6. Kaderrichtlijn Afvalstoffen
6.3.4.3 Eco-effectiviteit en cradle-to-cradle
Een aantal van de besproken bepalingen bevatten een aantal maatregelen die in te passen zijn in het eco-effectiviteitsprincipe. We hebben het hier over een maatregel uit artikel 9 om een databank op te richten voor chemische stoffen305 en drie afvalpreventiemaatregelen.
304 Art. 9.1, j Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 305 Art. 9.2 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018.
60 a. Databank voor chemische stoffen
De oprichting van de databank is in te passen in eco-effectiviteit omdat een uitgebreide en gedetailleerde kennis van toxische stoffen een noodzakelijke voorwaarde is van cradle-to-cradle- materiaalstromen. Deze kennis moet wel beschikbaar zijn voor elke actor in de levenscyclus van het product, en niet in de minste mate voor de producent. Deze moet er namelijk voor zorgen dat zijn product geen of zo weinig mogelijk toxische materialen bevat.
Het valt om die reden te betreuren dat enkel afvalverwerkers en op verzoek ook consumenten toegang hebben tot die databank. Dat is natuurlijk ook een meerwaarde, maar voor producenten die hun producten cradle-to-cradle willen ontwerpen is deze informatie onontbeerlijk.
Hierbij gaan we er natuurlijk vanuit dat de databank uiterst uitgebreid en gedetailleerd is. Wanneer dit niet het geval is, verliest de databank veel van zijn nut. Dit werd allemaal reeds besproken onder 2.2.1.5.
b. Afvalpreventiemaatregelen
De eerste relevante afvalpreventiemaatregel streeft naar een ecologisch ontwerp. Zoals we gezien hebben is het productontwerp zeer belangrijk voor cradle-to-cradle-materiaalstromen. Demontage moet eenvoudig zijn zodat de verschillende componenten en materialen teruggewonnen kunnen worden.
Hoewel cradle-to-cradle-ontwerp kan ingepast worden in de bepaling is het niet de enige mogelijke uitkomst. Daarvoor is de bepaling te breed en zeker niet dwingend genoeg. Er wordt namelijk aan de lidstaten opgedragen om het ecologisch ontwerp aan te moedigen, wat dus kan leiden tot productontwerpen die niet cradle-to-cradle zijn.
Daar knelt vooral het schoentje, want op zich is de bewoording van de bepaling niet slecht. Moet worden aangemoedigd: “het ontwerp, de fabricage en het gebruik van producten aan die hulpbronnenefficiënt, duurzaam (ook wat betreft levensduur en het ontbreken van geplande veroudering), repareerbaar, herbruikbaar en opwaardeerbaar zijn”.306 Niet per se cradle-to-cradle dus,
maar wel een meer ecologisch ontwerp dat de hele levenscyclus van producten in acht tracht te nemen. Ten minste, moest de bewoording dwingend zijn.
De volgende maatregel verplicht de lidstaten om “de producten in kaart [te brengen] die kritieke grondstoffen bevatten om te voorkomen dat die materialen afval worden”.307 Deze maatregel is een
eerste stap om een technisch en biologisch metabolisme tot stand te brengen.
Herinner u, cradle-to-cradle-materiaalstromen worden onderverdeeld in een technisch en een biologisch metabolisme. Deze bestaan uit respectievelijk technische en biologische nutriënten. Aan het einde van de levensfase van een verbruiksproduct bestaande uit biologische nutriënten worden deze nutriënten geherintroduceerd in de natuur en voeden ze natuurlijke processen. Gebruiksproducten bestaan uit technische nutriënten die kunnen blijven circuleren in een gesloten systeem.
306 Art. 9.1, b Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 307 Art. 9.1, c Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018.
61 Beide nutriënten kunnen als kritieke grondstoffen gezien worden. BRAUNGART en McDONOUGH, de geestelijke vaders van eco-effectiviteit en cradle-to-cradle, beschouwen beide nutriënten als “waardevolle grondstoffen”.308 Er bestaat echter geen definitie van kritieke grondstoffen in de
kaderrichtlijn, wat te betreuren valt.
Net als bij de vorige bepaling is deze bepaling te breed om ondubbelzinnig cradle-to-cradle- materiaalstromen te stimuleren, maar wat er gestimuleerd wordt is ook hier sowieso al een verbetering. Zeker omdat er hier wel gebruik wordt gemaakt van een dwingende bewoording. Door het in kaart brengen van kritieke grondstoffen wordt de eerste stap gezet naar het meer laten circuleren van bepaalde grondstoffen, welke dat zullen zijn is vooralsnog onduidelijk.
De laatste maatregel draagt op aan de lidstaten om de “vermindering van het gehalte aan gevaarlijke stoffen in materialen en producten [te bevorderen]”.309 Zoals hierboven werd gezegd is een databank,
mits aan een aantal voorwaarden voldaan is, een eerste stap in de goede richting. Wanneer alle gevaarlijke stoffen geïdentificeerd zijn, moeten deze uitgefaseerd worden. Dit is wat deze bepaling tracht te bewerkstelligen.
Positief is dat hier wel de producenten en leveranciers worden aangesproken. Zij moeten informatie met betrekking tot gevaarlijke stoffen overmaken aan het Europees Agentschap voor chemische stoffen. Negatief is dat de bepaling niet in dwingende bewoording is opgesteld.
c. Conclusie
Besluitend kunnen we hier stellen dat de hier besproken bepalingen een stimulans kunnen zijn voor een aantal elementen van eco-effectiviteit. Het blijft echter allemaal te breed en vrijblijvend om te kunnen spreken van een eco-effectief afvalbeheer. Er moeten natuurlijk nog andere bepalingen van deze richtlijn besproken worden dus misschien zien we daar beterschap.
6.3.4.4 Systemisch
Met het afvalbeheersplan en het afvalpreventieplan probeert de richtlijn veranderingen in de lidstaat teweeg te brengen op systemisch niveau. In beide artikelen staan structurele maatregelen die onder meer betrekking hebben op infrastructuur en organisatie van het afvalbeheer.
Jammer is wel dat de economische instrumenten van bijlage IV bis, waarnaar het artikel over de afvalpreventieplannen verwijst, slechts voorbeelden zijn. Economische instrumenten zijn namelijk zeer geschikte middelen om systemische verandering teweeg te brengen. Het opleggen van een aantal van die maatregelen was dan ook een goede zaak geweest.
Om nog voldoende keuze te laten aan de lidstaten had ervoor gekozen kunnen worden om een minimum aantal van de maatregelen van bijlage IV bis in de nationale wetgeving op te nemen.
308 M. BRAUNGART, W. McDONOUGH en A. BOLLINGER, “Cradle-to-cradle design: creating healthy emissions - a strategy for eco-effective product and system design”, Journal of Cleaner Production 2007, 1345.
62
6.4 Nuttige toepassingen
Artikelen 10 en 11 zijn allebei sterk aangepast. Ze reguleren en stimuleren voorbereiding voor hergebruik, recycling en andere nuttige toepassingen. Belangrijke middelen hiertoe die in voormelde artikelen naar voor geschoven worden zijn gescheiden inzameling en kwantitatieve doelstellingen. Hierna zullen de diverse nuttige toepassingen worden besproken alsook de bijbehorende stimuleringsmaatregelen.
6.4.1 Definities
Alle definities van afvalbeheersactiviteiten die in artikel 10 en 11 worden gebruikt, zijn onveranderd gebleven ten opzichte van 2008. Voor de duidelijkheid volgt een opsomming van de definities. Voorbereiding voor hergebruik is het tweede niveau in de afvalhiërarchie en verwijst naar “elke nuttige toepassing bestaande uit controleren, schoonmaken of repareren, waarbij producten of componenten van producten, die afvalstoffen zijn geworden, worden klaargemaakt zodat ze zullen worden hergebruikt zonder dat verdere voorbehandeling nodig is”.310
De definitie van recycling luidt nog steeds als volgt: “elke nuttige toepassing waardoor afvalstoffen opnieuw worden bewerkt tot producten, materialen of stoffen, voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel. Dit omvat het opnieuw bewerken van organisch afval, maar het omvat niet energieterugwinning, noch het opnieuw bewerken tot materialen die bestemd zijn om te worden gebruikt als brandstof of als opvulmateriaal”.311
Wanneer in de richtlijn wordt gesproken over “andere nuttige toepassingen” wordt hier elke nuttige toepassing mee bedoeld die voldoet aan de definitie van “nuttige toepassing” en niet aan de definities van “(voorbereiding voor) hergebruik” en “recycling”. Nuttige toepassing wordt als volgt gedefinieerd, “elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt”.312
Een belangrijk deel van beide artikelen gaat over gescheiden inzameling. Dit wordt gedefinieerd als “de inzameling waarbij een afvalstroom gescheiden wordt naar soort en aard van het afval om een specifieke behandeling te vergemakkelijken”.313
Iets dat wel veranderd is, zijn de specifieke afvalbegrippen, die zijn namelijk uitgebreid. De opneming van deze definities is van groot belang. Aangezien in de nieuwe kaderrichtlijn wordt ingezet op gescheiden inzameling, preventie en stimulering van voorbereiding tot hergebruik en recycling van onder andere deze afvalstoffen. Een duidelijke afbakening van deze afvalcategorieën is dus noodzakelijk.
310 Art. 3.16 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 311 Art. 3.17 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 312 Art. 3.15 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 313 Art. 3.11 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018.
63 In 2008 waren er slechts drie begrippen voorzien van een definitie “gevaarlijke afvalstof”314,
“afgewerkte olie”315 en “bio-afval ” (sic).316 Voor alle duidelijkheid, het begrip afgewerkte olie komt
niet voor in de hier besproken artikelen.
In 2018 werd de definitie van bioafval uitgebreid. Er werden drie afvalbronnen toegevoegd aan de definitie, namelijk kantoren, groothandel en kantines.317 De definitie luidt nu als volgt: “biologisch
afbreekbaar tuin- en plantsoenafval, levensmiddelen- en keukenafval van huishoudens, kantoren, restaurants, groothandel, kantines, cateringfaciliteiten en winkels en vergelijkbare afvalstoffen van de levensmiddelenindustrie.”318 Alsook werd de spelling gecorrigeerd naar “bioafval”.319
Daarnaast kwamen er nog vier soorten afval bij: “niet-gevaarlijke afvalstof”,320 “stedelijk afval”,321
“bouw- en sloopafval”322 en “levensmiddelenafval”.323
Stedelijk afval wordt gedefinieerd als:
a) “gemengd afval en gescheiden ingezameld afval van huishoudens, met inbegrip van papier en karton, glas, metaal, plastic, bioafval, hout, textiel, verpakking, afgedankte elektrische en elektronische apparatuur, afgedankte batterijen en accu’s, en grofvuil, met inbegrip van matrassen en meubels;
b) gemengd afval en gescheiden ingezameld afval uit andere bronnen indien dat afval in aard en samenstelling vergelijkbaar is met afval van huishoudens;
Stedelijk afval omvat niet afval van productie, landbouw, bosbouw, visserij, septische tanks en het riolerings- en zuiveringsstelsel, met inbegrip van zuiveringsslib, afgedankte voertuigen of bouw- en sloopafval.
314 Definitie: “een afvalstof die een of meer van de in bijlage III genoemde gevaarlijke eigenschappen bezit” Art. 3.2 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2008. Bijlage III is een opsomming van 15 verschillende eigenschappen. Onder meer, ontplofbaar, kankerverwekkend, corrosief en ecotoxisch zijn opgenomen in de lijst. Bijlage III
Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2008.
315 Definitie: “alle soorten minerale of synthetische smeerolie of industriële olie die ongeschikt is geworden voor het gebruik waarvoor zij oorspronkelijk bestemd was, zoals gebruikte olie van verbrandingsmotoren en versnellingsbakken, alsmede smeerolie, olie voor turbines en hydraulische oliën” Art. 3.3 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2008.
316 Art. 3.4 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2008. 317 Art. 3.4 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 318 Art. 3.4 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 319 Art. 3.4 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018.
320 Definitie: “een afvalstof die niet onder punt 2 valt”. Met punt twee wordt art. 3.2 bedoeld, de definitie van “gevaarlijke afvalstof”. Art. 3.2bis Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018.
321 Art. 3.2ter Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 322 Art. 3.2quater Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 323 Art. 3.4bis Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018.
64 Deze definitie doet geen afbreuk aan de toewijzing van verantwoordelijkheden voor afvalbeheer tussen publieke en private actoren;”. 324
Bouw- en sloopafval zijn “afvalstoffen die geproduceerd wordt door bouw- en sloopwerkzaamheden.”325 Levensmiddelenafval zijn “alle levensmiddelen als omschreven in artikel 2
van Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad326 die afvalstoffen zijn
geworden.”327
We zullen hierna beginnen met de twee artikelen te kaderen door hun beider eerste lid te bespreken. Daarna zal overgegaan worden tot een aparte bespreking ten gronde van de artikelen.
6.4.2 Grote aanpassingen
Artikel tien is sterk uitgebreid. Het is van twee relatief korte leden naar zes leden gegaan. De kern van het artikel is hetzelfde gebleven. Het eerste lid bepaalt dat lidstaten maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat afval overeenkomstig de afvalhiërarchie en met bescherming voor de menselijke gezondheid en het milieu handelingen voor nuttige toepassing ondergaat. Het nieuwe artikel 10.1
324 Art. 3.2ter Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. Overw. 10, Richtlijn 2018/851 bevat verduidelijkingen omtrent wat wel en wat niet onder het begrip stedelijk afval valt. Het “omvat […] onder meer afval van park- en tuinonderhoud, zoals bladeren, gemaaid gras en snoeisel van bomen, en afval van markt- en
straatreinigingsdiensten, zoals de inhoud van vuilnisbakken en straatvuil zoals zand, steen, modder of stof.” “Van productie, landbouw, bosbouw, visserij, bouw en sloop, septische tanks en het riolerings- en
zuiveringsstelsel afkomstig afval en afgedankte voertuigen vallen niet onder stedelijk afval.”
325 Art. 3.2quater Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. Overweging 11 van richtlijn maakt duidelijk dat bouw- en sloopafval “ook afval van kleinere bouw- en sloopwerkzaamheden van doe-het-zelvers binnen private huishoudens” omvat.
326 “In deze verordening wordt verstaan onder „levensmiddel” (of „voedingsmiddel”): alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd. Dit begrip omvat tevens drank, kauwgom alsmede iedere stof, daaronder begrepen water, die opzettelijk tijdens de vervaardiging, de bereiding of de behandeling aan het levensmiddel wordt toegevoegd. Het omvat water afkomstig van de plaats waar aan de kwaliteitseisen moet worden voldaan, in de zin van artikel 6 van Richtlijn 98/83/EG en onverminderd de voorschriften van Richtlijn 80/778/EEG en Richtlijn 98/83/EG. Onder deze definitie vallen niet:
a) diervoeder;
b) levende dieren, tenzij bereid om in de handel te worden gebracht voor menselijke consumptie; c) planten vóór de oogst;
d) geneesmiddelen in de zin van Richtlijn 65/65/EEG (1) en Richtlijn 92/73/EEG (2) van de Raad; e) cosmetische producten in de zin van Richtlijn 76/768/EEG van de Raad (3);
f) tabak en tabaksproducten in de zin van Richtlijn 89/622/EEG van de Raad (4);
g) verdovende middelen en psychotrope stoffen in de zin van het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen van 1961 en het Verdrag van de Verenigde Naties inzake
psychotrope stoffen van 1971; h) residuen en contaminanten.”
Art. 2, Verord.EP.Raad (EG) nr. 178/2002, 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor
voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden, Pb.L 1 februari 2002, Afl. 31, 1.
65 vermeldt expliciet als nuttige toepassingen, “voorbereiding voor hergebruik, recycling of andere behandelingen voor nuttige toepassing”.328
Het vervolg van het artikel gaat over gescheiden inzameling en zal onder 6.4.3 besproken worden. Daar waar artikel 10 meer algemeen van aard is, gaat artikel 11 meer in op hoe de doelstellingen van artikel 10 bereikt dienen te worden. Het eerste lid stippelt daar het kader voor uit. Ook hier is de kern dezelfde gebleven. Er wordt aan de lidstaten opgedragen om maatregelen te nemen ter bevordering van voorbereiding voor hergebruik “door het aanmoedigen van het opzetten en ondersteunen van netwerken voor voorbereiding voor hergebruik en reparatie […] en door het stimuleren van de toepassing van economische instrumenten, aanbestedingscriteria, kwantitatieve doelstellingen of andere maatregelen”.329
Een nieuwe toevoeging aan die bepaling is dat de netwerken voor voorbereiding voor hergebruik en reparatie toegang krijgen tot afval dat wordt gehouden door inzamelingsregelingen of -installaties en dat niet bestemd is voor voorbereiding voor hergebruik en reparatie. Dit is op voorwaarde dat de handeling verenigbaar is met correct afvalbeheer.330 Er wordt dus een extra maatregel ter stimulering
van voorbereiding tot hergebruik en reparatie in de richtlijn opgenomen. De maatregel heeft als verhoopt resultaat dat er meer afval beschikbaar is voor voorbereiding voor hergebruik en reparatie en dat aldus meer afval een van die operaties ondergaat.
Net als in 2008 wordt gescheiden inzameling gezien als de motor van hoogwaardige recycling. Nieuw is dat in het nieuwe artikel wordt verwezen naar artikel 10, daar de bepalingen over gescheiden inzameling in 2018 sterk zijn uitgebreid. De doelstelling om gescheiden inzameling in te voeren voor ten minste papier, metaal, plastic en glas is verlengd.331 In 2008 werd hiervoor 2015 als deadline
vastgesteld,332 in het nieuwe artikel is ervoor gekozen geweest om er geen jaartal op te plakken. Voor
textiel, een afvalstroom die er in 2008 niet in stond, moet tegen uiterlijk 1 januari 2025 gescheiden inzameling ingevoerd worden in de lidstaten.333
Het eerste lid wordt afgesloten met een nieuwe toevoeging. Er wordt in deze nieuwe bepaling op een andere afvalstroom gefocust, die in het algemeen meer aandacht krijgt in de nieuwe richtlijn: bouw- en sloop afval. Er wordt bepaald dat hergebruik en hoogwaardige recycling moet worden gestimuleerd door gevaarlijke stoffen te verwijderen en veilig te verwerken en door het opzetten van sorteersystemen.334
Het vervolg van het artikel gaat over kwantitatieve doelstellingen en zal onder 6.4.4 besproken worden.
328 Art. 10.1 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 329 Art. 11.1 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 330 Art. 11.1 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 331 Art. 11.1 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 332 Art. 11.1 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2008. 333 Art. 11.1 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 334 Art. 11.1 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018.
66