bestuur in thema’s
5.3 Ervaringen met de interbestuurlijke verhoudingen
5.3.4 Autonomie decentrale overheden en responsiviteit van het Rijk
De houding van de respondenten ten aanzien van de stellingen over de beleidsvrijheid van decentrale overheden is ten opzichte van het vorige belevingsonderzoek interbestuurlijke verhoudingen niet
in grijpend gewijzigd. De grote stabiliteit is eerder opvallend. Net als in 2012 is circa 40% van alle responden-ten het eens met de stelling dat decentrale overheden “veel beleidsvrijheid hebben om op lokale omstandigheden in te spelen” (zie figuur 34). Circa 40% staat neutraal ten opzichte van deze stelling en een minderheid (21%) geeft aan dat decentrale overheden weinig beleidsvrijheid hebben.
De respondenten bij gemeenten wijken bij een aantal stellingen af van het gemiddelde. Zij zijn iets minder positief over de eigen lokale beleidsvrijheid: 28% van de respondenten bij gemeenten onderschrijft de stelling en 28% is het oneens met de stelling (ten opzichte van 21% gemiddeld).
Figuur 34 Stellingen over beleidsvrijheid van decentrale overheden
Helemaal oneens Decentrale overheden hebben veel beleidsvrijheid
om op lokale omstandigheden in te spelen Decentrale overheden kunnen in voldoende mate zelfstandig besluiten nemen Het toezicht vanuit het Rijk en de verantwoording aan het Rijk zijn NIET beperkend voor de lokale beleidsvrijheid Het Rijk stelt zich op veel beleidsterreinen steeds meer op als 'baas' van decentrale overheden Het toezicht vanuit de provincie en de verantwoording aan de provincie zijn NIET beperkend voor de lokale beleidsvrijheid
Oneens Neutraal
Eens Helemaal eens
0% 20% 40% 60% 80% 100%
n=356.
Bron: Decisio, 2014.
Bijna de helft van de respondenten (47%) is het oneens met de stelling dat “het toezicht vanuit het Rijk en de verantwoording aan het Rijk NIET beperkend zijn voor de lokale beleidsvrijheid”. De respondenten bij de gemeenten antwoorden het meest negatief (60% mee eens) op deze stelling. Van de provinciale respondenten en de respondenten bij de waterschappen is dit respectievelijk 45% en 42%. De respondenten bij het Rijk zijn echter veel positiever: slechts 22% is het oneens met deze stelling.
Volksvertegenwoordigers blijken een uitgesproken opvatting te hebben: ruim 60% is het oneens met de stelling dat het toezicht van en verantwoording aan het Rijk niet beperkend is voor de beleidsvrijheid (45%
gemiddeld). Bijna de helft van de respondenten is eveneens van mening dat het Rijk zich op veel beleidster-reinen steeds meer als “baas” van de decentrale overheden opstelt. De gemeentelijke respondenten zijn het meest uitgesproken in hun oordeel (bijna 55% oneens), gevolgd door die bij de provincies en waterschap-pen (iets minder dan 50% oneens) en het Rijk (minder dan 30% oneens). Waar het toezicht van de provincie betreft met bettrekking tot inperking van de lokale beleidsvrijheid, zijn respondenten gemiddeld
positiever.50
De houding van het Rijk
Net als in 2012 is een klein aandeel van de respondenten positief over de wijze waarop het Rijk de decentrale overheden betrekt bij beleidsontwikkeling en rekening houdt met hun belangen (zie figuur 35). Een minderheid van de respondenten is van mening dat het Rijk de medeoverheden voldoende betrekt, rekening met de belangen houdt en moeite doet om medeoverheden te ondersteunen (tussen de 12% en 19% eens).
Figuur 35 Stellingen over de houding van het Rijk ten aanzien van decentrale overheden
Het Rijk doet voldoende moeite decentrale overheden te faciliteren en te ondersteunen bij hun taakuitvoering Het Rijk houdt tegenwoordig voldoende rekening met de belangen van medeoverheden bij nieuwe beleidsvoorstellen Het Rijk betrekt tegenwoordig medeoverheden voldoende in het proces van beleidsontwikkeling
Helemaal oneens Oneens Neutraal
Eens Helemaal eens
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
n=354.
Bron: Decisio, 2014.
50 Belevingsonderzoek interbestuurlijke verhoudingen 2014, pagina 35.
Financiering en autonomie
Een belangrijk aandachtspunt in de relatie tussen het Rijk en decentrale overheden met betrekking tot financiën is de verhouding tussen specifieke uitkeringen en algemene uitkeringen en de mate waarin de lokale beleidsvrijheid beperkt wordt door financiële risico’s als gevolg van decentralisatie van taken. Niet alleen bij het Rijk (46% eens), maar ook bij provincies, gemeenten en waterschappen wordt de stelling (in meer of minder mate) onderschreven dat specifieke uitkeringen niet hoeven te leiden tot inperking van lokale beleidsvrijheid. Bij provincies, gemeenten en waterschappen ligt het percentage wel lager (tussen de 35% en 40% eens).
Respondenten onderschrijven ook de stelling dat de beleidsvrijheid wordt ingeperkt door de financiële risico’s die gepaard gaan met de overdracht van taken bij decentralisatie. De decentralisaties in het sociale domein dragen mogelijk bij aan de steun voor deze stelling.51
De financiële risico’s bij decentralisatie van taken wordt door meer dan de helft van alle respondenten (54%
eens) als een probleem ervaren. Bij grote of toenemende financiële risico’s voor decentrale overheden kan een eigen belastinggebied de ervaren problemen verminderen en de mogelijkheid bieden om eigen prioriteiten te stellen. Minder dan de helft van de respondenten (45%) is het eens met deze stelling. 40% van de respondenten stelt dat een groter eigen belastinggebied belangrijker is voor decentrale overheden dan overdracht van taken vanuit het Rijk (zie figuur 36). Een meerderheid van 65% is van mening dat het aantal specifieke uitkeringen versneld moet worden verminderd; bij gemeenten is zelfs driekwart van de respon-denten die mening toegedaan. Ruim de helft van de responrespon-denten is van mening dat het minder goed mogelijk is verantwoord financieel beleid te voeren als decentrale overheid, als gevolg van de ombuigingen van het kabinet op de geldstromen (richting decentrale overheden).
Figuur 36 Stellingen over autonomie van decentrale overheden en financiën
De trend naar minder specifieke uitkeringen moet versneld worden doorgezet Bij minder specifieke uitkeringen moeten ook goede afspraken worden gemaakt over inspanning en te behalen resultaten Onzekerheid over inkomsten is erger dan dalende inkomsten Groter eigen belastinggebied belangrijker is voor decentrale overheden dan overdracht van taken vanuit het Rijk Financiering decentrale overheden is te vaak gericht op 'straffen', efficiënte taakuitvoering en te weinig 'belonen' efficiënt werken Door ombuiging van het kabinet op geldstromen naar decentrale overheden is voeren van verantwoord financieel beleid minder goed mogelijk
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Helemaal oneens Oneens Neutraal
Eens Helemaal eens
n=314.
Bron: Decisio, 2014.
51 Belevingsonderzoek interbestuurlijke verhoudingen 2014, pagina 35-37.
De constatering dat een groter eigen belastinggebied belangrijker is voor decentrale overheden dan overdracht van taken vanuit het Rijk, illustreert dat decentrale overheden veel belang hechten aan beheer-sing van de financiële risico’s. Onzekerheid over inkomsten vormt hierbij een grotere zorg dan de mogelijke daling hiervan (ruim 40% is het hiermee eens).
Ten behoeve van de Staat van het Bestuur 2014 is naar aanleiding van de actuele bezuinigingen op de rijksbegroting, die ook uitstraalt naar decentrale overheden vanwege de wijze waarop hun financiën afhangen van rijksbijdragen, een nieuwe stelling voorgelegd. Ruim de helft van de respondenten (52%) is het eens met de stelling dat “door de ombuigingen van het kabinet op de geldstromen naar de decentrale overheden, het minder goed mogelijk is verantwoord financieel beleid te voeren als decentrale overheid”. De respondenten van gemeen-ten, provincies en waterschappen zijn grotendeels gelijkgestemd: meer dan de helft van de respondenten onderschrijft de stelling. Tussen 15% en 20% ziet hier minder problemen en is van mening dat de decentrale overheden ondanks ombuigingen vanuit het Rijk nog wel degelijk in staat zijn om een verantwoord financieel beleid te voeren.52
5.3.5 Decentralisatieopgaven
Decentralisaties in het sociale domein
In het belevingsonderzoek van 2012 zijn stellingen over de verschillende decentralisatieopgaven opgeno-men. Hieruit bleek dat zowel de gemeenten, voor wat betreft de decentralisaties in het sociale domein (evenals de waterschappen met betrekking tot water) achter de decentralisatie van taken stonden.
Provincies waren van oordeel dat door de decentralisaties in het ruimtelijke domein en op het terrein van economie en natuur, de slagkracht vergroot kon worden. Gemeenten uitten hun bezorgdheid over de financiële risico’s en de mogelijkheden om de eigen organisatie in te kunnen richten voor de uitvoering van de decentralisatieopgaven.
Ook in 2014 blijken de decentralisatieopgaven een belangrijk thema voor veel bestuurders, volksvertegen-woordigers en ambtenaren.53 Zoals we hiervoor zagen vinden decentrale overheden het beheersen van financiële risico’s bij de overdracht van taken van Rijk naar medeoverheden van groot belang bij decentrali-saties. Dat geldt zeker ook voor het sociale domein.
Een grote meerderheid (80%) van de respondenten is het eens met de stelling dat “decentralisatie financiële risico’s met zich meebrengt die gemeenten nog niet kunnen overzien” (zie figuur 37).
52 Belevingsonderzoek interbestuurlijke verhoudingen 2014, pagina 38.
53 Het betreft de invoering per 1 januari 2015 van de Participatiewet, de overgang van de gehele jeugdzorg naar gemeenten en de overgang van onderdelen van de AWBZ naar de Wmo.
Figuur 37 Stellingen over decentralisaties in het sociale domein
Decentralisatie van rijkstaken in sociale domein is een goed voorbeeld van daadwerkelijk 'loslaten' van een beleidsveld en verruiming lokale autonomie Gemeenten moeten door de decentralisatie creatiever worden in het signaleren en benutten van nieuwe combinaties in het bedienen van de verschillende doelgroepen De decentralisatie van taken in het sociale domein naar gemeenten biedt kansen om deze dossiers effectiever, doelmatiger en meer integraal te organiseren De decentralisatie in het sociale domein zorgt er daadwerkelijk voor dat ambtenaren op de terreinen van Wmo, Werk en Inkomen en Zorg meer samen beleid maken en uitvoeren Gemeenten zijn goed in staat hun nieuwe en integrale verantwoordelijkheden in het sociale domein op te pakken en waar nodig onderling af te stemmen De decentralisatie brengt financiële risico's met zich mee die gemeenten nog niet kunnen overzien
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Helemaal oneens Oneens Neutraal
Eens Helemaal eens
Deze stellingen zijn alleen voorgelegd aan respondenten die hebben aangegeven dat ze te maken hebben met het sociale beleidsterrein (n=94).
Bron: Decisio, 2014.
Er zijn twijfels of gemeenten straks daadwerkelijk in staat zullen zijn om de integrale verantwoordelijkheid voor het sociale domein op te pakken en waar nodig ook onderling af te stemmen. 41% van de responden-ten gelooft dat gemeenresponden-ten daar wel toe in staat zijn. Bijna net zoveel respondenresponden-ten zijn neutraal en een minderheid is negatief (22% oneens).
Ofschoon de gevolgen en financiële risico’s van de decentralisaties nog niet kunnen worden overzien, worden ook de positieve effecten van deze decentralisaties onderkend. Een meerderheid (55% eens) van de respondenten zegt dat de decentralisaties er daadwerkelijk voor zorgen dat ambtenaren op de terreinen van Wmo, Werk en Inkomen en Zorg meer samen beleid maken en uitvoeren. Een nog grotere meerderheid (80% eens) denkt dat de decentralisatie van taken in het sociale domein ook kansen biedt om de dossiers effectiever, doelmatiger en meer integraal te organiseren.
Decentralisatie op het terrein van ruimte, natuur en economie
Op de terreinen ruimte, natuur en economie waardeert een ruime meerderheid van de respondenten het terugtreden van de rijksoverheid ten gunste van de provincies. Een meerderheid (58%) is het eens met de stelling dat “met de decentralisatie naar de provincies van het beleid op het gebied van ruimte, natuur en economie de provincies meer slagkracht hebben gekregen”.
Figuur 38 Stellingen over bestuurlijke verhoudingen op het terrein van ruimte, natuur en economie
Met de decentralisatie naar provincies van het beleid op het gebied van ruimte, natuur en economie hebben de provincies meer slagkracht gekregen Het regionaal-economisch beleid van het Rijk en de provincies sluit goed op elkaar aan zowelinhoudelijk als in de bestuurlijke verhoudingen en uitvoering Provincies en gemeenten hebben voldoende mensen en middelen om de gedecentraliseerde taken op het gebied van ruimtelijke ordening goed uit te voeren De provincies en gemeenten hebben voldoende mensen en middelen om de gedecentraliseerde taken op het terrein van natuur en landelijk gebied goed uit te voeren Het natuurbeleid van Rijk en provincies sluit goed op elkaar aan
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Helemaal oneens Oneens Neutraal
Eens Helemaal eens
Deze stelling is alleen voorgelegd aan respondenten die hebben aangegeven dat ze te maken hebben met het fysieke beleidsterrein (water, economie, landbouw en infrastructuur; n=159).
Bron: Decisio, 2014.
Over de aansluiting tussen het rijksbeleid en het regionaal economisch beleid van de provincies zijn de respondenten minder positief. Met de stelling dat “het regionaal-economische beleid van het Rijk en de provincies goed op elkaar aansluiten, zowel inhoudelijk als in de bestuurlijke verhoudingen en uitvoering” is circa 28% van de respondenten het eens. Een grotere groep (38%) is het daar mee oneens. De provinciale respondenten wijken in hun respons nauwelijks af van het gemiddelde.
Ook over de aansluiting van het beleid op het terrein van natuur oordeelt men minder positief. Een iets grotere groep (36%) respondenten is het oneens met de stelling dat “het natuurbeleid van Rijk en provincies goed op elkaar aansluiten”, terwijl circa 30% het hiermee eens is. Van de provinciale respondenten is net geen 30%
het oneens met deze stelling en 41% van de respondenten is het eens. 14% van de gemeentelijke responden-ten is het eens en 45% het oneens met de stelling.54
Met de stelling dat “provincies en gemeenten voldoende mensen en middelen tot hun beschikking hebben om de gedecentra-liseerde taken op het gebied van ruimtelijke ordening uit te voeren” is iets minder dan een derde van de geënquêteer-den het eens. Op een stelling van gelijke strekking over de gedecentraliseerde taken op het terrein van natuur en landelijk gebied geeft tussen de 35% en 40% van de respondenten aan dat er niet genoeg mensen en middelen beschikbaar zijn.
54 Belevingsonderzoek interbestuurlijke verhoudingen 2014, pagina 42-43.
Zoals eerder aangegeven zijn de gemeentelijke respondenten relatief minder positief over de beschikbare mensen en middelen voor de uitvoering van de gedecentraliseerde taken. Op het terrein van natuur en landelijke gebied is bijna 50% van de respondenten bij gemeenten en waterschappen van mening dat de personele en financiële capaciteit niet volstaan voor de uitvoering van de gedecentraliseerde taken (zie figuur 39).
Figuur 39 Provincies en gemeenten hebben voldoende mensen en middelen tot hun beschikking om de gedecentraliseerde taken op het terrein van natuur en landelijk gebied goed uit te voeren
Helemaal oneens Gemeente
Provincie Rijk Waterschap
Neutraal
Oneens Eens Helemaal eens
0% 20% 40% 60% 80% 100%
n=145.
Bron: Decisio, 2014.
Decentralisatie op het terrein van water
De decentralisatie in het beleidsdomein water is vastgelegd in het “Bestuursakkoord Water” (2011). In dit akkoord zijn de water gerelateerde onderdelen verder uitgewerkt. Doelstelling is het efficiënter beleggen van taken bij decentrale overheden, voornamelijk bij de waterschappen. Dit moet in een totale doelmatig-heidswinst resulteren die oploopt tot ongeveer 750 miljoen euro per jaar in 2020.
In figuur 40 zijn de reacties van de respondenten op een drietal stellingen weergegeven. Volgens de respondenten verloopt de samenwerking tussen waterschappen en gemeenten steeds efficiënter en beter:
45% onderschrijft een stelling van deze strekking, iets meer dan 20% is het oneens. Van deze respondenten geeft 35% aan vertrouwen te hebben dat de in het deelakkoord water afgesproken besparingen ook daadwerkelijk zullen worden gehaald; 35% heeft dat vertrouwen echter niet. Dat de kostenbesparingen funest zouden zijn voor het op voldoende niveau uitvoeren van het takenpakket van de waterschappen wordt door een minderheid van de respondenten onderschreven. Bijna 50% van alle respondenten is het daar geheel niet mee eens, een kleine 20% is het daarmee eens. In 2012 was de verhouding 30% tegen circa 15%.55
55 Staat van het Bestuur 2012, pagina 100. Alle edities van de Staat van het Bestuur zijn terug te vinden op www.kennisopenbaarbestuur.nl.
Figuur 40 Stellingen over samenwerking tussen waterschappen en gemeenten
De samenwerking tussen waterschappen en gemeenten gaat steeds efficiënter en beter Ik heb vertrouwen dat de kostenbesparingen die zijn afgesproken in het deelakkoord Water gehaald worden De kostenbesparingen zijn funest voor het takenpakket van de waterschappen en het op voldoende niveau uitvoeren van het takenpakket
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Helemaal eens Eens
Weet niet
Neutraal Oneens
Helemaal oneens
n=195.
Bron: Decisio, 2014.
De beoordeling van de stellingen over samenwerking door de verschillende groepen respondenten loopt uiteen. De waterschappen hebben een duidelijk positiever beeld van de samenwerking dan de gemeenten.
Bij waterschappen is 88% van de respondenten de mening toegedaan dat de samenwerking steeds beter en efficiënter verloopt, bij gemeenten is dat slechts 28% (zie figuur 41).
Figuur 41 Samenwerking tussen waterschappen en gemeenten gaat steeds efficiënter en beter
Gemeente Provincie Rijk Waterschap
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Helemaal oneens Oneens Neutraal Eens Helemaal eens
n=119.
Bron: Decisio, 2014.
5.3.6 Bestuurskracht
Figuur 42 laat zien dat de respondenten overwegend positief zijn over de kwaliteit van het eigen bestuur en de mate waarin hun organisatie er in slaagt om de eigen doelstellingen te realiseren. De waterschappen beschouwen zichzelf in de eerste plaats als partner in het bestuurlijk bestel, het Rijk vooral als beleidsbepa-ler en provincies en gemeenten zien zich als publieke dienstverlener. Ruim 70% van de respondenten is het eens met de stelling dat de eigen organisatie de gestelde doelen goed kan realiseren en 64% geeft aan dat de kwaliteit van hun bestuur bijdraagt aan de eigen bestuurskracht. Met de stelling of de beschikbare middelen in verhouding staan tot de opgaven die moeten worden opgepakt, is 37% het oneens en 36% het eens.
Figuur 42 Stellingen over de bestuurskracht van de eigen organisatie
Mijn organisatie kan de doelen die zij zichzelf stelt goed realiseren Mijn organisatie kan de doelen die 'hogere' overheden stellen goed waarmaken De kwaliteit van ons bestuur draagt positief bij aan onze bestuurskracht De beschikbare middelen van onze organisatie staan i.v.t. de op te pakken opgaven De schaal van onze organisatie sluit goed aan bij de belangrijkste opgaven
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Helemaal oneens Oneens Neutraal Eens Helemaal eens
n=358.
Bron: Decisio, 2014.
Er bestaan duidelijke verschillen in de perceptie van bestuurskracht tussen bestuurslagen en de verschil-lende functies binnen die bestuurslagen. De respondenten bij de waterschappen blijken bovengemiddeld positief te zijn over de bestuurskracht van de eigen organisatie. Op alle stellingen is het aandeel dat het eens is met de stellingen het hoogst bij de waterschappen (gemiddeld 78% eens over vijf stellingen).
De belangrijkste verschillen worden hieronder aangestipt:
“De schaal van onze organisatie sluit goed aan bij de belangrijkste opgaven”
Onder volksvertegenwoordigers is een minderheid (42%) het eens met deze stelling, onder ambtenaren (63%) en bestuurders (66%) is een meerderheid deel het eens.
“Beschikbare middelen van de organisatie staan in verhouding tot de op te pakken opgaven”
Een meerderheid van de respondenten bij gemeenten (52%) is het oneens met deze stelling. Dit percentage ligt boven het gemiddelde van 37% over alle respondenten. Bij bestuurders is bijna de helft (49%) van de respondenten van mening dat de beschikbare middelen in verhouding staan tot de opgaven. Onder ambtenaren en volksvertegenwoordigers is dit percentage respectievelijk 33% en 27%.
“Mijn organisatie kan de doelen die hogere overheden stellen goed waarmaken”
De respondenten bij provincies (57%) en het Rijk (61%) zijn het bovengemiddeld vaak eens met deze stelling, terwijl bij gemeenten (40%) minder respondenten het eens en veel respondenten het oneens (24%) zijn. Volksvertegenwoordigers (66%) zijn het bovengemiddeld vaak eens met de stelling in vergelijking met ambtenaren (46%) en bestuurders (53%).56
56 Belevingsonderzoek interbestuurlijke verhoudingen 2014, pagina 17.
Bestuurskracht kan voor een organisatie worden “uitgesplitst” naar verschillende rollen die een overheid geacht wordt te vervullen zoals partner in het bestel, vertegenwoordiger van de gemeenschap, dienstverle-ner en beleidsbepaler. Gemiddeld is 75% van de respondenten van mening dat hun eigen organisatie die rol vervult. Bij waterschappen is dit aandeel het grootst met 91%. Ook de rol van de waterschappen als publieke dienstverlener wordt door een grote groep onderschreven: 88% is het eens met deze stelling ten opzichte van 68% gemiddeld (zie figuur 43). Rijk en de provincies zien zich vooral in de rol als beleidsbepaler: 76%
van de respondenten bij het Rijk ziet vooral die rol. Het minst ziet men zich in de rol van vertegenwoordiger van een gemeenschap (42% eens). Dat beeld wordt door de vertegenwoordigers van gemeenten gedeeld:
68% ziet het Rijk het minst in die rol. De rol die door respondenten bij gemeenten het meest wordt onderkend, is die van publieke dienstverlener (80% eens). Provincies voelen zich vooral beleidsbepaler en partner in het bestuurlijk bestel en het minst vaak dienstverlener.
Figuur 43 In hoeverre vervult uw organisatie de volgende rollen?
Helemaal oneens Oneens Neutraal Eens Helemaal eens
Gemeente
Op de vraag in welke mate bestuurlijke schaalvergroting bij kan dragen aan de versterking van de
Op de vraag in welke mate bestuurlijke schaalvergroting bij kan dragen aan de versterking van de