In de op 14 mei uitgegeven proclamatie stond te lezen dat besloten was, ‘de zetel der regering te verplaatsen naar het buitenland voor zolang als onver mijdelijk . . . De regering bevindt zich thans in Engeland.’
Mocht zij, nadat zij zich daar tijdelijk gevestigd had, nog als de wettige Nederlandse regering beschouwd worden o f had zij die status verloren doordat de Grondwet in artikel
21
bepaalde: ‘In geen geval kan de zetel der regering buiten het R ijk worden verplaatst’ ? Van NSB-zijde werd in '40, en ook wel later, herhaaldelijk op dat artikel gewezen, ten onrechte overigens. Bij de grondwetsherziening van '22 was in het overleg tussen de regering en de Eerste Kamer de vraag aan de orde gesteld o f men artikel 21 niet behoorde te wijzigen en voor die vraag was toen ook reden omdat zich in de eerste wereldoorlog (’ i4 - ’ i8) een geval voorgedaan had waarbij een regering het nationaal territoir verlaten had en desondanks haar bevoegd heden was blijven uitoefenen: de Belgische die zich in Le Havre gevestigd had, aan de mond van de Seine. In'22
had de Nederlandse regering betoogd dat zij tegenstandster was van wijziging van artikel 2 1 : de Grondwet, aldus haar redenering, gold slechts voor ‘normale’ omstandigheden en in geval van nood zou men van tal van artikelen, niet slechts van artikel21,
moeten afwijken. Dat was door de Eerste Kamer aanvaard en de Tweede Kamer die van de gehele gedachtenwisseling had kennisgenomen, had terzake geen nadere opmerkingen gemaakt. E r was, anders gezegd, in Londen geen enkele staatsrechtelijke reden voor de voltallig aanwezige regering om zich niet als de wettige Nederlandse regering te beschouwen.De noodsituatie waarin zij zich bevond, maakte het haar onmogelijk, regelingen (‘wetten’) a f te kondigen met de door de Grondwet voorge schreven medewerking van de Raad van State en de Staten-Generaal; van de Raad van State bevond zich slechts de vice-voorzitter in Engeland,
Beelaerts1, en van alle Kamerleden was slechts één er in geslaagd, Engeland te bereiken: mr. Th. F. M. Schaepman, lid van de Tweede Kamer voor de Rooms-Katholieke Staatspartij, die in mei '40, komend uit Brazilië, van Lissabon uit naar Parijs was gereisd en vandaar met een diplomatiek paspoort in Bordeaux een schip had kunnen vinden dat hem naar Glasgow had gebracht. W elke vorm moesten die regelingen dan krijgen, nu Raad van State en Staten-Generaal uitgeschakeld waren? De Belgische regering had in '1 4 - ’ 18 in haar ballingschap die regelingen de vorm gegeven van ‘wets besluiten’ : besluiten die door de koning ondertekend en door een o f meer ministers gecontrasigneerd waren - ‘koninklijke besluiten’ dus, maar de Belgische regering had die term willen vermijden aangezien de bedoelde regelingen betrekking hadden op onderwerpen die in normale omstandig heden bij de wet en juist niet bij koninklijk besluit geregeld plachten te worden. O f dit Belgische voorbeeld in mei '40 een rol gespeeld heeft, weten wij niet - in elk geval koos de regering voor de door haar a f te kondigen al gemene regelingen de term ‘koninklijk besluit’ .2 Zij besloot wèl, duidelijk te doen uitkomen dat het hier ‘oneigenlijke’ koninklijke besluiten betrof: zij zouden een aparte serie gaan vormen, per jaar aan te geven met een letter (in '40 de letter A). Die besluiten zouden officieel gepubliceerd worden in een Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, eventueel ook in een
Nederlandse Staatscourant, die beide in Londen zouden verschijnen. W ij
zullen nu verder in onze tekst al deze ‘oneigenlijke’ koninklijke besluiten aanduiden met de term ‘besluit’ en dan o f de serieletter en het nummer binnen de serie vermelden o f de term ietwat uitbreiden zodat de behan delde materie meteen duidelijk wordt (bijvoorbeeld: het Vaarplichtbesluit). A 1, het eerste wetsbesluit, werd op 24 mei, tien dagen dus na de vestiging der regering te Londen, afgekondigd. Het had de strekking, het Duitsland onmogelijk te maken, in neutrale landen te beschikken over Nederlandse eigendommen. In de eerste wereldoorlog was het wel voorgekomen dat door Duitse particulieren o f firma’s of, in bezet België en onder Duitse druk, door Belgische particulieren o f firma’s eigendommen in Frankrijk o f Engeland (eigendommen dus welke voor Duitsland onbereikbaar waren) verkocht waren aan Zwitserse banken die als bemiddelende instanties
1 D e koningin was voorzitster van de R aad van State en prinses Juliana en prins Bernhard waren er lid van, maar zij hadden gedrieën aan de werkzaamheden niet o f nauwelijks deelgenomen. 2 In een arrest d.d. 30 oktober 1946 heeft de Hoge R aad beslist dat de ‘wetsbesluiten’ van de regering, genomen zolang de Staten- Generaal niet normaal functioneerden, rechtsgeldig zijn.
G O U D R E S E R V E S V A N D E N E D E R L A N D S E B A N K
fungeerden, waarna de Duitse regering de bedoelde eigendommen o f althans hun tegenwaarde voor haar oorlogvoering had kunnen gebruiken, In mei '40 was de reële waarde van de bedragen welke Nederlanders in de Verenigde Staten belegd hadden, vermoedelijk ca. f 2 \ miljard (ca. 8% van het nationaal vermogen) - als de bezetter de Nederlandse beleggers nu dwong, die eigendommen aan een Duitse bankinstelling te verkopen, dan bestond het gevaar dat Duitsland in Amerika de beschikking zou krijgen over die f i \ miljard die bijvoorbeeld in Zwitserland gerealiseerd kon worden.
Bestond dat gevaar niet ook voor het goud van de Nederlandse Bank? D e Nederlandse Bank was er in augustus ’38 mee begonnen, haar goud voorraad naar Engeland en Amerika over te brengen; van de totale voorraad ter waarde van f 1 235 min lag eind maart '40 f 750 min in Londen en N ew York. Tijdens de Meidagen werd voor nog eens f 166 min aan goud uit Am sterdam naar Engeland overgebracht, maar toen was een klein gedeelte van de eerder overgebrachte f 750 min verkocht. D e waarde van het goud van de bank dat zich na de Meidagen in Engeland en Amerika bevond (in Engeland bij de Bank ofEngland, in Amerika bij de Federal Reserve Bank te N ew York), was f8 8 7 min. W el te verstaan: voor de Nederlandse regering was, leek het, dat goud onbereikbaar, want de president van de bank, mr. L. J. A. Trip, had op 12 en 13 mei geweigerd, persoonlijk het kabinet naar Engeland te vergezellen dan wel een directeur met tekenbevoegdheid met het kabinet mee te sturen - wèl had Trip een ambtenaar van de afdeling buitenland, mr. A. W . R . baron Mackay, schriftelijk opdracht gegeven naar Londen te gaan (Mackay kon op de ‘ Windsor’ meevaren die negen ministers naar Engeland bracht), maar deze bezat geen tekenbevoegdheid. N o g op 14 mei had Michiels, die in telefonisch contact met Den Haag stond, Trip laten smeken, het goud van de Nederlandse Bank op de regering over te schrijven, maar Trip had geweigerd: dat goud, aldus zijn standpunt, was eigendom van de aandeelhouders van de bank, niet van de Staat der Neder landen - een mening die volledig door de Geer onderschreven werd. En als Trip nu eens in bezet gebied gedwongen werd, zijn handtekening te plaatsen onder een overeenkomst waarbij het in Amerika liggende goud van de Nederlandse Bank aan de Reichsbank verkocht werd? Dan zou, zo meenden verscheidene ministers, zo meende vooral Gerbrandy, de Reichs
bank in staat zijn, het goud tegen Zwitserse franken te verkopen waarna
Duitsland zich met die franken in neutrale landen als Zwitserland en Zweden goederen zou kunnen aanschaffen voor zijn oorlogvoering. Nu was dit gevaar, wat de Nederlandse eigendommen in de Verenigde Staten betrof, volstrekt denkbeeldig, want nog op de 10de mei '40 had de Ameri
kaanse regering alle waarden die Nederlanders bij Amerikaanse banken gedeponeerd hadden, bevroren, maar dat feit was in Londen nog onbekend toen Gerbrandy’s secretaris-generaal, van Angeren, zich er aan zette, een wetsbesluit te formuleren dat het Duitsland onmogelijk moest maken, buiten bezet Nederland over realiseerbare Nederlandse waarden te be schikken.
A l die waarden werden, tenzij zij toebehoorden aan buiten bezet Neder land verblijvende o f gevestigde natuurlijke o f rechtspersonen, krachtens A i ‘eigendom’ van de Staat der Nederlanden, die dat ‘eigendomsrecht’ evenwel alleen zou uitoefenen ‘tot bewaring van de rechten der voor malige eigenaren’ : de nieuwe eigenaar, de staat, zou die eigendommen dus niet verkopen o f belenen, maar ze alleen bewaren, en hij zou ze drie maanden ‘nadat de tegenwoordige, buitengewone omstandigheden. . . zullen zijn geëindigd’, aan de oorspronkelijke eigenaren teruggeven.
Toen van Angeren zijn concept voor A i klaar had, rezen er moeilijk heden: de Geer, minister van financiën, die ijverig aan de discussies deelge nomen had, weigerde opeens het besluit te contrasigneren, ‘hij had het er’ , aldus later Steenberghe, ‘voortdurend over, dat wij ons de beschikking aan matigden over eigendommen van derden.’ 1 Dat was één argument, maar er was ook nog een tweede, aldus door Albarda genotuleerd: ‘Hij ’ (de Geer) ‘zou het voor zijn persoon niet verantwoord achten, mede te werken aan economische oorlog tegen Nederland.’ 2 Notabene: de nieuwe regeling lag primair in het financiële vlak en nu weigerde de minister van financiën zijn handtekening! Opdat dat niet te veel zou opvallen, werd besloten dat ook de minister van handel, nijverheid en scheepvaart, Steenberghe, niet zou tekenen en dat slechts drie ministers dat wèl zouden doen: Gerbrandy (justitie), van Kleffens (buitenlandse zaken) en Welter (koloniën). Van Angeren begaf zich met de door hen gecontrasigneerde en door de koningin gesigneerde tekst naar de befaamde Londense drukkerij van Waterlow
& Sons Ltd. - hij moest er, verhaalde hij, ‘naast de zetter’ (die geen woord
Nederlands kende) ‘gaan zitten om iedere letter voor te lezen en dan na te gaan o f het goed was.’3 De typografie van het Staatsblad kon hij overnemen van een uit april daterend exemplaar dat een van de Nederlandse reders bij zich had omdat er de belangrijke wet op de zetelverplaatsingen van ondernemingen in opgenomen was. D e typografie van de Staatscourant
1 Getuige M . P. L . Steenberghe, E nq., dl. II c, p. 3 17 . 2 Ministerraad: Notulen, 24 mei 1940 (a.v., dl. II a, p. 166). 8 Getuige J. R . M . van Angeren, a.v., dl. II c, p. 184.
(in het tweede nummer verscheen de tekst van A I in Engelse vertaling) bood weer andere problemen, maar hier bracht de zoon van de uit Neder land ontsnapte journalist dr. M. van Blankenstein, mr. H. van Blankenstein, uitkomst: hij was in april hoofdcommies geworden bij Steenberghe’s departement, een vriend had hem toen een exemplaar aangeboden van de
Staatscourant waarin zijn aanstellingsbesluit stond, en dat exemplaar had
hij toevallig nog bij zich toen hij op 14 mei IJmuiden verliet.1
A 1 was een maatregel die zich tegen Duitsland richtte maar waar de Nederlandse regering zelf overigens geen voordeel aan kon ontlenen. Een tweede maatregel die in hetzelfde vlak lag, volgde twee weken later (7 juni): het omvangrijke en gecompliceerde Besluit rechtsverkeer in oorlogstijd (A 6).2 Deze materie had men vóór 10 mei '40 bij de wet willen regelen; het betrokken wetsontwerp was toen nog niet aan de Staten- Generaal voorgelegd maar wèl al 0111 advies toegezonden aan de gouverneur- generaal van Nederlands-Indië en de gouverneurs van de Antillen en Suriname. Het ontwerp werd uit Batavia (Djakarta) per luchtpost naar Londen gezonden. Aangepast aan de nieuwe omstandigheden verscheen het als Besluit rechtsverkeer in oorlogstijd. Het bepaalde dat geen rechts verkeer (dat sloot dus ook het gehele economische verkeer in) gepermitteerd zou zijn tussen Nederlandse personen, instellingen, firma’s enz. en personen, instellingen, firma’s enz. in ‘vijandelijk rechtsgebied en door de vijand bezet gebied’ (vooreerst was dit dus slechts Duits rechtsgebied en door Duitsland bezet gebied) dan wel met in neutrale landen gevestigde ‘vijandelijke onderdanen’ (dat konden ook rechtspersonen zijn zoals firma’s), behoudens verlof van een door dc regering in te stellen commissie: de Commissie rechtsverkeer in oorlogstijd, afgekort de Corvo. E r kwamen drie van die commissies: één in Londen, één in Batavia, één in Willemstad (op Curaijao). In Londen kwam die commissie onder Justitie te ressorteren (Gerbrandy had met van Kleffens, Steenberghe en Welter A 6 gecontrasigneerd), van Rhijn, minister van landbouw en visserij wiens departementale taak vrijwel was
1 Hij was in opdracht van Hirschfeld weggezonden en kw am in IJmuiden aan boord van de ‘Texelstroom’ . 2 Bij A 2 (3 juni) w erd een z.g. Prijsreglement vastgesteld dat o.m. betrekking kon hebben op Duitse schepen zoals die op 10 mei in Nederlands-Indië en de W est buitgemaakt waren (22 schepen in Indië, 7 in de W est), A 3 (6 juni) bepaalde dat goederen die, door Nederland ingekocht, naar Nederland onderweg waren, ook in andere landen, Engeland bijvoorbeeld, inge voerd konden worden, A 4 (6 juni) hield in dat akten waarbij naamloze vennoot schappen hun zetels verplaatsten, in andere landen, Engeland bijvoorbeeld, opge maakt konden worden, A 5 (6 juni) was een eerste Vaarplichtbesluit - daarop komen wij in dit hoofdstuk nog terug.
weggevallen, werd er voorzitter van; leden werden drie hoofdambtenaren, voorts een van de leden van de raad van beheer van het Unilever-concern, mr. J. L. Polak, en het liberale oud-lid van de Tweede Kamer, mr. G. A. Boon, die, zoals wij al in deel 3 verhaalden, tijdens de Meidagen uit Helle- voctsluis naar Engeland had kunnen oversteken; hij vertrok evenwel spoedig via Portugal naar Canada.
Op de werkzaamheden die uit de besluiten A 1 en A 6 voortgevloeid zijn, komen wij in hoofdstuk 6 terug - hier willen wij ons beperken tot twee opmerkingen.
D e eerste is dat in mei en juni '40 geenszins vaststond dat A 6 in de neutrale staten erkend zou worden: de Nederlandse regering kon het een in Zwitser land gevestigde Nederlandse zakenman wel verbieden, handel te drijven met Duitsland o f met een Duitse firma in Zwitserland behoudens verlof van de Corvo-Londen (een verlof dat niet verleend zou worden), maar zij kon aan dat verbod alleen kracht bij zetten indien de Zwitserse overheid bereid was te erkennen dat die in Zwitserland gevestigde Nederlander onder A 6 viel, en dienovereenkomstig te handelen. Krachtens de ontwerp-wet rechts verkeer in oorlogstijd had men overtreders willen straffen, maar die straf bepalingen waren uit A 6 geschrapt, vermoedelijk omdat de regering toen nog het standpunt huldigde (zij heeft dat later verlaten) dat, aldus mr. W . G. Belinfante, een van de twee adjudant-secretarissen van de C orvo- Londen, ‘het staatsnoodrecht niet toeliet, straffen op te leggen bij een koninklijk besluit.’ 1 De regering zou overigens in een land als Zwitserland die straffen niet hebben kunnen executeren - desniettemin had, meent Belinfante, van handhaving der strafbepalingen een zeker afschrikwekkend effect kunnen uitgaan.
Onze tweede opmerking is dat het in mei en juni '40 twijfelachtig was, niet alleen o f A 6 maar ook o f A 1 in den vreemde erkend zou worden. W at de Verenigde Staten betrof, behoefde de regering in zoverre niet bevreesd te zijn dat daar (wij wezen er al op) op 10 mei alle Nederlandse tegoeden ‘bevroren’ waren, maar in Zwitserland bijvoorbeeld was van zodanige ‘ bevriezing’ geen sprake. Afgezien daarvan: het goud van de Nederlandse Bank was dan wel ontoegankelijk gemaakt voor Duitsland, maar het was voorlopig goeddeels óók ontoegankelijk voor de Nederlandse regering.
Op de inkomsten en uitgaven der regering komen wij in hoofdstuk 6 terug. Hier volstaan wij met op te merken dat door haar in de eerste ander halve maand (15 mei-30 juni '40) f 4 min uitgegeven en f 1,7 min ontvangen
1 W . G . Belinfante in Nederlands recht in oorlogstijd, in Engeland ontstaan en toegepast (1945). P- 57
R E G E R I N GS F I N A N C I Ë N
werd (die ontvangsten bestonden hoofdzakelijk uit de opbrengst van aan de regering toebehorende scheepsladingen), dat eind juni bepaald werd dat de begrotingen bij koninklijke besluiten zouden worden vastgesteld, telkens per kalenderjaar (behoudens het tweede halflaar van '40)1, dat de taak van de Algemene Rekenkamer waargenomen zou worden door de minister van financiën, en dat in eerste instantie voor ministers en ambte naren in vaste dienst uitgesproken hoge verblijfstoelagen vastgesteld werden (toelagen dus bovenop hun bezoldigingen2) - toelagen welke medio juli drastisch werden verlaagd op raad van mr. J. W . Beyen; deze, oud-waar nemend thesaurier-generaal, nu een van de directeuren van de Unilever, was, nadat hij samen met een chef-accountant van het concern, H. ten Haven, uit Parijs overgekomen was, financieel adviseur der regering geworden.
Die toelagen werden natuurlijk uitgedrukt in ponden, maar wat was eigenlijk de ruilverhouding van pond en gulden? Ook die wisselkoers moest vastgesteld worden. Met de Engelse autoriteiten werd in juni definitief afgesproken dat geen officiële koers zou gelden (zolang Nederland bezet was, zouden er immers in Geallieerd gebied geen officiële transacties in Nederlands geld plaatsvinden), maar louter een inofficiële die overigens gelijk was aan die welke op 10 mei 40 officieel gegolden had: f7 ,6 0 ; er kwamen wèl officiële koersen voor het pond, uitgedrukt in Nederlands- Indische, Curagao’se en Surinaamse guldens; eveneens f 7,60. Die koers- vaststelling was natuurlijk van onmiddcllijk belang voor al diegenen die, soms met grote bedragen op zak, tijdens en na de Meidagen van '40 als vluchtelingen uit Nederland, België en Frankrijk in Engeland aankwa men. A l die vluchtelingen konden overigens hun Nederlandse bankbiljetten niet zomaar inwisselen: zij moesten ze laten registreren bij de Nederlandse consulaten en konden dan per week en per persoon tot een bedrag van f 75 inwisselen: dat was voldoende om in huisvesting en voeding te voorzien.
W ij hebben van die vluchtelingen meer te verhalen.
1 In feite werden ook van 1 januari '4 1 a f halfjaarlijkse begrotingen opgesteld. 2 Eind mei '40 bepaalde generaal Winkelman dat de echtgenoten van ministers en van naar Engeland overgestoken ambtenaren en arbeidscontractanten twee-derde van de wedde als voorschot zouden ontvangen. Die regeling werd later in bezet gebied tot alle in Engeland verblijvende militairen uitgebreid. In januari '4 2 werd zij door Seyss-Inquart drastisch gewijzigd: hij stelde de maandelijkse uitkering op slechts f 70 vast, waarbij nog een geringe kindertoeslag kwam. A l deze regelingen waren in Engeland geruime tijd onbekend, maar elk van de betrokkenen nam aan dat zijn gezin financieel geholpen zou worden met bedragen die men na terugkeer naar Nederland zou moeten terugbetalen. Velen legden daarvoor van meet a f aan de nodige gelden opzij. W ij komen hierop in hoofdstuk 6 terug.
Vluchtelingen
Er zijn, zoals wij eerder vermeldden, tot begin juli '40 ca. zestienhonderd Nederlandse vluchtelingen in Engeland aangekomen: een deel rechtstreeks uit Nederland, een deel uit België, een deel uit Frankrijk. Wij schatten dat rechtstreeks uit Nederland hoogstens duizend vluchtelingen aangekomen zijn. De eersten arriveerden al op 13 mei. Men verwachtte er veel méér dan duizend - in elk geval werd door Nederlanders die in Londen woonden, beseft dat vluchtelingen hulp nodig hadden. Daartoe werd op die 13 de mei onder voorzitterschap van de Nederlandse consul-generaal, mr. Th. H. de Meester, een comité opgericht, het Netherlands Emergency Committee. Enkele weken later werd gemeend dat men er verstandig aan deed, naast dat hulpcomité dat zich slechts met vluchtelingen bezig hield, een Neder landse R od e Kruis-organisatie op te richten: de voorzitster van het Neder landse R ode Kruis, prinses Juliana, bevond zich immers in Engeland. Het Internationale Rode Kruis te Genève deed weten dat het bereid was, een door haar te vormen R od e Kruis-lichaam te erkennen; dat werd het
London Committee o f the Netherlands Red Cross Society, hetwelk voor het
eerst bijeenkwam op 3 juni '40: daags nadat de prinses aan de oversteek naar Canada was begonnen. Van dat Londoti Committee werd jhr. ir. O. C. A. van Lidth de Jeude, oud-minister van waterstaat in het derde kabinet Colijn ('35—*37), voorzitter; hij had zich tijdens de Duitse invasie in Indië bevonden en was vandaar naar Londen gevlogen.
Het Netherlands Emergency Committee heeft niet lang bestaan: het is in
'4 1 opgeheven - zijn werkzaamheden werden toen door het Londense R od e Kruis overgenomen. Inmiddels had het Emergency Committee een nuttige functie vervuld: het had met gelden die in de vrij kleine Neder landse gemeenschap van ca. zesduizend zielen ingezameld waren (bijna
£ 22 000 in '4 0 en nog eens bijna £ 12 000 in '4 1 ) aan vele vluchtelingen alle mogelijke bijstand verleend in geld en in goederen (bijvoorbeeld kleding); ook wist het in '4 0 voor ca. honderdvijftig vluchtelingen werk te vinden in Engeland - anderen had het geholpen, uit Engeland naar elders door te reizen, vooral naar Nederlands-Indië, Zuid-Afrika en de Verenigde Staten. Voor die verdere migraties (waarbij spoedig het Lon dense R od e Kruis ging bemiddelen in plaats van het Emergency Committee)