Zonder angstvalligheid voor mislukking worden daarom de dorps- en gemeenteraden over geheel Indië ingevoerd.
Met de gemeenteraden wordt hier bedoeld „de regentschaps-raden op Java en dergelijke, in omvang en beteekenis even groote raden op de Buitengewesten".
De instelling van de gemeenteraden worde, zooals thans voor-gesteld is, niet meer afhankelijk voor-gesteld van de al of niet
geschikt-24 SCHETS E E N E R B E S T U U R S I N R I C H T I N G
heid van den regent, om aan het hoofd daarvan te staan, van de a! of niet voldoend te achten rijpheid der bevolking voor die nieuwe instelling, welke factoren zoo moeilijk a priori zijn vast te stellen, doordat de beoordeeling daarvan niet vrij is van subjec-tieve inzichten.
M.i. dienen alle regenten in de gelegenheid te worden gesteld om hunne geschiktheid te dien aanzien te toonen.'
Blijken zij inderdaad voor hun nieuwe taak ongeschikt te zijn, dan hebben zij plaats te maken voor geschikte personen.
Bij de bepaling van de uitgestrektheid van de gemeente worde vooral rekening gehouden met de gemeenschap van economische belangen, het onderling verkeer en de gemeenschap van taal, zeden en gewoonten, waarvoor de aangewezen weg zou zijn zulks te doen vaststellen door de bevolking zelf door middel van beleggen van volks- of desabesturenvergaderingen.
De grootte van een gemeente behoeft derhalve niet even groot te zijn als het huidige regentschap.
Historische beteekenis heeft het regentschap niet, het is even willekeurig gevormd als het gewest.
De instelling van dorps- en gemeenteraden geschieden derhalve tegelijk en wel over het geheele Land.
Voor dorpsgemeenten zijn de huidige desa's te klein.
Daarvoor moeten twee en meer desa's worden vereenigd, waar-bij de factoren waar-bij de vaststelling van het ressort der gemeenten, doch in engeren zin, in acht worden genomen.
De indeeling d.w.z. de samenvoeging of de splitsing der desa's geschiedt in den laatsten tijd reeds even willekeurig, zoodat daar-tegen bij de vaststelling der dorpsgemeenschappen geen noemens-waardig bezwaar bestaat.
H e t huidige ressort der desaschool is daarvoor voldoende groot te noemen.
Over het algemeen zal de uitgestrektheid der dorpen het 3e gedeelte van het huidige onderdistrict beslaan.
De dorpen worden administratief tot districten vereenigd, die het ressort vormen van de drie Lands-ambtenaren hiervoren bedoeld.
Een aantal administratieve districten vormt één administratieve afdeeling, welke even groot is als de gemeente.
Aan het hoofd der afdeelingen staan de respectieve ambtenaren,
V O O R N E D E R L A N D S C H - I N D I E 25
met dien verstande, dat de afdeelingscommissaris van politie ondergeschikt is aan het hoofd der gemeente, waarvoor een andere naam dient te komen in plaats van regent, welke naam aan het oude koloniale bestuursstelsel doet herinneren, aangezien het gemeentehoofd als hoogste persoon in zijn gemeente tevens Regee-ringsvertegenwoordiger, ook chef der Rijkspolitie voorloopig dient te blijven.
Daarentegen staat het afdeelingshoofd der decentralisatie tegen-over het gemeentehoofd als de oudere tegen den jongeren broeder, door zijn adviseerende, voortstuwende, controleerende of kort samengevat leidende rol in de gemeentelijke huishouding.
Drie of meer afdeelingen worden vereenigd tot één provincie, die vanwege de administratieve decentralisatie grooter zal zijn dan het huidige gewest.
Aan het Hoofd van de provincie staat de Regeeringscommis-saris van Algemeene Zaken, in de overgangsperiode de geweste-lijke decentralisatie-ambtenaar, aan wien alle rijksambtenaren in de provincie ondergeschikt zijn, evenzoo derhalve het gemeente-hoofd als politiechef maar niet in zijn kwaliteit van gemeente-hoofd zijner gemeente.
De gemeenschappelijke belangen der gemeenten, waarvoor de Maleische naam ,,Daerah" zoo veelzeggend zou zijn, worden ge-regeld door den Regeeringscommissaris van Algemeene Zaken
(R. A. Z.) in overleg met de Deputaten-Raad, bestaande uit af-gevaardigden van de gemeenten.
De Deputaten-Raad is regelgevend lichaam.
In die Deputaten-Raad hebben eveneens zitting afgevaardigden der steden, welke binnen de provincie liggen.
De provincie komt derhalve in de plaats van het door de Com-missie voorgestelde gouvernement.
Het verschil tusschen de provincie en het gouvernement ligt in de samenstelling 'van het regelgevend lichaam, dat de Commissie rechtstreeks gekozen wenscht en dat vóór de instelling van gemeente- en dorpsraden komt. Bovenbedoelde reorganisatie der bestuursinrichting is een overgangsmaatregel, noodig voor den waarborg van het succes der gelijktijdige instelling van dorps-gemeente- en stedenraden over geheel Indië.
In tegenstelling met het denkbeeld der Commissie, om de in-richting van de gemeente- en dorpsraden aan den landswetgever
SCHETS E E N E R B E S T U U R S I N R I C H T I N G
over te laten, ben ik van meening, dat de algemeene trekken dier autonome gebiedsdeelen in de Beginselenwet dienen te worden vastgesteld, zooals zulks in de Grondwet ten opzichte der ge-meenteraden is geschied, en wel vanwege de voorname plaats, welke ik aan die autonome gebiedsdeelen in de staatshuishouding van Indië toeken.
V I . Lagere autonome gebiedsdeelen.
Wel is waar wordt in Hoofdstuk V I I I van het ontwerp dei-Beginselenwet van steden, gemeenten en dorpen gerept, maar het kiesrecht, de bevoegdheden, het voorzitterschap, de geldmiddelen, alles wordt overgelaten aan de landswet, terwijl de instelling van die autonome gebiedsdeelen aan de omstandigheden wordt over-gelaten.
Het ontwerp der beginselenwet erkent derhalve de urgentie van het bestaan dier instellingen niet dadelijk maar stelt slechts de mogelijkheid daarvoor open.
Daarentegen wordt door de opname der algemeene regelen van die autonome gebiedsdeelen 'in de Beginselenwet, het bestaan dier instellingen tot grondslag van de staathuishouding van Indië gemaakt.
Kleine verschillen door bijzondere factoren geboden kunnen alsnog afzonderlijk worden geregeld, door die regeling aan de landswet over te laten.
Tot de algemeene regelen behooren het kiesrecht, het voorzitter-schap, het zelfbestuur en de autonomie, de bevoegdheid tot belas-tingheffing of oplegging van diensten voor autonome maatregelen en het verkrijgen van financieele hulp van Regeeringswege voor de zelfbesturende taak, de bevoegdheid tot strafbedreiging tegen overtreding van autonome en zelfbesturende maatregelen, de ver-houding tot hoogere lichamen en het toezicht.
Behalve het kiesrecht en het toezicht bestaat er geen verschil tusschen de drie autonome gebiedsdeelen.
V I I . Desaraden
Om van onderaf te beginnen wil ik eerst de desaraden bespreken.
Het desabestuur wordt uitgeoefend door den voorzitter en een vertegenwoordigend lichaam, die in gemeenschappelijk overleg de regels vaststellen, op welke wijze de desa beheerd wordt.
VOOR NEDERLANDSCH-INDIE 27 Het vertegenwoordigend lichaam wordt verkozen met algemeen
kiesrecht door alle volwassen ingezetenen der desa, derhalve zon-der onzon-derscheid van ras, godsdienst, sexe, gegoedheid en ontwik-keling.
De Europeaan, de Arabier en de Chinees, die Nederlandsche onderdaan zijnde, ingezetenen van de desa zijn, hebben even goed kiesrecht als de inneemsche bevolking.
Ook de vrouw bezit kiesrecht; hiertegen zijn van verschillende zijden bezwaren geopperd, voornamelijk van de zijde van Moham-medaansche godsdienstleeraars en andere Islamitische puriteinen.
Het bezwaar van de laatsten heeft echter geen practische be-teekenis, daar toch mannen hunne vrouwen, dochters en andere vrouwelijke huisgenooten kunnen verbieden van het kiesrecht gebruik te maken.
Het geldt hier immers niet om kunstmatig gekweekte gods-dienstgevoelens al dan niet te ontzien, maar het betreft hier de vraag wat het meest aan het rechtsgevoel naar de bestaande ver-houdingen beantwoordt.
De vraag is niet, hoe is het in Mekka of Hadramaut of hoe wenscht men de verhouding der beide sexen tegenover elkaar, maar hoe is die verhouding thans en hoe zijn de toestanden.
Nu is in de desa de vrouw gelijkwaardig aan den man, vooral in het economisch leven.
Voor het levensonderhoud van het gezin werkt de vrouw even hard als de man.
In het tani-leven ploegt, patjolt en egt de man, maar het over-pianten het wieden en het oogsten verricht de vrouw.
Het verhandelen van de producten naar de pasar gebeurt ge-zamenlijk of om beurten, al naar gelang van het product dat verkocht wordt.
In het leven van den handelaar heeft zoowel de man als de vrouw eigen handelswaar om te verhandelen, of is de man op-kooper en reiziger, terwijl de vrouw thuis de handelswaar aan den man brengt.
In het arbeidersleven gaan man en vrouw uit, om naar ieders kracht door handenarbeid den kost te verdienen.
In verschillende desa's in Java's binnenland komt het heel veel ' voor, dat een vrouw den toon aangeeft, in hare omgeving. Geen
28 SCHETS E E N E R B E S T U U R S I N R I C H T I N G
gemeenschappelijke sidekah of andere „keroekoenan desa" heeft plaats zonder hare goedkeuring. §
Bij dusdanige verhoudingen eischt de billijkheid dat ook ten opzichte van het medezeggingschap in het bestuur der desa gelijke rechten aan man en vrouw worden toegekend.
Het Voorzitterschap.
De strijd over de vraag betreffende benoeming of verkiezing der desahoofden is niet nieuw.
Interessant is het debat naar aanleiding van de beschouwing van den heer C. J. Hasselman over dit vraagstuk in het tijdschrift E. B. Mei-aflevering 1902.
De heer Hasselman komt tot de conclusie, dat het recht van de verkiezing van het desahoofd niet geheel afgeschaft doch be-perkt dient te worden tot hetgeen 's lands- en volksbelang zulks medebrengt.
Daartegen komt de Controleur B. B. den heer Ch. E. Bode-meyer in de September-af lever ing van hetzelfde jaar op, die het verkiezingsrecht een ware ramp acht en tot de volgende conclusie k o m t :
,,Ik voor mij zou het dan ook in elk opzicht wenschelijk achten dat met het heele verkiezingsstelsel finaal gebroken werd en daar-door in de plaats trad een voordracht van bijv. twee personen door Controleur en districtshoofd na verplichte mondelinge raad-pleging van de betrokken ingezetenen, waarvan procesverbaal zou behooren te worden opgemaakt met vermelding van de eventueel ingebrachte bezwaren enz. advies van het hoofd van plaatselijk bestuur en van den regent en beslissing daarna door het hoofd van gewestelijk bestuur".
Als hoofdbeginsel bij het doen van de voordracht acht de heer Bodemeyer o.a. de erfelijkheid van het ambt in den geest van artikel 69 R.R., bij ontstentenis van een candidaat de voorrang aan hem, die reeds als desabestuurder gefungeerd heeft en kennis van lezen en schrijven.
Een warm verdediger vond het verkiezingsrecht van desahoof-den in desahoof-den regent van Toeban, desahoof-den heer Koesoemo Dikdo, die in bovengenoemd tijdschrift, aflevering Januari, Februari 1903 met overtuiging pleitte voor het behoud van het verkiezingsrecht met
VOOR N E D E R L A N D S C H - I N D I E 29
dien verstande, dat het erfelijkheidsbeginsel als loon voor lang-durigen en trouwen dienst in acht moesten worden genomen.
De bekende en volijverige regent van Demak, wijlen Raden Mas Adipati Ario Hadiningrat, liet zich echter vernietigend over het verkiezingsrecht uit (Tijdschrift Binnenlandsch Bestuur Maart-aflevering 1903).
Evenzoo de heeren Raden Toemenggoeng Danoe Koesoemo, Regent van Magelang en Raden Tjokro Soedirdjo, Wedono van Ngasinan (afdeeling Malang) in het onder redactie van den toen-maligen regent van Ngawi, thans ons geachte medelid, den heer Oetojo, uitgegeven Maleisch Tijdschrift voor Inlandsche ambte-naren ,,de Pewarta Prijaji".
Bij deze aftuigerij van het verkiezingsrecht worden de gebreken voornamelijk geweten aan de omkooperij door en van de kies-gerechtigden en aan hun zucht om daardoor of slechte sujetten of luie, onbeduidende personen tot desahoofd te verkiezen, waarop de bestuursambtenaar hoegenaamd geen invloed heeft.
Volgens deze met de ambtelijke bril geleverde beschouwingen zoude de wantoestand derhalve aan het volk zelf zijn te wijten.
Merkwaardig is het daarom dat het algemeen afgetuigde stelsel zulk een warm verdediger vond in den toenmaligen regent van Toeban.
Dezelfde vraag, waarover het hierboven kortelijk samengevat debat zeventien jaar geleden gevoerd werd, is voor de Commissie zeer -belangrijk en dient daarom weder onder de oogen te worden gezien.
Vooraf rijst echter een andere vraag nl. of evcntueele inbreuk op het recht van vrije keuze der desahoofden geen ongunstiger!
invloed op bestaande verhoudingen en toestanden uitoefent.
Hiervoor behoeft m.i. geen vrees te bestaan en wel om de vol-gende redenen.
In de eerste plaats heeft het recht van vrije keuze door de beperkende bepalingen op de uitoefening' daarvan niet de betee-kenis welke men aan de woorden van vrijheid en keuze toekent.
\ oor de vrijheid van kiezen toch is noodig een 'waarborg om de slecht gebleken keuze ongedaan te kunnen maken.
Die waarborg ligt in de periodieke aftreding van den gekozene of in de bevoegdheid der kiezers om hem te dwingen af te treden, aoodra hij niet aan de in hem gestelde verwachtingen beantwoordt.
SCHETS E E N E R B E S T U U R S I N R I C H T I N G
Beide factoren nu worden „in de vrije keuze" der desahoofden gemist.
De duur van het ambt van het gekozen desahoofd toch is geheel van hemzelf afhankelijk d.w.z. zoolang hij zich stipt aan de voor-schriften houdt en zijne plichten doet.
Door de bevolking gekozen, wordt hij in zijne handelingen door de boven hem van Regeeringswege gestelde machten beoordeeld en ontslagen; de kiezers hebben zich daarbij goedschiks of kwaad-schiks neer te leggen, zij messen ten eenenmale de bevoegdheid om het door hem tot zijn ambt gekozen desahoofd tot aftreden te dwingen, zelfs niet indien hij tegenover de kiezers tegen de voorschriften zondigt.
Zoodanige keuze is niet vrij te noemen.
Verder is n.b.m. van keuze in de juiste beteekenis van het woord ook geen sprake, omdat de goedkeuring daarvan van het oordeel van het gewestelijk hoofd afhankelijk is.
Ondanks het bepaalde bij alinea 1 van artikel 5 der Ordonnantie van 7 April 1907 staatsblad No. 212, toch, n.l.:
„Tot desahoofd zijn niet verkiesbaar:
Ie vrouwen;
2e onvolwassenen;
3e niet-eervol ontslagen desahoofden en landsdienaren;
4e zij, die bij een in kracht van gewijsde gegane vonnis zijn ontzet van het recht tot het waarnemen van alle openbare ambten, ingeval op het tijdstip der verkiezing de termijn van ontzetting nog niet verloopen is. De goedkeuring wordt geheel aan het oor-deel van het gewestelijk hoofd gelaten bij het slot van artikel 8 van genoemde ordonnantie, dat zegt:
„dan wel wegens andere gewichtige redenen van openbaar belang voor het ambt van desahoofd ongeschikt is te achten", welke woorden zooveel ruimte laten voor de subjectieve meening van het gewestelijk hoofd, dat het per slot van rekening deze hoofdambtenaar is, die kiest.
Het geldt bij de keuze der desahoofden derhalve: „de bevolking wikt, de resident beschikt", waardoor de keuze „niets anders bcteekent dan „aanbeveling" of candidaatstelling".
W a a r het gewestelijk hoofd de rapporten over den tot desa-hoofd gekozene van zijne ondergeschikte ambtenaren krijgt i.e. het
VOOR N E D E R L A N D S C H - I N D I E 31
Inlandsen hoofd, is de keuze terug te brengen tot die van den Inlandschen bestuursambtenaar.
Het komt dan ook niet zelden voor, dat personen, twee of meermalen gekozen, niet tot het ambt van desahoofd worden toegelaten, omdat de bestuursambtenaar, Europeesche of Inland-sche, den man, platweg gezegd, niet lust.
Ook het omgekeerde heeft dikwijls plaats: er zijn onder de desahoofden vele personen, die twee of meer jaren voor misdaden in de gevangenis hebben gezeten.
De geschiedenis van het recht van vrije keuze der desahoofden toont verder aan, dat op dat recht meermalen door den wetgever inbreuk is gepleegd.
^ Het door Fransen van de Putte genoemde „palladium der vrij-heid van de Javanen" is „door alle vroegere Inlandsche beheer-schers geëerbiedigd, door den Islam ontzien, door Raffles gere-geld, door de Commissarissen-Generaal gehandhaafd, door Van den Bosch geschonden, door het R. R. gewaarborgd" (Margadant R.R. van N.-I. deel I I I blz. 55).
Door Van den Bosch geschonden, door het R.R. gewaarborgd, maar zoodanig geregeld, dat er niet veel overblijft van het oor-spronkelijk karakter van het z.g. palladium, waarvan Rochussen ir. 1854 getuigde: „ik acht in een waarachtig vrije keuze van de desahoofden den grootsten waarborg gelegen voor het welzijn en ce belangen van Java's bevolking".
Immers in de regeling van 1878 werden de factoren wegge-cijferd, welke de „waarachtig vrije keuze" duidelijk verzekerden, en in de vóór dien bestaande volksinstellingen aanwezig waren, n.l. Ie tusschentijdsche verwisseling voor den eisch om ontslag en masse;
2e periodieke verkiezingen (Margadant R.R. v. N.-I deel I I I blz. 63—65).
Niet alleen Van den Bosch, maar ook de Regeering in 1878 en in 1907 heeft derhalve inbreuk gemaakt op het recht van de be-volking, haar verzekerd bij artikel 71 R.R.
W a a r gebleken is, dat bij inbreukmaking op het recht van rrije keuze der desahoofden geen noemenswaardige tegenkanting
\ a n de zijde der bevolking is ondervonden, lijkt het me daarom niet te boud gezegd, dat, indien thans voor de zooyeelste maal
32 SCHETS EENER BESTUURSINRICHTING
daarop weder inbreuk wordt gemaakt geen verzet van het volk te verwachten is.
De zoo geroernde vrije keuze der desahoofden is door die in-breuk en door de huidige regeling van desahoofd-verkiezingen geworden ee<r vermomde benoeming.
Kan elke vermomming misvatting veroorzaken, die vermomde benoeming heeft inderdaad verwarring gesticht in de verhouding van het desahoofd tot de bevolking eenerzijds en tot het Inlandsen hoofd anderzijds.
Thans blijft de beantwoording van de vraag over, of door er-kenning en regeling van de benoeming van desahoofden in plaats van de vervormde vrije keuze het algemeen belang en dat van het
volk gediend wordt.
In het hiervoren uiteengezette stelsel heeft het desahoofd een andere en belangrijker rol te spelen dan thans.
Hij zal dan niet meer zijn het willooze werktuig van den be-stuursambtenaar, om diens bevelen ten uitvoer te brengen, maar het denkende en leidende hoofd zijner desa, waarvoor niet alleen kennis van de heerschende adat in zijn desa, maar ook initiatief een vereischte is.
Aan het desahoofd worden daardoor hoogere eischen gesteld dan thans, waarvoor de vrije keuze geen genoegzamen waarborg biedt.
Zooals ik tevoren uiteengezet heb, is de taak van het desahoofd in de eerste plaats de uitvoering van regeerings- en bestuursmaat-regelen en in de tweede plaats pas de autonomie, welke echter dooi-de veel omvattendheid dooi-der eerste geheel op dooi-den achtergrond is geraakt; hierdoor is het desahoofd behalve leider der bevolking en behartiger van hare belangen, tevens vertegenwoordiger' der Regeering in de desa.
In mijn overlegstelsel in plaats van de printah als overgangs-maatregel tot volledige autonomie, komt het desahoofd tegenover het Land als de Hollandsche dorpsburgemeester tegenover het Rijk.
Het is daarom billijk dat het Land invloed krijgt in de keuze van het desahoofd.
Door de instelling van den verkozen desaraad heeft de bevolking genoegzaam tegenwicht tegenover de benoeming van het desa-hoofd.
V O O R N E D E R L A N D S C H - I N D I E 33
Voor de desa-autonomie eischt echter eveneens de billijkheid, "
dat de invloed van de desa op de benoeming van haar hoofd niet geheel verloren gaat.
Hieraan kan voldaan worden door de benoeming van het desa-hoofd bij voorkeur uit een door den desaraad opgemaakte voor-dracht van minstens twee personen te doen plaats hebben.
Ten einde bij de benoeming van het desahoofd zooveel mogelijk met de gevoelens der bevolking rekening te houden, ware verder aan den gemeenteraad (niet den regent alleen) het benoemingsrecht toe te kennen.
Op bovenvermelde gronden en op de daarbij aangegeven wijze is benoeming in plaats van verkiezing van het desahoofd m.i. ten volle gerechtvaardigd.
De bevoegdheid.
De raad is bevoegd om besluiten te nemen en door strafbedrei-ging (boete van ten hoogste ƒ 25.—) daaraan kracht bij te zetten.
De besluiten krijgen geldigheid na goedkeuring door den ge-meenteraad op advies van den afdeelingsambtenaar voor de decentralisatie.
Weigering van goedkeuring is alleen geoorloofd wanneer de besluiten de bevoegdheid overschrijden en. in strijd, zijn met het belang der gemeente of dat van het Land. Hooger beroep op de beslissing van den gemeenteraad ten deze is toegelaten op den Provincialen Raad.
De goedgekeurde besluiten worden door plakkaten, gesteld in
De goedgekeurde besluiten worden door plakkaten, gesteld in