Hoofdstuk 4. Resultaten
4.4 Jeugdzorg
4.4.4 De werkvloer aan het woord over de Jeugdzorg
Siegert geeft aan dat de krimp in het aantal werknemers in de Jeugdzorg vooral komt door de Participatiewet. Hoewel het lijkt alsof meer mensen een vast contract hebben dan voorheen, stelt Siegert dat dat in relatieve zin zo is, maar in absolute zin niet. Mensen met flexibele contracten werden als eerste ontslagen, waardoor het lijkt alsof meer mensen een vast contract kregen. In het oude stelsel hadden provincies projectengelden beschikbaar voor de Jeugdzorg, maar die zijn vanaf 2013 afgebouwd in anticipatie op de decentralisaties naar de gemeenten toe. Dat ging gepaard met een bezuiniging van zo’n 15%. Daardoor zijn gemeenten strenger gaan selecteren op wie wel en niet toegang krijgt tot de jeugdzorggelden.
Siegerts eigen analyse is dat het uitgangspunt om hulp dichterbij de hulpbehoevenden te organiseren goed is, maar dat een ongewenst effect van de bezuinigingen is dat
hulpbehoevenden geen of te laat hulp krijgen. Daardoor hebben jeugdhulporganisaties vooral met de zwaarste gevallen te kampen, waardoor het werk moeilijker en zwaarder is geworden dan voorheen. De markt voor jeugdhulp wordt ieder jaar groter, maar het aantal werknemers neemt af.
Blinde vlekken
Siegert geeft hiermee een aantal aanwijzingen voor het bestaan en het toenemen van schemerpraktijken in de Jeugdzorg. De vraag naar jeugdzorg groeit, maar het aantal werknemers neemt af onder druk van de bezuinigingen. Siegert weet niet waar de mensen naartoe zijn gegaan. Doordat de zorg dichter bij huis wordt georganiseerd, bestaat de mogelijkheid dat er meer mensen direct thuis helpen als mantelzorger of nieuwe, volledig private jeugdhulpbureaus in het gat zijn gesprongen. De gegevens waarop FCB zich baseert op dit onderwerp zijn van AZW, die steekproefsgewijs worden getrokken door de
Gemeentelijke Basisadministratie (GBA)15. Het kan zijn dat er een verschil is tussen wat het GBA registreert en wat er zich in werkelijkheid afspeelt: bij een beperkt aantal mensen dat een bepaalde arbeidsrelatie aangeeft, wordt deze niet meegenomen in de
onderzoeksresultaten. Maar ook de vervaging van de kaders van de Jeugdzorgbranche kan een rol spelen in de manier waarop werk wordt geregistreerd.
15
Verderop in de scriptie wordt het CBS als databron aangehaald, waarvan de gegevens door Prismant worden opgevraagd en aangeleverd bij AZW.
Verdere oriëntatie
Om een beeld te krijgen van hoe aanbestedingen van jeugdzorg via gemeenten lopen, sprak ik Remine Alberts, gemeenteraadslid in Amsterdam. Zij gaf aan van de problematiek ‘weinig kaas te hebben gegeten’ en stuurde me door naar Carlien Boelhouwer. Boelhouwer is Statenlid in Noord-Holland en fractiemedewerker van de gemeenteraadsfractie van de SP in Amsterdam. Boelhouwer vat samen:
“[De] gemeente heeft bij stelselwijziging in 2015 deze taak van de provincie overgenomen. De gemeente koopt nu de jeugdzorg in die nodig is. Bij Jeugdzorginstellingen e.d. (Gemeente neemt dus niet het werk van de Jeugdzorginstelling over.)
In hoeverre dat heeft geleid tot flexwerk weet ik niet. Jeugdzorginstellingen moeten sinds 2015 elke gemeente apart aanschrijven en facturen sturen etc. Dat is op zichzelf een heidens werk, waar ze veel tijd aan kwijt zijn. Maar omdat ze voor elke gemeente apart aan aanbestedingen mee moeten doen, en ze daardoor minder zeker zijn van voldoende werk om hun medewerkers te kunnen betalen, zal het heel goed mogelijk zijn dat instellingen voor een deel met flexwerkers zijn gaan werken.” (E-mailverkeer met Boelhouwer, 30 mei 2017)
Vervolgens bracht Boelhouwer me in contact met Tonny Robben – orthopedagoog met affiniteit met verschillende Amsterdamse wijkteams (waaronder het ‘Samendoen’-team). Ook werd ik in contact gebracht met een aantal ambtenaren bij de afdelingen Zorg voor de Jeugd van de gemeente Amsterdam met zicht op de lokale inkoop van zorg.
Ambtenaren bij gemeenten
Om te onderzoeken hoe de aanbestedingen via gemeenten verlopen, zocht ik contact met een aantal ambtenaren die betrokken waren bij de decentralisaties de afgelopen jaren.
Mijn vraag aan de ambtenaren was: “Ik zou graag met u praten over
arbeidsmarktontwikkelingen in de branche. Met name ben ik geïnteresseerd in het hoe en waarom van de inzet van (vormen van) flexwerk in de Jeugdzorg: wat bent u zoal
tegengekomen en waarom is dat op die manier geregeld? Van wat voor andere constructies is eventueel sprake: wordt er bijvoorbeeld gebruik gemaakt van werknemers via uitzend- of detacheringsbureaus? Hoe heeft landelijk beleid van de afgelopen jaren daar mee te maken? Hoe komen instromers terecht, en in wat voor situatie verkeren oudere werknemers?
Waar ik ook graag zicht op wil krijgen, is hoe aanbestedingen van (jeugd)zorg via gemeenten verlopen en hoeveel zicht er vanuit de gemeente is op de arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden van werknemers.”
Margreet Wiegand was Projectmanager transitie Jeugdzorg en is senior advisor bij de Gemeente Amsterdam. Wiegand reageerde met enige verbazing op mijn vraag om mee te werken aan een onderzoek:
“Dank voor je bericht. Ik heb je vraag gelezen en een beetje rond gevraagd bij collega’s, maar wij kunnen niet zo goed uit de voeten met je mail; het is heel nogal personeelsgericht. […] Het enige dat ik je kan zeggen is dat de instellingen die wij inkopen soms last hebben om voldoende of de juiste mensen aan te trekken; dat is natuurlijk zorgelijk en wij proberen hierin te faciliteren.
Soms worden uitzendkrachten ingezet. Oudere werknemers zijn erg welkom (want ervaren) [maar we] krijgen ze lastig binnen. Wij nemen de mensen zelf niet aan. Ik heb niet echt een visie op flexwerken.” (E-mailverkeer met Wiegand, 14 juni 2017)
Wiegand licht telefonisch toe dat de gemeente Jeugdzorg inkoopt en dat bij de gesprekken met mogelijke aanbesteders duidelijk wordt gemaakt dat er gekwalificeerd personeel wordt verwacht zoals in de Jeugdwet is beschreven, met gepaste beloning. “De
gemeente gaat er vanuit dat de afspraken worden nagekomen, daar gaan we niet actief op controleren.” Wiegand beseft dat er met name bij zwaardere zorg personeelstekorten zijn en
noemt dat zorgelijk. Daarom heeft de gemeente een aantal adviesbureaus ingeschakeld om te kijken of huisvestings- en scholingsmogelijkheden verbeterd kunnen worden. Alleen bij Veilig Thuis – een instelling van de gemeente zelf – worden inspectie-onderzoeken gedaan. Soms zijn daar wachtlijsten, en dan moet er een beroep worden gedaan op uitzendbureaus. Maar ook daar heeft de gemeente geen invloed op de arbeidsvoorwaarden: “Wij geven ze bij
wijze van spreken 5 ton als dat nodig blijkt. En dan zeggen we: hier is het geld en zoek het maar uit. Dat is aan hen hoe ze het besteden.” De gemeente werkt samen met de regio
Zaanstreek en Amsterdam-Amstelland om de problemen zoveel mogelijk op te vangen. Bovendien scheelt dat in capaciteit, kosten en bureaucratie.
Danielle Veljković was als één van de Kwartiermakers Wijkzorg in de Gemeente Amsterdam de afgelopen jaren verantwoordelijk voor het begeleiden van de Amsterdamse wijkteams in het proces van decentralisaties. Ze bevestigt dat de gemeente geen zicht heeft op de
arbeidsomstandigheden van de mensen in de wijkteams: “Voor de reguliere zorg en
ondersteuning aan volwassenen werken alle organisaties samen in een netwerk. Dat betekent dat de professionals een arbeidsrelatie hebben met de organisatie die de zorg en
ondersteuning daadwerkelijk uitvoert en niet met de gemeente.
om de onderlinge samenwerking te bevorderen. De aard van het dienstverband dat
medewerkers hebben bij hun organisatie is iets waar wij geen zicht op hebben. Wij kunnen je dus niet verder helpen helaas.” (E-mailverkeer met Veljković, 20 juni 2017)
Bronnen bij instellingen
Een anonieme bron bij De Regenboog Groep, een Jeugdzorginstelling/GGZ-instelling in Amsterdam was eerst enthousiast om mee te werken, maar weigerde nadat ze ontdekte waar het onderzoek over ging omdat het ‘gevoelig ligt’. Zelf benaderde ik onder andere 20 Amsterdamse Jeugdzorg- en GGZ-instellingen (soms is een instelling een combinatie hiervan). Een meerderheid reageerde niet en de grootste minderheid weigerde met of zonder opgaaf van reden mee te werken.
Altra Amsterdam
Tonny Robben is sinds 2006 werkzaam bij Altra, een jeugdzorgorganisatie in Amsterdam. Altra verricht zowel verplegende als educatieve jeugdhulp. Altra neemt ook deel aan het wijkteam Samen Doen in Amsterdam. Het wijkteam is opgebouwd uit 25 organisaties uit de Jeugdzorg en GGZ. Dat levert de situatie op dat mensen exact hetzelfde werk verrichten maar onder een andere cao vallen. Robbers vindt dat scheef. Wat haar betreft zou het wenselijk zijn de arbeidsvoorwaarden recht te trekken. De gemeente kan dat makkelijk doen door mensen in dienst te nemen, maar in plaats daarvan kiest de Gemeente Amsterdam er voor om dit nog een aantal jaar door te laten gaan: oorspronkelijk zou dat twee jaar zijn (invoering Jeugdwet was in 2015), maar onlangs hoorde ze dat dat weer langer gaat duren.
Robben ziet dat bijna niemand nog een vaste aanstelling krijgt in de Jeugdzorg. Het verloop is ontzettend hoog: mensen krijgen in de meeste gevallen jaarcontracten, en moeten na twee jaar noodgedwongen rouleren naar een andere werkgever om hetzelfde werk te doen. “Dat geeft veel onrust en onzekerheid. Voor de teams zijn die wisselingen toch elke keer weer
vervelend.” Volgens Robben wordt hen verteld dat Jeugdzorginstellingen niet zouden weten
waar ze aan toe zijn en zich geen personeel kunnen veroorloven waar ze niet snel vanaf kunnen. Over andere contract- of uitzendconstructies is Robben niets bekend.
Wel weet Robben dat er wanpraktijken zijn bij GGZ-instelling de Bascule in Amsterdam, die ook voorkwam in De Monitor.16 Volgens Robben heeft die instelling ook lange wachtlijsten. “Het lijkt me lastige materie omdat het per gemeente compleet anders
georganiseerd is. Het is heel moeilijk om er in het algemeen iets over te zeggen, behalve dat
16
De uitzending van De Monitor is te vinden via de website van de NCRV. De link is ook te vinden in de literatuurlijst.
die wachtlijsten zich overal voordoen. Maar hoe wij georganiseerd zijn, daar ben ik wel tevreden over. Voor die mensen met tijdelijke contracten, ja dat vind ik slecht en dat er daardoor een verloop is. Het is voor de kwaliteit voor hulpverlening niet goed. Het zou fijn zijn als de financiering wat langeretermijn is.”
Medewerker Personeelsadministratie, Jeugdbescherming Overijssel
Mirjam Wolf is medewerker personeelsadministratie bij Jeugdbescherming Overijssel. Wolf geeft aan dat de Jeugdbescherming afhankelijk is van de gemeenten, die de zorg inkopen (WMO). Jeugdzorginstellingen worden pas achteraf betaald. “We moeten eerst salarissen,
pupilkosten en anderszins uitgeven om te investeren, maar de financiële middelen zijn hiervoor niet toereikend want de diensten zijn al verleend en de kosten gemaakt. De bezuinigingen opgelegd door de overheid richting gemeenten brachten een reorganisatie onder andere ook bij JbOV met zich mee. Diverse gemeenten mogen zelf bepalen waarop ze bezuinigen en waar ze geld aan uitgeven. De reorganisatie bij JbOV betekende dat mensen onder grote werkdruk kwamen te staan.” Daarover wordt aan de noodklok geluid. In de cao-
Jeugdzorg is inmiddels vastgelegd dat de werkdruk verlaagd moet worden.
Door de onderbesteding, zag Jeugdbescherming Overijssel zich genoodzaakt met extra flexwerkers te werken en andere contracten te bieden. Vóór de WWZ ging het soms om contracten van drie maanden of een half jaar, nu zijn dat weer jaarcontracten. Min- maxcontracten komen in beperkte mate voor en worden vooral bij faciliterende
werkzaamheden voor hulpverleners ingezet. “De meeste flexcontracten zijn geweest in de
tijden dat we niet wisten hoe we het moesten redden.” Uitzend- en detacheringsconstructies
heeft de instelling lang af kunnen houden, maar sinds kort wordt daar wel gebruik van gemaakt. Dat is financieel ongunstig voor de instelling, maar desondanks is het af en toe noodzakelijk om acute tekorten op te vangen. De arbeidsmarkt is namelijk krap en
onvoorspelbaar: gemeenten brengen jeugdzorgzaken later bij de Jeugdbescherming, waardoor er minder zaken binnenkomen. Zaken worden daardoor ook heftiger. Bij gewijzigd beleid kan dat zomaar weer wisselen.
Uiteindelijk leidde deze reorganisatie tot veel wisselende gezichten bij de cliënten en dat vindt Wolf onwenselijk. De organisatie moet zich structureel over drie grote thema’s zorgen maken: hoe krijgen we genoeg financiële middelen, hoe krijgen we voldoende personeel en hoe kunnen we daarmee de cliënten goed bedienen? Wolf verwacht dat hier de komende tijd weinig in verandert.
overheid het anders inrichten. Gelden moeten niet uit de gemeenten komen.” Er ontstaan grote
onderlinge verschillen tussen instellingen in gemeenten, afhankelijk van de willekeur van de bezuinigingen. “Niet handig geregeld. Het mooist zou zijn als we onder de overheid vallen.
Onder Justitie, net als de Raad voor de Kinderbescherming.”
Daarnaast maakt Wolf zich er zorgen over dat de Jeugdzorg negatief in het nieuws komt. “Als instelling mogen we niet reageren omdat het om minderjarigen gaat. Er komt dus
nooit een weerwoord als het om een casus gaat, maar er gaat heel veel wel goed.”
Beleidsmedewerker P&O, Spirit
Evelien van Leeuwen is beleidsmedewerker P&O bij Spirit. Spirit is een jeugdzorgorganisatie van ongeveer 1000 medewerkers die ongeveer 840 fte’s bezetten. De afgelopen jaren zijn er veel medewerkers ontslagen vanwege de bezuinigingen.
Spirit is overgestapt op zelfsturende teams, waardoor er veel middenkaderfuncties vervielen. Toen de vraag in 2015 weer aantrok, kwamen er nieuwe werkprogramma’s. Er vindt nu een beweging plaats naar meer kleinere groepsvormen van pleeg- en
gezinshuisouderschap. Vanaf medio 2016 merkt Spirit dat het weer lastig is personeel te krijgen. Het lukt altijd wel, maar de nood wordt steeds hoger.
Iedereen komt op tijdelijke basis binnen bij Spirit. Dat is niet anders dan tien jaar terug, maar wel mogen mensen maar 2 jaar worden vastgehouden in plaats van 3 jaar. Uitvoerende hulpverleners krijgen bijna altijd een vast contract na 2 jaar. Er zijn veel
wisselingen in functies door allerlei technologische ontwikkelingen, die vooral projectmatige functies opleveren.
De verhouding flex/vast is ongeveer 80/20, maar dat betreft alleen het eigen
personeelsbestand. Er wordt meer gewerkt met uitzendkrachten, gedetacheerden en ZZP’ers dan vroeger, waardoor het beeld niet helemaal klopt. Vooral het aantal ZZP’ers is
toegenomen, maar deze mensen werken meestal een paar uurtjes per week. Vroeger waren ZZP’ers maar mondjesmaat aanwezig. Gedetacheerden worden vooral gebruikt voor hele specifieke kennis met specifieke kwaliteiten. “Puur sec klopt het dat het over het algemeen
duurder is. Tegelijkertijd loop je iets minder risico, dus daar mag wat tegenover staan. Soms is het ook verschrikkelijk veel duurder. Het hangt af van het aanbod in de markt”, stelt van
Leeuwen over de kosten van deze krachten.
“We halen geen goedkope ZZP’ers binnen. Ik durf met mijn hand op het hart te zeggen
dat we dat absoluut niet doen. Ik weet niet of de gedetacheerden dezelfde
werken. Ik weet dat er bureaus zijn die de Jeugdzorg-cao als vertrekpunt nemen, vooral in uitvoerende functies. Ik denk dat in de uitvoering het merendeel de Jeugdzorg-cao volgt, maar ik weet het niet zeker.”
Nul-urencontracten komen in naam voor, maar in de praktijk is de instelling verplicht deze krachten voor 30 uur te betalen. Ook min-maxcontracten worden gebruikt, waarbij de bodem op 20 uur ligt. “Dat is ieder jaar opnieuw een discussiepunt. Je kunt daar veel kanten
mee uit, maar het geld dat we krijgen wordt niet meer en we moeten ook schommelingen kunnen opvangen. […] We hebben gewoon een noodtrommel nodig voor als teams het rooster niet rondkrijgen.”
Van Leeuwen vindt dat vakbonden te veel veronderstellen dat er misbruik wordt gemaakt van mensen: bij haar weten is dat in de Jeugdzorg niet het geval. De flexibiliteit zit vooral in snel kunnen handelen bij personeelstekorten. “Er zijn steeds meer kapers op de kust
en we merken dat het lastig is goede mensen binnen te halen.”
Er is contact gezocht met een aantal uitzendbureaus voor arbeidskrachten. De
overweging om een uitzend- of detacheringsbureaus in te zetten, hangt af van het specialisme. Detacheringsbureaus bieden meer specialistisch personeel. “Bij die bureaus is het ook lastig.
Die moeten steeds meer gericht zoeken en hebben geen arsenaal aan mensen meer.”
Van Leeuwen begrijpt dat er onrust is in de sociale wijkteams. Het jaar 2015 was niet het goede moment om de teams in te voeren, denkt ze. Ook ziet ze dat mensen er verschillend worden beloond voor hetzelfde werk. Aan een cao-sociaal domein ziet van Leeuwen een aantal haken en ogen. Ze denkt dat mensen hun verworvenheden niet willen opgeven, en dat het praktisch lastig wordt om deze cao goed af te stemmen op iedereen.
Julia Geels, beheerder Kennisbank Zorgkennis
Julia Geels is beheerder van de Kennisbank van Zorgkennis.net en werkt in de jeugd-GGZ. Over de gevolgen van de decentralisaties in de zorg voor instellingen vertelt ze: “De
decentralisaties hebben in de jeugd-ggz, waar ik werk, tot voortdurende bezuinigingen geleid. Gemeenten maken andere keuzes in het besteden van 'hun' geld dan voorheen de grote
overheid dat deed. Omdat zorginstellingen jaarlijks nieuwe contracten moet afsluiten is het moeilijk om daar een rustig en goed beleid op te maken: er zijn veel gemeenten die zorg bij je instelling inkopen en wat ze vorig jaar inkochten gaan ze misschien dit jaar niet kopen. Veel onzekerheden dus. De reactie van instellingen op deze onzekerheden is dat zij proberen hun vaste kosten zo laag mogelijk te houden. Ze zullen dus het liefst geen vaste contracten meer aanbieden omdat ze organisch willen (en moeten) blijven. De flexcontracten geven de zorgorganisatie de ruimte om tijdig en zonder teveel kosten van een werknemer afscheid te kunnen nemen als dat nodig is. De flexwerker echter heeft telkens maar voor een jaar zekerheid of het contract verlengd wordt en hij moet na maximaal 2 verlengingen de organisatie voor een aantal maanden verlaten. Deze flexer zal dus het liefst op zoek gaan naar een organisatie die meer vastigheid heeft te bieden. De organisatie krijgt door deze invloed te maken met kwaliteitsverlies: medewerkers die heel goed werk leveren vertrekken na een tijdje weer terwijl je ze zou willen vasthouden. In het sociaal plan staat beschreven dat dat niet mag en je kunt je als organisatie niet permitteren om uitzonderingen te maken en sommige medewerkers voor te trekken ten koste van anderen, je laat de kwalitatief goede flexwerker dus gaan. Door het grotere verloop van medewerkers wordt er ook meer aan PR gedaan om mensen te werven.”
Daarnaast ziet ze een ‘voor jou tien anderen’-cultuur. “In de ouderenzorg zie je bijvoorbeeld ook gebeuren dat mensen worden verplicht om in plaats van 3 hele werkdagen nu te gaan werken verdeeld over 5 dagen en dan 5 uur per dag zodat zorg gegarandeerd blijft tijdens de spitsuren. Voor een medewerker doorgaans niet gunstig maar als je het niet doet wordt voor jou een ander gezocht. Dit is een direct gevolg van de bezuinigingen.”
De noodzaak tot de inzet van flexwerk leidt tot een vicieuze cirkel:
“Op de korte termijn lijkt het alsof de kosten beheerst worden door inzet van flexibele