6. Kaderrichtlijn Afvalstoffen
6.4.4 Kwantitatieve doelstellingen (art 11)
6.4.4.2 De berekeningsmethoden (art 11bis)
Artikel 11bis schrijft voor hoe het al dan niet verwezenlijken van de doelstellingen van artikel 11 moet berekend worden. Het feit dat deze berekeningsmethoden in de richtlijn zijn opgenomen is al een significante verandering op zich. Voordien werd dit geregeld in een uitvoeringsbesluit.351
Een exhaustieve en ondubbelzinnige beschrijving van berekeningsmethoden is van een zeer groot belang. Door geen interpretatieruimte te geven aan de lidstaten wordt er namelijk voor gezorgd dat het behalen van de doelstellingen overal in de EU op dezelfde wijze gebeurt. Een beoordeling en vergelijking van de effectiviteit van de uitgebreide bepalingen is echter zeer technisch en valt daarnaast buiten het bestek van dit onderzoek. Wat wel zeker is, is dat door de berekeningsmethoden in de richtlijn zelf op te nemen er meer juridisch gewicht aan de bepalingen wordt gegeven.
346 Art. 11.3 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2008. 347 Art. 11.3 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2008. 348 Art. 11.3 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 349 Art. 11.3 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018. 350 Art. 11.6 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2018.
351 B.Comm. nr. 2011/753/EU, 18 november 2011 tot vaststelling van voorschriften en berekeningsmethoden ter controle van de naleving van de bij artikel 11, lid 2, van Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad vastgestelde doelstellingen, Pb.L. 25 november 2011, afl. 310, 11. Dit besluit is een uitvoering van art. 11.3 Kaderrichtlijn Afvalstoffen 2008.
69
6.4.5 Toepassing checklist
6.4.5.1 Afvalhiërarchie
Het eerste en belangrijkste punt dat hier moet aangehaald worden is de definitie van recycling. Er wordt daarin geen onderscheid gemaakt tussen upcycling, recycling en downcycling. Een dergelijk onderscheid, gepaard met een rangschikking van wenselijkheid, is toch van groot belang.
In de huidige definitie staan upcycling en downcycling op dezelfde hoogte, terwijl downcycling een veel minder goede uitkomst vormt voor het milieu. Strik genomen hoort het eigenlijk niet thuis in een circulaire economie. Volgens het principe van eco-effectiviteit moeten materialen hun waarde doorheen verschillende cycli ten minste behouden en dat is bij downcycling niet het geval.
Dit zou zich dan ook moeten uiten in de afvalhiërarchie. Downcycling staat onder recycling en upcycling staat erboven.
Mogelijke definities zouden kunnen zijn:
• Downcycling: “Elke nuttige toepassing waarbij een stof of materiaal of een voorwerp dat afval is geworden maar niet kan worden hergebruikt, geheel of gedeeltelijk wordt herwerkt tot grondstoffen met een lager doel of een lagere waarde dan het oorspronkelijke doel of de oorspronkelijke waarde”
• Recycling: “Elke nuttige toepassing waarbij een stof of materiaal of een voorwerp dat afval is geworden, maar niet kan worden hergebruikt, geheel of gedeeltelijk wordt herwerkt tot grondstoffen met hetzelfde doel of dezelfde waarde als het oorspronkelijke voorwerp”; en • Upcycling: “Elke nuttige toepassing waarbij een stof of materiaal of een voorwerp dat afval is
geworden maar niet kan worden hergebruikt, geheel of gedeeltelijk wordt herwerkt tot grondstoffen met een hoger doel of een hogere waarde dan het oorspronkelijke doel''352
Daarnaast zijn er nog twee bepalingen van artikel 10 die we onder afvalhiërarchie categoriseren. De eerste bepaling is weinigzeggend en is te algemeen om te beoordelen. Lid 1 van dat artikel stelt dat het de afvalhiërarchie wil implementeren. Dit is eigenlijk meer een intentieverklaring. Om deze intentieverklaring te kunnen beoordelen moeten we naar de bepalingen kijken die deze intentie trachten te veruitwendigen. Deze bepalingen worden doorheen deze thesis beoordeeld en de algemene beoordeling van de veruitwendiging van de afvalhiërarchie in de richtlijn zal gemaakt worden in de algemene conclusie.
Ten slotte rest ons nog het vierde lid. Dat lid wil verbranding van afval dat gescheiden is ingezameld vermijden. Verbranding is volgens dat artikel toelaatbaar indien het, het beste milieuresultaat oplevert volgens de afvalhiërarchie.
Het is positief dat er gesteld wordt dat verbranding vermeden moet worden. De bepaling is daarbovenop in dwingende bewoording opgesteld waardoor ze aan slagkracht wint. Het is echter 352 M. GHARFALKAR, e.a., “Analysis of waste hierarchy in the European waste directive 2008/98/EC”, Waste Management 2015, 311.
70 jammer dat ook hier geen duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende soorten verbranding. Er bestaat namelijk verbranding zonder dat er iets met de vrijgekomen energie en eventueel bruikbare restproducten wordt gedaan, maar er bestaat ook verbranding waarbij deze energie wordt teruggewonnen. Dit is energieterugwinning. In plaats van een uitzondering te maken voor verbranding in het algemeen, zou een uitzondering van energieterugwinning een serieuze verbetering geweest zijn. Dit zou kunnen leiden tot een verbod op het verbranden van afval zonder energieterugwinning, en daar zijn een aantal lidstaten nog niet klaar voor. Voor deze lidstaten zou dan weer een uitstelregeling kunnen uitgewerkt worden, zodat er toch toegewerkt kan worden naar een algemeen verbod op verbranding zonder energieterugwinning.
Als conclusie kan hier gesteld worden dat de richtlijn in een aantal belangrijke bepalingen nuance mist. Op die manier pleit de richtlijn niet altijd voor de meest circulaire uitkomst, wat toch een groot probleem is aangezien we de circulariteit van de richtlijn onder de loep nemen. De voorgestelde aanpassing aan de definitie van recycling is eigenlijk een quick win. De aanpassing lijkt zeer haalbaar en ze heeft het potentieel om significante verandering teweeg te brengen. Er zal in het vervolg van deze beoordeling nog toegelicht worden wat deze significante verandering inhoudt.
6.4.5.2 Internalisering basisfuncties natuur
Onder deze hoofding willen we even kort melding maken van een onderdeel van een bepaling dat geen grote implicaties zal hebben, maar waarvan de toevoeging ervan toch bemoedigend is.
We hebben het over de laatste van de niet-cumulatieve voorwaarden van de ontsnappingsclausule van artikel 10. Deze uitzonderingsbepaling stelt dat gescheiden inzameling niet verplicht is wanneer dit buitensporige economische kosten met zich meebrengt. Hierbij zou men kunnen denken dat de Europese wetgever voorrang geeft aan de economie.
Deze redenering blijft moeilijk overeind wanneer het vervolg van de bepaling wordt gelezen. Zo worden bij economische kosten, kosten van negatieve milieueffecten gerekend, een zuivere toepassing van het principe van internalisering.
Het vervolg van de bepaling bevat nog een aantal positieve elementen. Het stelt dat er rekening moet gehouden worden met “inkomsten uit de verkoop van secundaire grondstoffen alsook de toepassing van het beginsel „de vervuiler betaalt” en uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.”353 Dit zijn
allemaal veruitwendigingen van het internaliseringsprincipe of andere circulaire principes.
6.4.5.3 Systemisch
Onder deze hoofding zal een beoordeling gemaakt worden van de kwantitatieve recyclingdoelstellingen van artikel 11. Deze zullen hier worden behandeld, omdat zij de lidstaten dwingen om aanpassingen te doen aan de organisatie en infrastructuur van het afvalbeheer. Dat het behalen van de doelstellingen systemische aanpassingen vereisen, blijkt ook uit de bewoording van lid 2 van het artikel. Er staat namelijk dat de doelstellingen ingevoerd worden om te evolueren richting
71 een circulaire economie en deze overgang vereist systemische aanpassingen. Daarnaast zal ook de bepaling beoordeeld die streeft naar het stimuleren van voorbereiding voor hergebruik.
We zullen met deze laatste bepaling beginnen. Deze staat in het eerste lid van artikel 11 en wil voorbereiding voor hergebruik stimuleren door meer afval beschikbaar te stellen voor netwerken voor hergebruik en reparatie. Deze netwerken moeten toegang krijgen “tot door inzamelingsregelingen of -installaties gehouden afval dat kan worden voorbereid voor hergebruik maar niet bestemd is voor voorbereiding voor hergebruik door diezelfde regelingen of installaties”.
Het doel van de bepaling is zeer positief. Het wil materialen in de cyclus houden die er normaalgezien buiten zouden vallen. Het is echter zonde dat deze bepaling in niet-dwingende bewoording is opgesteld. Zo wordt er gebruik gemaakt van de woorden aanmoedigen en stimuleren. Dit ontneemt de bepaling de nodige slagkracht. Daarnaast voorkomt het een uniforme toepassing ervan doorheen de Unie.
Wat betreft de recyclingdoelstellingen kunnen we eerst en vooral spreken van een correlatie tussen het bestaan van de doelstellingen en de stijging van het recyclingpercentage. Over de hele EU bekeken is dit gestegen naar 30% in 2017, ten opzichte van 24% in 2008, het jaar van de invoering van de doelstellingen.354
Dit is echter geen goede zaak, integendeel. Het is namelijk een grote blunder van de Europese wetgever om van recycling het zwaartepunt van systemische verandering te maken. Namelijk, het feit dat recyclingdoelstelling zo hoog en zo prominent zijn houdt het gevaar in dat er wordt overgegaan op een recyclingmaatschappij en niet op een circulaire economie.Er is in deze thesis al vaker geopperd dat er soms met tussenstappen gewerkt moet worden om een doel te kunnen bereiken. Hier gaat deze redenering niet op, integendeel.
De aanpassingen aan organisatie en infrastructuur om de doelstellingen te bereiken zijn niet zomaar terug te draaien. Zowel financieel als praktisch gezien zal dat voor grote problemen zorgen. Wanneer er dan voor gekozen wordt om de systemische veranderingen die nodig zijn om preventie en meer algemeen, de circulaire economie, op de eerste plaats te zetten, zal een tweede, nog grotere omslag gemaakt moeten worden.
Aldus had de EU er beter voor gekozen om nu al sterk in te zetten op preventie zodat de nodige systemische veranderingen daartoe kunnen plaatsvinden. In de huidige richtlijn wordt er al meer ingezet op preventie, maar het is duidelijk dat dit nog veel beter kan.
De doelstelling spelen daar een cruciale rol in. Ten eerste valt het te betreuren dat er geen kwantitatieve doelstellingen zijn voor preventie. Ten tweede geven de hoge recyclingdoelstellingen de indruk aan de lidstaten dat recycling en voorbereiding voor hergebruik de prioriteit is, terwijl preventie dat is aangezien dat bovenaan de afvalhiërarchie staat. Het is wel zo dat preventie en recycling in principe niet conflicteren met elkaar. Preventie vindt namelijk plaats voordat iets afval geworden is en
354 Zie afbeelding 4 in de bijlage. Afbeelding 5 is een meer gedetailleerde voorstelling van de vooruitgang. Of er causaliteit is tussen de twee variabelen is niet zeker. Hiertoe is er geen statistisch onderzoek gebeurd.
72 recycling erna. In realiteit kunnen er wel conflicten zijn door de creatie van een prioriteitsillusie waardoor een zeer groot deel van infrastructuur en organisatie op recycling gericht zijn.
Daarbovenop, wanneer recyclingdoelstellingen te hoog worden gesteld, houdt dit het gevaar in dat afval prematuur gerecycleerd wordt. Hiermee wordt bedoeld dat afval tot recycling wordt gedwongen, terwijl het een wenselijkere nuttige toepassing had kunnen ondergaan.355
We zien ook dat het niet de goede kant op gaat met afvalpreventie in de EU. In 2010 produceerde de gemiddelde EU burger 1713 kg afval per jaar. In 2016 is dit gestegen naar 1772 kg.356 Er moeten dus
dringend ingrijpende maatregelen genomen worden om deze evolutie af te stoppen. Afvalpreventiedoelstellingen zijn hierin een noodzakelijke stap.
De problemen in verband met de te prominente rol van recycling waartoe de doelstellingen leiden worden vergroot door de ongenuanceerde definitie van het begrip recycling. Downcycling wordt namelijk ook in de doelstellingen opgenomen. Dit gaat recht in tegen belangrijke circulaire principes en niet in het minst tegen het principe van eco-effectiviteit.
Het mag duidelijk zijn dat de Europese wetgever hier grove fouten heeft begaan. Fouten die een overgang naar een circulaire economie sterk bemoeilijken. Er zijn snel aanpassingen aan de hier besproken bepalingen nodig om dit recht te trekken. Op zijn minst moet downcycling uit de doelstellingen gehaald worden. Hiervoor is dus een aanpassing nodig aan de definitie van recycling. De meest wenselijke uitkomst is dat de hegemonie van recycling wordt doorbroken. Recyclingdoelstellingen kunnen nog blijven bestaan, maar moeten verlaagd worden en zullen grotendeels vervangen worden door preventiedoelstellingen.
6.4.5.4 Eco-effectiviteit en cradle-to-cradle
Ten slotte zullen kort nog twee zaken besproken worden die onder eco-effectiviteit te plaatsen zijn. We hebben het hier over gevaarlijke stoffen. Daarnaast zullen de kwantitatieve doelstellingen voor recycling en voorbereiding voor hergebruik hier nog eens aan bod komen.
We beginnen met twee bepalingen rond gevaarlijke stoffen. De twee bepalingen willen het verwijderen van gevaarlijke stoffen voordat het product of het materiaal een nuttige toepassing ondergaat, stimuleren.357
Wanneer gevaarlijk stoffen verwijderd worden voordat producten of materialen een nuttige toepassing ondergaat is dit natuurlijk minder schadelijk voor het milieu dan wanneer dat niet gebeurt. Het is echter niet strikt eco-effectief. Volgens dat principe waren deze gevaarlijke stoffen überhaupt niet aanwezig geweest.
355 A. ATASU, “Operational Perspectives on Extended Producer Responsibility”, Journal of Industrial Ecology 2018, 748
356 Zie afbeelding 6 in de bijlage.
73 Het zou natuurlijk niet wijs zijn om de realiteit te negeren dat de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in producten en materialen schering en inslag is. Daarom hebben deze bepalingen ook hun nut. Het valt te hopen dat deze bepalingen in de toekomst hun nut verliezen.
Wat betreft de eco-effectiviteit van de recyclingdoelstelling is de conclusie gemakkelijk gemaakt. Ze pakken de grondoorzaken van de fouten in het systeem niet aan. Recyclingdoelstellingen zijn een eco- efficiënt middel, waarop er al kritiek werd gegeven onder 2.2.1.5.
6.5 Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid
“Regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid zijn een essentieel onderdeel van efficiënt afvalbeheer.”358 Dit staat te lezen in de preambule van richtlijn 2018/851. Een grondige
analyse van het instrument is dan ook op zijn plaats. We beginnen met een algemene uitlegging van het concept gevolgd door er een normatieve beoordeling van te maken. Daarna gaan we over tot een bespreking van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (verder: UPV) in de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. We sluiten af met een beoordeling van de regeling en een toepassing van de circulaire checklist.
6.5.1 Algemeen
Het concept van UPV breidt de verantwoordelijkheid die producenten hebben tegenover hun producten uit tot en met het einde van hun levenscyclus. Dit staat tegenover het huidige model waarbij die verantwoordelijkheid stopt bij het verkopen van het product. De verwachting bij UPV is dat de negatieve milieueffecten die verband houden met afvalbeheer, maar mogelijk ook in andere fasen van de levenscyclus van het product zullen worden verminderd. Producenten worden gestimuleerd om hun productieproces te herzien en de verbeteringen te evalueren die zij kunnen aanbrengen. Het kan hierbij gaan om het verminderen van de hoeveelheid verpakkingsmateriaal, het waarborgen van de herbruikbaarheid en/of het verbeteren van de recycleerbaarheid.359
Het primaire doel van UPV is, streven naar een meer ecologisch productontwerp. Naast ecologische zijn hier ook economische voordelen aan verbonden. Een deel van de verantwoordelijkheid van het afvalbeheer zal namelijk op de schouders van de producenten terechtkomen, zodat de gemeenschap die last niet meer hoeft te dragen. Die verantwoordelijkheid zal een stimulans voor de producenten zijn om hun productontwerp te veranderen naar een gemakkelijker en goedkoper te recycleren of te hergebruiken product. Want zo zullen de kosten van hun afvalbeheerverantwoordelijkheden dalen. Dit zal op zijn beurt de ecologische en economische voordelen verder aandrijven.360
De stimulering van innovatie, expertise op vlak van productontwerp en het incorporeren van duurzaam ontwerp en effectieve afvalbeheerstrategieën in het businessmodel van producenten maakt van UPV
358 Overw. 21 Richtl. 2018/851.
359 E. MAITRE-EKERN, “The Choice of Regulatory Instruments for a Circular Economy”, in K. MATHIS en B.R. HUBER (eds.), Environmental Law and Economics, Bazel, Springer, 2017, (323) 305 - 334.
360 A. ATASU, “Operational Perspectives on Extended Producer Responsibility”, Journal of Industrial Ecology 2018, 745.
74 duidelijk een “market-based” instrument. Producenten internaliseren immers de kosten van externaliteiten.361
UPV is een veruitwendiging van het vervuiler betaalt principe. Het heeft dus rechtsgrondslag in het EU- recht, met name in art. 191.2 VWEU.362 Daarnaast is het ook een veruitwendiging van het
preventieprincipe in die zin dat het naar productontwerp streeft dat gemakkelijker nuttige toepassingen ondergaat en dus minder afval veroorzaakt.363
De verplichtingen van producenten binnen een UPV-regeling kunnen individueel of collectief gedragen worden. In een collectieve organisatie, of producentenverantwoordelijkheidsorganisatie, kunnen de kosten gelijk verdeeld worden of kunnen ze de werkelijke beheerskosten van elk product reflecteren.364 De primaire taak van een dergelijke organisatie is het opzetten en beheren van de
infrastructuur die nodig is om afval in te zamelen en te verwerken vanwege de individuele leden.365
Een belangrijke reden ter oprichting van een collectief is het drukken van de beheerskosten. Deze besparingen zijn te verklaren door de schaalvoordelen verkregen door het bundelen van recyclingvolumes en het gemeenschappelijk regelen van monitoring, beheer en naleving van wettelijke verplichtingen.366
Er bestaan verschillende soorten verantwoordelijkheden binnen UPV. Binnen een systeem kunnen verschillende verantwoordelijkheden spelen, kan de ene groter zijn dan de andere of kan er slechts één verantwoordelijkheid in hoofde van de producent bestaan.367 Het is aangewezen om in een UPV-
regeling meerdere verantwoordelijkheden aan te spreken. Op die manier zal de totale impact van de regeling groter zijn omdat de voordelen van de verschillende verantwoordelijkheden dan allemaal tot uitwerking kunnen komen.368 De verschillende soorten verantwoordelijkheden zijn:
• Economische: de producent of producentenverantwoordelijkheidsorganisatie dekt alle of een deel van de kosten van de inzameling, recycling, hergebruik en/of de verwijdering van de producten die hij of zij produceert/produceren. Hierbij kan de producent of producentverantwoordelijkheidsorganisatie andere actoren contracteren om die taken uit te voeren.
361 K. STEENMANS, "Extended Producer Responsibility: An Assessment of Recent Amendments to the European Union Waste Frameworks Directive," Law, Environment and Development Journal 2019, 115.
362 K. STEENMANS, "Extended Producer Responsibility: An Assessment of Recent Amendments to the European Union Waste Frameworks Directive," Law, Environment and Development Journal 2019, 114.
363 C. DALHAMMER, “Extended Producer Responsibility” in M. FAURE (ed.), Elgar Encyclopedia of Environmental Law, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2015, (215) 208 – 218.
364 E. MAITRE-EKERN, “The Choice of Regulatory Instruments for a Circular Economy”, in K. MATHIS en B.R. HUBER (eds.), Environmental Law and Economics, Bazel, Springer, 2017, (326) 305 - 334.
365 K. STEENMANS, "Extended Producer Responsibility: An Assessment of Recent Amendments to the European Union Waste Frameworks Directive," Law, Environment and Development Journal 2019, 116.
366 A. ATASU, “Operational Perspectives on Extended Producer Responsibility”, Journal of Industrial Ecology 2018, 746.
367 K. STEENMANS, "Extended Producer Responsibility: An Assessment of Recent Amendments to the European Union Waste Frameworks Directive," Law, Environment and Development Journal 2019, 114.
368 K. STEENMANS, "Extended Producer Responsibility: An Assessment of Recent Amendments to the European Union Waste Frameworks Directive," Law, Environment and Development Journal 2019, 116.
75 • Materiële: hier is de producent werkelijk betrokken bij het eigenlijke afvalbeheer. Dit kan
bijvoorbeeld door een terugneemverplichting van oude producten.
• Informatieve: de producent heeft de plicht om de consument te informeren over bijvoorbeeld het correct verwijderen van het product (waar en hoe bv.). De informatie kan ook gericht zijn aan de recycler of hersteller. Informatie zal hierbij dan betrekking hebben op hoe het product het best behandeld wordt.369
• Aansprakelijkheid: de producent draagt de verantwoordelijkheid van milieuschade veroorzaakt door zijn producten.370
6.5.2 Beoordeling concept
Wanneer UPV zijn doel bereikt, kan dit tot grote economische en ecologische voordelen leiden. Zo leidde een Duitse UPV-regeling tussen 1992 en 1993 tot een vermindering van een miljoen ton verpakkingsafval. Hierdoor werd naar schatting 1,85 miljard euro bespaard in afvalverwijderingskosten.371
Het doel, duurzame ontwerpverbetering, wordt echter niet zomaar bereikt. Dit kan aan veel factoren liggen.372 Een factor die aandacht verdient in het licht van dit onderzoek is de mogelijkheid tot free
ridergedrag in collectieve organisaties. Free riders zijn producenten die hun verantwoordelijkheden ontlopen in het systeem van UPV. Dit is problematisch omdat het hen een oneerlijk concurrentievoordeel oplevert. Daarnaast ondermijnen free riders het verband tussen ontwerp- en recyclingkosten, aangezien de wetsgetrouwe producenten mogelijk de recyclingkosten moeten betalen voor free riders, die vaak producten produceren die moeilijker en kostelijker te recycleren zijn. Daarom moet een UPV-systeem goed worden gemonitord en moet free riding worden aangepakt.373