De ontwikkeling van de integriteitssystemen

In deze paragraaf worden de ontwikkelingen van de integriteitssystemen geanalyseerd met behulp van de fundamenten van het integriteitssysteem (Pope 2000) en historisch institutionalisme. Eerst komt Sint-Maarten aan bod, vervolgens de Turks- en Caicoseilanden en tot slot wordt Anguilla behandeld.

De ontwikkelingen van het Sint-Maartense integriteitssysteem kunnen getypeerd worden als padafhankelijk. Het pad wordt in deze studie gedefinieerd als de structuur en de werking van het integriteitssysteem. Er is sprake van padafhankelijkheid, omdat de fundamenten van het integriteitssysteem van invloed zijn op (de mogelijkheid tot) ontwikkeling van het integriteitssysteem. Deze padafhankelijkheid kan nader bestudeerd worden met behulp van

historical lock-in (Mahoney & Schensul 2009: 462). Eerst wordt er even kort teruggegrepen op de

werking van de fundamenten, om beter te kunnen begrijpen hoe de historical lock-in werd gevormd.

De cultuur op het eiland wordt gekenmerkt door een what’s in it for me cultuur. Door deze houding gericht op de eigen (economische) vooruitgang is er weinig maatschappelijk draagvlak aanwezig om het integriteitssysteem te versterken (zie voor verdere uitleg paragraaf 4.1). Zo worden politieke partijen door de achterban nauwelijks gestimuleerd om zich in te zetten voor versterking van het integriteitssysteem en zijn er ook geen civil society organisaties op het eiland die zich hiervoor inzetten (Transparency 2015: 14).Daarnaast bleek er zowel op landelijk als op eilandelijk niveau

64

weinig sprake te zijn van politieke wil om het (toen nog) lokale integriteitssysteem te versterken. Het land de Nederlandse-Antillen was er terughoudend in om zich te mengen in eilandaangelegenheden (interview 6, 19:00; Interview 7, 30:00; Commissie Integer Openbaar Bestuur 2014: 24). Het lokale bestuur van Sint-Maarten bleek tevens geen prioriteit te leggen bij de versterking van het integriteitssysteem (Ecorys 2007: 54).

Deze afwezigheid van maatschappelijk draagvlak en het gebrek aan (ei)landelijke politieke wil ondersteunde het behoud van het integriteitssysteem zoals het was. Met andere woorden: door de geschetste werking van beide fundamenten werd de mogelijkheid tot verandering of ontwikkeling van het integriteitssysteem bemoeilijkt en werd juist de status quo van het integriteitssysteem behouden. Er lijkt sprake te zijn van een historical lock-in, omdat door deze langdurige maatschappelijke en bestuurlijke houding de mogelijkheid tot institutionele verandering (en daarmee het inslaan van een ander pad) aanzienlijk werd beperkt (Mahoney & Schensul 2009: 462). Deze padafhankelijkheid werd echter onderbroken door een critical juncture rond de staatkundige transitie van 10/10/10.Deze periode kan worden aangemerkt als een critical juncture, omdat het een korte periode betreft waarin er op grote schaal nieuwe wetgeving in het leven werd geroepen die het integriteitssysteem kon versterken, zoals de Landsverordening Financiering politieke partijen en de Landsverordening Ombudsman (Interview 7, 38:00). In de critical juncture definitie van Capoccia & Kelemen (2007) komt duidelijk naar voren dat een critical juncture een periode betreft waarin er een vergrote kans is dat het handelen van actoren leidt tot een verandering van het gekozen pad (p.9) De critical juncture rond de staatkundige transitie van 10/10/10 heeft geleid tot nieuwe instituties en nieuwe wetgeving die de structuur van het op papier bestaande integriteitssysteem in ieder geval versterkt hebben. Zoals gesteld is op het eiland echter wel sprake van een grote kloof tussen de wetgeving en de dagelijkse praktijk in de naleving van deze wetgeving. Er lijkt hierdoor geen sprake te zijn van een zeer abrupte, grote verandering in de werking van het integriteitssysteem (Transparency 2015; Commissie Integer Openbaar Bestuur 2014).

Om meer inzicht te krijgen op deze discrepantie tussen de wettelijke en dagelijkse verandering van het integriteitssysteem wordt gebruikt gemaakt van causal process tracing. Allereerst gaan we op zoek naar de smoking guns, aanwijzingen over het handelen van de belangrijkste actoren gedurende de periode van de critical juncture. Wat was hun motivatie, hoe was de interactie en wat waren de gevolgen van dit handelen? Zowel vanuit Sint-Maarten als vanuit Europees Nederland werd er veel in werking gesteld om op de symbolische datum 10-10-10 over te gaan tot de zelfstandigheid van het eiland. Er bleken vanuit Europees Nederland zorgen te zijn of Sint-Maarten al wel klaar was om op 10-10-10 over te gaan tot deze verzelfstandiging. Er werden zelfs plannen van aanpak opgesteld

65

waardoor het eiland met terugwerkende kracht aan de voorwaarden voor zelfstandigheid kon gaan voldoen (interview 2 ). Deze twee voorbeelden kunnen dienen als smoking guns, als een aanwijzing dat er hard gewerkt moest worden en dat er veel aan gelegen was om de datum 10-10-10 ‘te halen’. Volgens twee respondenten werd er dan ook vóór 10/10/10 in een mum van tijd veel wetgeving aangenomen, die in vergelijking met Curaçao vrij integraal van de ontwerptafel werd overgenomen (Interview 6, 41.11; interview 7, 30:00). Volgens deze respondenten valt het te betwijfelen of de Statenleden die de wetten tekenden wel goed op de hoogte waren van wat er daadwerkelijk in de wetgeving stond. Zoals in uit één interview naar voren kwam bleek men in elk geval niet op de hoogte van de wetgeving Financiering Politieke Partijen (Interview 3, 23:50). De uitspraken van deze drie respondenten kunnen dienen als betekenissen dat het aannemen van nieuwe wetgeving, waaronder wetgeving voor versterking van het integriteitssysteem, zeer snel moest gebeuren en hierdoor niet goed bleek te worden gelezen door de Sint-Maartense politici. Kortom, in de periode van de critical juncture waren bestuurlijk Sint Maarten en Europees Nederland de belangrijkste actoren voor de wettelijke veranderingen van het integriteitssysteem, hoewel het valt te betwijfelen hoezeer bestuurlijk Sint-Maarten hier zelf volledig van op de hoogte was. Er zijn daarnaast geen aanwijzingen voor verandering in het geschetste maatschappelijk draagvlak dat bijgedragen zou kunnen hebben aan deze wettelijke veranderingen van het integriteitssysteem.

Nadat er met behulp van causal process tracing dieper is ingezoomd op de periode rondom de critical juncture kan worden vastgesteld dat er een duidelijke verandering zichtbaar was in het maatschappelijk draagvlak voor versterking van het integriteitssysteem. Een verandering van de politieke wil werd zichtbaar in de interactie tussen Sint-Maarten en Europees Nederland, hoewel het valt te betwijfelen of de politici bepaalde integriteitswetten bewust hebben ingestemd. Vervolgens valt te benoemen dat sinds de periode van de staatkundige transitie vanuit Europees Nederland zeer duidelijke politieke wil zichtbaar is om integriteit op Sint-Maarten te versterken. De aanwijzing omtrent screening van regeringsleden en het voorstel voor oprichting van de integriteitskamer zijn hier voorbeelden van. Deze ontwikkelingen hebben mijns inziens echter niet geleid tot het ontstaan van een critical juncture, aangezien er geen sprake is van een abrupte wijziging van de structuur of de werking van het integriteitssysteem.

Kortom, er kan gesteld worden dat het pad van Sint Maarten één critical juncture heeft gekend, die in elk geval heeft geleid tot een verandering van de structuur van het integriteitssysteem. Er is tot op heden een kloof zichtbaar tussen de wetgeving en de dagelijkse praktijk en er lijkt geen abrupte wijziging te hebben opgetreden in de werking van het integriteitssysteem. Hierdoor is het onwaarschijnlijk dat er veel verandering heeft plaatsgevonden in de interactie van de fundamenten

66

maatschappelijk draagvlak en politieke wil, die de historical lock-in bewerkstelligden. De politieke wil heeft in interactie tussen Sint-Maarten en Europees Nederland geleid tot structurele veranderingen, maar er is niet vastgesteld dat dit heeft geleid tot een abrupte verandering of sterke verbetering van de werking van het integriteitssysteem.

De ontwikkelingen van het integriteitssysteem van de Turks- en Caicoseilanden kunnen ook worden aangemerkt als padafhankelijk. Het pad wordt gedefinieerd als de structuur en de werking van het integriteitssysteem. Er is sprake van padafhankelijkheid, omdat de fundamenten van het integriteitssysteem van invloed zijn op (de mogelijkheid tot) ontwikkeling van het integriteitssysteem. De padafhankelijkheid kan nader worden geanalyseerd met behulp van historical lock-in en selfreproducing sequence. Om deze padafhankelijkheid beter te begrijpen, wordt eerst de werking van de fundamenten kort herhaald.

Op de Turks- en Caicoseilanden was weinig maatschappelijk draagvlak zichtbaar om het integriteitssysteem te versterken. Net als op Sint-Maarten kan de cultuur van de Turks- en Caicoseilanden worden getypeerd als een cultuur waarin inwoners zich nauwelijks bezighouden met de opbouw van het land als geheel. Ook was sprake van angst om te praten over integriteitsschendingen (Lunn 2012: 3). Daarnaast breek er sprake te zijn van een bestuurscultuur waarin corruptie werd bevorderd: het (verzwijgen van) belangenverstrengeling bleek de norm. In een rapport van twintig jaar ervoor werd er hetzelfde beeld van de bestuurscultuur geschetst. Kortom, er bleek lange tijd weinig ook weinig lokale politieke wil aanwezig om het onderwerp integriteit of versterking van instituties van het integriteitssysteem op de politieke agenda te plaatsen (Auld 2009: 11-13).

Het ontbreken van maatschappelijk draagvlak, eilandelijke politieke wil of interactie tussen deze twee fundamenten zorgde er ook bij deze eilandengroep voor dat de versterking van het integriteitssysteem werd bemoeilijkt. Ook in dit geval lijkt er sprake te zijn van een historical lock-in, omdat de houding van de maatschappij en het eilandelijk bestuur de mogelijkheden tot versterking van het integriteitssysteem ( en dus het inslaan van een ander pad) beperkte.

De verandering van de grondwet in 2006 leidde tot meer discretionaire bevoegdheid voor de ministers, wat volgens Auld (2009) leidde tot meer mogelijkheden voor corruptie. Deze verandering van de grondwet kan worden gezien als een self-reproducing sequence, met het gevestigde macht reproductie mechanisme. De nieuwe stap op het pad werd namelijk gezet door de gevestigde macht

en door deze stap werden de mogelijkheden om corrupt te handelen vergroot. Dit leidde dus tot een verdere, zichzelf versterkende beweging op het al ingeslagen pad: een steeds verder in verval rakend integriteitssysteem. De economische groei leidde verder tot meer interesse van investeerders om

67

gebied op de Turks- en Caicoseilanden te ontwikkelen voor het toerisme. Dit vergrootte de schaal waarop corruptie plaats kon vinden, want zoals toegelicht in hoofdstuk vijf was er voornamelijk sprake van corruptie omtrent (de ontwikkeling van) Kroonland (Auld 2009: 11-13).

Er is een critical juncture zichtbaar in de periode rondom de direct rule vanuit het Verenigd Koninkrijk.In deze periode van drie jaar werd namelijk, zeker in vergelijking met de periode ervoor, veel wet- en regelgeving ingevoerd om het integriteitssysteem op het eiland te versterken.Zo werd de integriteitskamer daadwerkelijk functionerend gemaakt en werd er overgegaan tot vervolging van een aantal kopstukken van de overheid van de Turks- en Caicoseilanden voor vermeende corruptie (interview 14). Een aantal nieuwe instituties en regelgeving werd opgenomen in de grondwet van de eilandengroep, met als doel om goed bestuur te waarborgen (Turks- and Caicos Constitution Order 2011).

Met behulp van causal process tracing kan er ingezoomd worden op dit “kritieke moment” en worden onderzocht wat de motivaties van de belangrijkste actoren waren. Vanuit het Verenigd Koninkrijk werd de direct rule afgekondigd. De aanleiding voor deze direct rule werd gevormd door de aanbeveling van Auld (2009). Uit een overheidsdocument bleek verder dat het Verenigd Koninkrijk het behoud van eigen reputatie als een belangrijke reden opvoerde om in te grijpen op de eilandengroep (Lunn 2012: 1 ). Deze twee beweringen kunnen worden gezien als smoking gunobservaties, het geeft inzicht in de motivatie, interactie en gevolgen van het handelen van de actoren. Er is geen interview geweest met iemand vanuit het Verenigd Koninkrijk die kon bevestigen dat dit daadwerkelijk de motivaties van het VK zijn geweest om in te grijpen, er is dus geen harde bekentenis. Zoals beschreven staat in hoofdstuk vijf stond de bevolking van de Turks- en Caicoseilanden lang niet altijd positief tegenover de direct rule en de maatregelen die het VK implementeerde op de eilandengroep (Lunn 2012: 9; BBC Caribbean 2011) . Ook dit kan worden gezien als een smoking gun. Dit beeld is bevestigd in de interviews, wat kan worden beschouwd als bekentenissen dat er weinig maatschappelijk draagvlak was voor het ingrijpen van de Britten (Interview 14, 44.00). Er kan worden gesteld dat het de politieke wil vanuit het Verenigd Koninkrijk was die ervoor zorgde dat deze critical juncture ontstond.

Vervolgens is er zoals er staat beschreven in hoofdstuk vijf veel veranderd: er zijn nieuwe instituties in het leven geroepen, wetgeving is in werking getreden en vooral financieel gezien staat de eilandengroep er een stuk beter voor dan aan het begin van de direct rule. Is er dan ook sprake van een padsverandering? Het is te kort na de direct rule om daar een sluitend antwoord op te geven. Op financieel vlak is er aangetoond dat er daadwerkelijk veel veranderd is (Interview 15; PEFA 2015). Daarnaast heeft de Integriteitscommissie heeft zich in korte tijd goed weten te ontwikkelen. Volgens

68

één respondent is het een learning curve en is de eilandengroep nog volop bezig om volledig aan alle het geheel van de nieuwe wetgeving te gaan voldoen. Er zijn wel signalen dat er door de integriteitscommissie, maar ook door het proces van het SIPT, meer besef komt in de samenleving en politiek voor het belang van integriteit (Interview 14, 39:00). Er is te weinig onderzoek verricht om daadwerkelijk te kunnen constateren of er een fundamentele verandering is gekomen van de werking van het integriteitssysteem. Volgens respondenten is “Turks-and Caicosislands quickly rising from the uqgly ashes” (Interview 14, 43:00), maar een nieuw uitgebreid onderzoek van het integriteitssysteem zou over een paar jaar kunnen constateren of Turks- en Caicoseilanden daadwerkelijk een ander pad is gaan bewandelen in de werking van het integriteitssysteem.

De ontwikkelingen van het integriteitssysteem van Anguilla kunnen ook worden bestempeld als padafhankelijk. Dit kan nader worden geanalyseerd met behulp van het begrip historical lock-in. Ook voor deze casus geldt dat het pad kan worden gezien als de structuur en de werking van het integriteitssysteem.

Net als bij de vorige twee cases lijkt de interactie van de fundamenten van het integtiteitssysteem een historical lock-in te veroorzaken. Over het fundament “politiek” kan worden gesteld dat versterking van het integriteitssysteem geen onderwerp is dat hoog op lokale politieke agenda staat/gestaan heeft. Er is sprake van een stille diplomatie tussen het Verenigd Koninkrijk en Anguilla, waardoor voornamelijk financiële kwesties af en toe vanaf “hogerhand” worden aangestipt (Nauta 2011: 112; interview 8, 12:00). Het integriteitsvraagstuk van Anguilla lijkt hierdoor ook niet hoog op de agenda van het Verenigd Koninkrijk te staan.

Er worden soms nieuwe wetten uitgevaardigd in een poging om integriteit te versterken, maar in de praktijk van de wetsuitvoering zijn er dan signalen bestuurlijke belangenverstrengeling, zoals bijvoorbeeld in het Public Service Integrity Board en het Tenders board. Er lijkt in een beperkte mate dus wat politieke wil aanwezig om het integriteitssysteem wettelijk te versterken. Dit argument wordt versterkt door de Constitutional and Electoral Reform Commission, dat hard werkt aan een grondwetsvernieuwing. Er is echter wel al vijftien jaar sprake van grondwetsvernieuwing en tot op heden hebben andere prioriteiten de politieke aandacht verschoven (Interview 12, 23:00).

De cultuur op het eiland wordt beïnvloed door het beperkte functioneren van de pilaren civil society en media. Hierdoor is er in de samenleving weinig bekend van integriteitsschendingen en het belang van integriteit. Hierdoor is er niet veel maatschappelijk draagvlak voor het versterken van het integriteitssysteem (interview 8 I 35:50).

69

Concluderend kan worden gesteld dat de interactie van de politieke wil, maatschappelijk draagvlak en de economie(sche crisis) hebben geleid tot een historical lock-in waardoor er weinig wettelijke verandering plaatsvindt van het integriteitssysteem: er ontbreken instituties, zoals een Complaints Commissioner, en er is lang niet zoveel wetgeving als op Sint-Maarten en de Turks- en Caicoseilanden. De wettelijke verandering van het integriteitssysteem die er wel plaatsvindt, leidt dit volgens de bronnen uit dit onderzoek in het algemeen niet tot een verandering die geheel wordt doorgevoerd in de dagelijkse praktijk (Interview 12, 17:20;interview 8, 61:00). Aangezien er geen critical juncture is geweest, is er nog geen periode geweest waarin dit onderwerp veel aandacht heeft gekregen en is er dus geen mogelijkheid geweest voor meer abrupte verandering van het integriteitssysteem.

Na deze analyse van de ontwikkelingen in de integriteitssystemen zal in de volgende paragraaf verder ingegaan worden op de mogelijkheden tot versterking van de integriteitssystemen.