beeld krijgt van de kwaliteit van het eigen functioneren, hoe de taken worden uitgevoerd en of de doelstellingen worden behaald. De uitkomsten of consequenties van een bestuurs-krachtonderzoek staan niet op voorhand vast en het leidt niet automatisch tot een gemeentelijke herinde-ling of samenwerking.
De basis voor dit soort bestuurskrachtonderzoeken is gelegd in 1997 door prof. dr. Th. A.J. Toonen e.a. in een onderzoek naar de effecten van gemeentelijke herindeling op de kwaliteit van het lokaal bestuur.
Sindsdien zijn er ongeveer 200 bestuurskrachtonderzoeken verricht bij gemeenten, provincies en water-schappen.13 Toonen e.a. hebben hiervoor een basismodel ontwikkeld waarbij er vier verschillende rollen die een gemeente heeft worden onderscheiden:
• De gemeente als bestuurder van de gemeenschap. Doet de gemeente de juiste dingen en sluit dat aan bij de ambitie van inwoners? Kunnen burgers en maatschappelijke partners participeren en wordt er integer gehandeld?
• De gemeente als publieke dienstverlener. Hoe waardeert de burger de dienstverlening?
• De gemeente als onderdeel van het bestuurlijk stelsel. Hoe werkt de gemeente samen met andere overheden? En is de gemeente een betrouwbare partner?
• De gemeente als georganiseerde organisatie. Zijn medewerkers voldoende gekwalificeerd? Hoe is de bedrijfsvoering georganiseerd en is ambtelijk ondernemerschap mogelijk?
Een belangrijk punt voor het goed laten landen van de aanbevelingen van een bestuurskrachtonderzoek is dat er in de organisatie voldoende lerend vermogen en veranderbereidheid bestaat. De stichting
Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) van de VNG ontwikkelt instrumenten en werkwijzen die bijdragen aan het leer- en ontwikkelproces van gemeenten.
Als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein zal het aantal gemeentelijke taken vanaf januari 2015 sterk toenemen. De nieuwe taken op het gebied van de jeugdzorg, langdurige zorg en participatie zullen aanvullende eisen stellen aan de bestuurskracht van gemeenten. Dat houdt in dat er voldoende bestuurlijke, ambtelijke en financiële slagkracht bij gemeenten aanwezig moet zijn om de nieuwe taken goed te kunnen organiseren en uitvoeren. Voor een aantal taken trekken gemeenten in regionaal verband op zodat zij de kosten kunnen drukken, de kwaliteit vergroten, de kwetsbaarheid verminderen en het innovatieve vermogen kunnen verbeteren. De grotere schaal zorgt ervoor dat zij een sterkere gesprekspart-ner zijn voor maatschappelijke organisaties en over meer specialistische kennis en capaciteit beschikken.
De samenwerking kan daarnaast meer zekerheid bieden ten aanzien van de financiële risico’s die met de decentralisaties gepaard gaan, maar dit is afhankelijk van de gekozen juridische constructie van samenwerking.
12 ‘Handreiking Bestuurskracht. Tips voor een bestuurskrachtonderzoek in uw organisatie‘, juni 2010. Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) e.a.
13 ‘Metaanalyse bestuurskrachtonderzoek’. Rapport van BMC, opgesteld in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010), pagina 5.
Het is niet altijd mogelijk om bepaalde maatschappelijke uitkomsten volledig toe te schrijven aan het gevoerde beleid van een gemeente, omdat die effecten kwalitatief van aard en daarom soms lastig te meten zijn. Wel blijkt uit een analyse van een groot aantal bestuurskrachtonderzoeken dat vijf elementen in het bijzonder bijdragen aan de bestuurskracht van gemeenten: 14
• Bestuurlijke stabiliteit
• Financiële gezondheid
• Een strategische visie voor de langere termijn
• Interactie met de samenleving
• Een kwalitatieve en kwantitatieve goede organisatie
14 Metaanalyse bestuurskrachtonderzoek, BMC (2010), pagina 5.