Integriteit in de Caraiben

Integriteit in de Caraïben

De inrichting, ontwikkeling en de mogelijkheden tot versterking van drie Caribische

integriteitssystemen

Naam: Jiska Weeda

Studentnummer: s1037854 Master: Public Administration

Track: International and European Governance Begeleider: dr. P. Overeem

Tweede lezer: dr. W.J. van Noort Datum: 9 juni 2016

Inhoudsopgave

Hoofdstuk 2 Theoretisch Kader ... 10

2.1 Integriteit en het integriteitssysteem ... 10

2.2 De fundamenten van het integriteitssysteem ... 12

2.3 Historisch institutionalisme ... 14 2.4 Policy Transfer ... 16 Hoofdstuk 3 Methoden ... 21 3.1 Methodologie ... 21 3.2. Casusselectie ... 22 3.3 Beperkingen ... 24

3.4 Interne en externe validiteit ... 25

3.5 Betrouwbaarheid ... 26

Hoofdstuk 4 Sint-Maarten ... 27

4.1 Sint-Maarten ... 27

Geschiedenis en bestuurlijke ontwikkeling ... 27

Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden ... 28

De economie ... 29

De samenleving en de cultuur ... 29

4.2 Globale schets van het integriteitssysteem van Sint-Maarten ... 30

Kernoverheidsinstellingen ... 30

De andere pilaren van het integriteitssysteem... 30

4.3 De belangrijkste ontwikkelingen van het integriteitssysteem van Sint-Maarten ... 31

Programma’s ter versterking van integriteit: SBO en IVB ... 31

Staatkundige transitie ... 32

Integriteitsonderzoeken... 33

Belangrijkste Koninkrijksaanwijzingen aan Sint-Maarten ... 33

4.4 De ontwikkeling van vijf pilaren van het integriteitssysteem ... 34

Publieke sector ... 34

Electorale Raad ... 35

De Ombudsman ... 36

(De op te richten) Integriteitskamer ... 38

Hoofdstuk 5 De Turks- en Caicoseilanden ... 39

5.1 De Turks- en Caicoseilanden ... 39

Geschiedenis en bestuurlijke ontwikkeling... 39

Staatkundige structuur ... 40

Economie ... 40

Samenleving en cultuur ... 40

5.2 Globale schets van het integriteitssysteem van de Turks- en Caicoseilanden ... 41

Kernoverheidsinstellingen ... 41

Overige pilaren van het integriteitssysteem ... 41

5.3 Belangrijkste ontwikkelingen van het integriteitssysteem 2005-2015 ... 42

5.4 De ontwikkeling van de vier pilaren van het integriteitssysteem ... 45

Publieke Sector ... 45 Ombudsman ... 46 De Algemene Rekenkamer ... 47 Integriteitscommissie ... 48 Hoofdstuk 6 Anguilla... 50 6.1 Anguilla ... 50

Geschiedenis en bestuurlijke ontwikkeling... 50

Staatkundige structuur ... 51

Economie ... 51

Samenleving en cultuur ... 52

6.2 Globale schets van het integriteitssysteem van Anguilla ... 52

Kernoverheidsinstellingen ... 52

Overige pilaren van het integriteitssysteem ... 53

6.3 De belangrijkste ontwikkelingen van het integriteitssysteem in de periode 2005-2015 ... 55

6.4 De ontwikkelingen van de vier pilaren van het integriteitssysteem ... 57

Publieke Sector ... 57

Ombudsman ... 58

Algemene Rekenkamer ... 58

Public Service Integrity Board ... 59

Hoofdstuk 7 Analyse ... 60

7.1 Vergelijking van de integriteitssystemen ... 60

7.2 De ontwikkeling van de integriteitssystemen ... 63

7.3 Versterking van de integriteitssystemen... 69

Hoofdstuk 8 Conclusie ... 71

8.1 Bevindingen van het onderzoek ... 71

8.2 Beperkingen van het onderzoek ... 74

8.3 Aanbevelingen tot verder onderzoek ... 74

Websites ... 85

Hoofdstuk 1

In de eerste paragraaf wordt het onderwerp van dit onderzoek geïntroduceerd. De daarop volgende paragraaf bevat de probleemstelling, gevolgd door het doel en de relevantie van het onderzoek. In de vierde paragraaf worden de hoofdvraag en de deelvragen toegelicht. Paragraaf vijf gaat over de onderzoeksmethode en in paragraaf zes worden de gebruikte theorieën geïntroduceerd. Dit hoofdstuk eindigt in paragraaf zeven met een leeswijzer.

1.1 Inleiding

In oktober 2015 was Sint-Maarten vijf jaar een onafhankelijk land binnen het Koninkrijk der Nederlanden. De Volkskrant kopte hierover “Jubileum, maar geen feest” (2015). Het land is de afgelopen jaren namelijk vooral negatief in de publiciteit geweest. Zo zijn er sinds de onafhankelijkheid al vier regeringen gevallen en zijn er veel corruptieschandalen aan het licht gekomen. In januari 2015 werd Silvio Matser, onafhankelijk parlementslid, veroordeeld wegens belastingfraude. In maart 2016 is hij tevens gearresteerd op verdenking van het kopen van stemmen tijdens de verkiezingen van 2014 (Caribisch Netwerk 2016). In maart 2015 werd parlementariër Patrick Illidge veroordeeld, nadat hij van een nachtclubeigenaar geld had ontvangen, in ruil voor hulp bij het regelen van vergunningen voor prostituees en verruiming van openingstijden (ANP 2015). Dat deze twee corruptieschandalen niet slechts uitzonderingen beschrijven, blijkt uit vier rapporten die de integriteit op Sint-Maarten beschrijven. In deze rapporten wordt geconstateerd dat er in alle lagen van de maatschappij sprake is van belangenverstrengeling en machtsmisbruik (PWC 2014, Transparency International 2015, General Audit Chamber 2014, Commissie Integer Openbaar Bestuur 2014). Guus Schram, de Nederlandse procureur-generaal op Sint-Maarten, vat de situatie als volgt samen: 'Corruptie binnen de politiek en het bestuur, verkiezingsfraude, machtsmisbruik, zelfverrijking en criminele organisaties die zichzelf als onaantastbaar beschouwen' (Volkskrant 2015).

In Europees Nederland worden de ogen niet gesloten voor deze integriteitsproblematiek. Zo werd Sint-Maarten opgedragen een integriteitsonderzoek uit te laten voeren en kreeg het land meerdere aanwijzingen. De Rijksministerraad, waarin ook de Caribische ministers vertegenwoordigd zijn, gaf bijvoorbeeld in oktober 2014 een aanwijzing aan Sint-Maarten om de ministers en de premier een screening te laten ondergaan: alleen als ze integer bleken mochten ze hun functie vervullen (ANP 2014). De Koninkrijksregering stelde verder voor om samen te werken om de integriteit op het eiland te versterken. Sint-Maarten en Europees Nederland kwamen er echter niet

uit hoe deze samenwerking vorm moest krijgen. Daarom heeft de Rijksministerraad een Algemene Maatregel van Rijksbestuur ingesteld, gemotiveerd door artikel 43 lid twee van het Statuut. Hierin staat dat het een Koninkrijkstaak is de deugdelijkheid van het bestuur in een land van het Koninkrijk te waarborgen als het land daartoe zelf niet in staat blijkt te zijn. In artikel 51 van het Statuut staat vervolgens dat een Algemene Maatregel van Rijksbestuur hier de geëigende weg voor is. Deze maatregel werd genomen, aangezien de Rijksministerraad “niet het vertrouwen heeft dat SintMaarten de capaciteit (zowel in menskracht als geld), de daadkracht en een ‘sense of urgency’ heeft om deze situatie te verbeteren” (Tweede Kamer 2015a). In gezamenlijk overleg met Sint-Maarten is er vervolgens besloten om een integriteitskamer op te richten. Deze kamer moet advies en aanbevelingen geven op integriteitsgebied en mag vermeende identiteitsschendingen onderzoeken en aangeven (Tweede Kamerbrief 2015b). De Rijksminsterraad hoopt met deze kamer de deugdelijkheid van het bestuur op het onderdeel van integriteit beter te waarborgen.

Ook op andere Caribische eilanden spelen integriteitsproblemen, zoals op de Turks-en Caicoseilanden. Het overheidsfunctioneren van dit Britse overzeese gebiedsdeel werd in opdracht van de plaatselijke Gouverneur in 2008-2009 onderzocht en de eindconclusies van dit rapport waren kritisch. De commissie kwam tot de volgende conclusie: “There is a high probability of systemic corruption”, zowel onder de ministers en de rechtsprekende macht als onder de andere publieke functionarissen van de eilandengroep (Auld 2009: 11). De commissie stelde voor delen van de grondwet van de Turks-en Caicoseilanden op te schorten. nam deze aanbeveling van het kritische onderzoeksrapport over en schortte delen van de grondwet van de Turks- en Caicoseilanden op. Groot-Brittannië stelde een interim regering aan, die onder direct gezag van Londen kwam te staan. Er werden acht doelstellingen opgesteld die behaald moesten worden voordat het land weer eigen verkiezingen zou kunnen organiseren. Een belangrijk doel was een nieuwe grondwet, waarin er aandacht wordt besteed aan kenmerken van goed bestuur en deugdelijk financieel management. Verder moesten er nieuwe verordeningen worden opgesteld, waaronder een verordening omtrent integriteit en het afleggen van verantwoording door functionarissen in de publieke sector (White Paper 2009: 119-121).

Op Anguilla, ook een Brits overzees gebiedsdeel, werden eveneens maatregelen genomen om de integriteitsproblematiek aan te pakken. Op dit eiland is in 2004 een Public Service Integrity Board in werking gesteld, een institutie die tot doel heeft belangenverstrengeling tegen te gaan. Daarnaast bestaat er sinds een aantal jaar een ethische code voor ambtenaren, waarin de waarde 'integriteit' duidelijk terugkomt (Code of Ethics Anguilla 2007). Deze maatregelen op Anguilla zijn in samenspraak met Groot-Brittannië genomen, in tegenstelling tot Sint-Maarten en de Turks- en Caicoseilanden, waar de maatregelen meer top-down zijn opgelegd vanuit respectievelijk Europees Nederland en Groot-Brittannië (Reid 2007: 1).

Zoals blijkt zijn integriteitsproblemen niet voorbehouden aan Sint-Maarten. Op Britse overzeese Caribische gebiedsdelen speelt integriteitsproblematiek en worden maatregelen genomen om integriteit te waarborgen.

1.2 Probleemstelling en doel

Integriteit is een wezenlijk onderdeel van goed bestuur (good governance) (Huberts 2011: 5). Kort gezegd houdt integriteit in dat bestuurders “doen waarvoor ze aangesteld zijn en staan voor wat ze doen” (Van den Heuvel et al. 2012: 24). Huberts (2011) stelt dat het verbeteren van integriteit, en dan met name het onder controle krijgen van corruptie, een startpunt is van waaruit de andere delen van het bestuur verbeterd kunnen worden (Huberts 2011: 13). Een goede aanpak van de integriteitsproblematiek is dus van belang voor de verbetering van het bestuur. Nu de integriteitsproblematiek van Sint-Maarten door verschillende studies in kaart is gebracht, staat het land (in opdracht van het Koninkrijk) aan het begin van een nieuwe reeks maatregelen om integriteit beter te waarborgen.

In het geval van de Turks- en Caicoseilanden is het nu zes jaar geleden dat delen van de grondwet werden opgeschort met als doel om goed bestuur beter te waarborgen. Nu heeft het eiland sinds vijf jaar een nieuwe grondwet, zijn er nieuwe verordeningen geïmplementeerd en functioneert er sinds 2010 een integriteitscommissie. Nu de eilandengroep een paar jaar op weg is met deze nieuwe regelingen, is het interessant om te onderzoeken hoe het integriteitssysteem zich ontwikkeld heeft. Dit geeft inzicht in de ontwikkeling in de aanpak van de integriteitsproblematiek. De casus van Anguilla biedt mogelijk ook nieuwe inzichten, aangezien het er op lijkt dat Anguilla de integriteitsproblematiek meer in samenspraak met Groot-Brittannië heeft aangepakt. Het eiland is hier een decennium geleden mee begonnen, wat mogelijk zorgt voor een andere dynamiek en een ander ontwikkelingstraject.

Voor Sint Maarten, de Turks- en Caicoseilanden en Anguilla wordt in deze studie onderzoek gedaan naar de wijze waarop het integriteitssysteem zich ontwikkeld heeft. Vervolgens worden deze ontwikkelingen van de drie eilanden vergeleken en wordt er onderzocht hoe en of de drie eilanden van elkaar kunnen leren, om op deze manier het integriteitssysteem te versterken.

1.3 Relevantie

Voor het Koninkrijk der Nederlanden kan het op dit moment zinvol zijn te onderzoeken hoe buureilanden van Sint-Maarten, met vergelijkbare kenmerken als kleinschaligheid, economische kwetsbaarheid en bestuurlijke invloed vanuit Europa, gelijksoortige integriteitsproblemen het hoofd bieden. De relevantie van dit onderzoek blijkt bijvoorbeeld uit het rapport van de Commissie Integer

Openbaar Bestuur, die de integriteitsproblematiek op Sint Maarten onderzocht heeft en de volgende aanbeveling doet:

“Ervaringen van (ei)landen als Anguilla, Barbados, Jamaica, St Kitts of Guadeloupe ten aanzien van integriteit en corruptiebestrijding lijken vrijwel geheel aan de aandacht te ontsnappen….De commissie wil er slechts op wijzen dat oplossingen op maat moeten worden geformuleerd en dat er daartoe in de regio veel te leren valt; zowel van oplossingen die werken als van oplossingen die dat niet doen” (Commissie Integer Openbaar Bestuur 2014 : 38-39).

Het is tevens interessant om te onderzoeken of de twee Britse overzeese gebiedsdelen van elkaar kunnen leren ter versterking van het integriteitssysteem en of het ontwikkelingstraject van het Sint-Maartense integriteitssysteem nieuwe inzichten bevat die nuttig zijn voor de ontwikkeling van de Britse integriteitssystemen. De eilanden vertonen zoals aangegeven veel overeenkomsten, maar ook verschillen in de ontwikkelingstrajecten en dynamiek van de integriteitssystemen.

Voor zover bekend is er nog niet eerder onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van integriteitssystemen. De studie naar integriteitssystemen heeft zich voornamelijk beperkt tot het in kaart brengen van de integriteitssystemen op een gegeven moment in de tijd(Doig & McIvor 2003; Huberts et al 2008). Om de hoofdvraag te beantwoorden, zou het voldoende kunnen zijn om te onderzoeken hoe de integriteitssystemen zich anno 2016 tot elkaar verhouden. Een beschrijving en analyse van de ontwikkeling van de integriteitssystemen biedt mogelijk meer verklaring voor de wijze waarop de integriteitssystemen op dit moment functioneren. Het geeft bijvoorbeeld inzicht in welke instituties er een ontwikkeling doorgemaakt hebben, hoe de verhouding tussen de onderlinge instituties is veranderd en welke onderdelen van het integriteitssysteem erbij gekomen zijn. Deze beschrijving en analyse van de ontwikkeling van de systemen zou kunnen leiden tot een dieper inzicht in de lessen die er onderling te leren zijn.

1.4 Onderzoeksvraag en deelvragen

De geschetste probleemstelling en doel van het onderzoek leiden tot de volgende hoofdvraag:

Hoe zijn delen van de integriteitssystemen van vergelijkbare Caribische eilanden ingericht en ontwikkeld en hoe kunnen ze onderling worden vergeleken en op basis daarvan worden versterkt?

1. Wat is een bestuurlijk integriteitssysteem en hoe kan ontwikkeling van onderdelen van het bestuurlijk integriteitssysteem wetenschappelijk verklaard worden?

3. Hoe hebben de bestuurlijke integriteitssystemen van Sint-Maarten, de Turks- en Caicoseilanden en Anguilla zich ontwikkeld in de afgelopen tien jaar en hoe zijn de systemen momenteel ingericht?

4. Hoe kunnen, gezien de genoemde theoretische inzichten en ontwikkelingen, de integriteitssystemen van de drie eilanden worden versterkt?

Deelvraag één wordt behandeld in de paragrafen 2.1 tot en met 2.3. Deelvraag twee is het onderwerp van paragraaf 2.4. De deelvragen één en twee vormen samen het theoretische kader van de studie. Deelvraag drie wordt behandeld in de hoofdstukken vier (Sint-Maarten), vijf (de Turks- en Caicoseilanden) en zes (Anguilla). In hoofdstuk zeven wordt een antwoord gegeven op deelvraag vier. Hoofdstuk acht bevat de conclusie.

1.5 Onderzoeksmethode

Om deze vragen goed te kunnen onderzoeken wordt gekozen voor een meervoudige case-studie met drie cases: Sint-Maarten, de Turks- en Caicoseilanden en Anguilla. Sint-Maarten is sinds vijf jaar een zelfstandig land binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Het land bevindt zich in de bovenwindse eilandengroep (Kleine Antillen). Sint-Maarten geniet een grote mate van zelfbestuur, maar het geheel van het Koninkrijk der Nederlanden is verantwoordelijk voor het waarborgen van mensenrechten, deugdelijkheid van het bestuur en rechtszekerheid (Artikel 43 lid 2 Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden). De Turks- en Caicoseilanden is een Brits overzees gebiedsdeel en bevindt zich in het Zuid-Oosten van de Bahama's. Deze eilandengroep heeft zelfbestuur over interne aangelegenheden en Groot-Brittannië is verantwoordelijk voor onderwerpen als veiligheid, buitenlandse betrekkingen en goed bestuur (UK government Policy UK Overseas Territories). Anguilla is eveneens een Brits overzees gebiedsdeel met dezelfde mate van zelfbestuur als Turks- en Caicoseilanden. De keuze voor deze drie eilanden zal verder worden toegelicht in het derde hoofdstuk.

Deze studie is kwalitatief van aard. Dit onderzoek heeft gebruik gemaakt van literatuuronderzoek en interviews via Skype en telefoon om de ontwikkelingen van het integriteitssysteem in kaart te brengen. Met behulp van literatuurstudie is een theoretisch kader voor de studie gevormd. Daarnaast zijn overheidsdocumenten, evaluatierapporten en wetenschappelijke artikelen bestudeerd om inzicht te verkrijgen in de belangrijkste ontwikkelingen van de integriteitssystemen van de Caribische eilanden. Er werden interviews uitgevoerd met betrokken spelers van het integriteitssysteem, van Sint-Maarten, de Turks- en Caicoseilanden en Anguilla, om op meer inzicht te krijgen in de systeemontwikkelingen en de geleerde lessen vanuit de beleidspraktijk.

1.6 Theorie

Om deze studie goed uit te kunnen voeren, is een wetenschappelijk theoretisch raamwerk van groot belang. Allereerst wordt er gebruikt gemaakt van het nationaal integriteitssysteem model, zoals dat ontwikkeld is door Transparency International (Pope 2000). Dit model beschrijft en analyseert de onderling afhankelijke onderdelen (pilaren) waaruit het integriteitssyteem is opgebouwd. Dit model is gebruikt om de onderdelen en fundamenten van de integriteitssytemen inzichtelijk te maken. Vervolgens is het historisch institutionalisme gebruikt, een wetenschappelijke benadering die stabiliteit en verandering van instituties gedurende een langere periode van tijd inzichtelijk kan maken met behulp van de centrale begrippen padafhankelijkheid en critical juncture (Kuipers 2004: 17; Capoccia en Kelemen 2007: 9; Mahoney en Schensul 2009: 456-459). Met historisch institutionalisme is een analyse gemaakt van de ontwikkelingen van het integriteitssysteem. Als laatst is de policy transfer theorie toegepast om inzichtelijk te maken wat de voorwaarden voor bestuurlijk leren zijn en dus onder welke voorwaarden de drie eilanden de integriteitssystemen kunnen versterken door middel van bestuurlijk leren.

1.7 Leeswijzer

In het volgende hoofdstuk worden de concepten en theorieën van de studie uiteengezet. In het derde hoofdstuk worden de methodologie, de casusselectie, de beperkingen, de betrouwbaarheid en de validiteit van de studie besproken. In hoofdstuk vier komt Sint-Maarten aan bod. Hoofdstuk vijf gaat vervolgens over de Turks- en Caicoseilanden en hoofdstuk zes over Anguilla. In deze drie hoofdstukken wordt van elk eiland beknopt achtergrondinformatie gegeven over de geschiedenis, de economie en de samenleving. Vervolgens wordt er een globale schets van het integriteitssysteem gegeven. Daarna worden de belangrijkste ontwikkelingen in het integriteitssysteem besproken. De laatste paragraaf van elk van de drie hoofdstukken belicht de ontwikkeling van enkele geselecteerde onderdelen van het integriteitssysteem. Hoofdstuk zeven bevat de analyse, waarin de theorie uit hoofdstuk twee wordt verbonden aan de drie cases. Hoofdstuk acht is het afsluitende hoofdstuk, waarin de hoofdvraag wordt beantwoord en er aanbevelingen worden gedaan voor verder onderzoek.

In dit hoofdstuk zijn de aanleiding, probleemstelling, relevantie en onderzoeksvragen van de studie aan bod gekomen. Vervolgens zijn de onderzoeksmethode, de theorie en de leeswijzer benoemd. In het volgende hoofdstuk worden de theoretische uitgangspunten van deze studie uiteengezet.

Hoofdstuk 2 Theoretisch Kader

Dit hoofdstuk gaat over de concepten en theorieën die in dit onderzoek gebruikt worden. De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt: allereerst worden de begrippen integriteit en integriteitssysteem behandeld. Daarna worden de fundamenten van het integriteitssysteem en de het historisch institutionalisme uiteengezet. Vervolgens komt policy transfer theorie aan bod.

2.1 Integriteit en het integriteitssysteem

Het nationale integriteitssysteem is de verzameling van alle componenten die betrokken zijn bij het waarborgen en stimuleren van de integriteit van publieke functionarissen. Deze componenten betreffen instituties, regelgeving, beleid en praktijkprocessen (Six en Lawton 2013: 640, Huberts et al 2008). Sommige instituties van het systeem hebben het waarborgen van integriteit als hoofdtaak (zoals een integriteitskamer), terwijl van andere instituties integriteitswaarborging of integriteitsbevordering een (klein) onderdeel is van het gehele takenpakket (zoals van een Ombudsman).

Om een goed beeld te geven van wat dit systeem inhoudt, is het belangrijk om eerst inzicht te hebben in wat het begrip integriteit betekent. Deze studie gaat specifiek over bestuurlijk integer handelen. De visie op integriteit in deze studie is daarom: “het handelen in overeenstemming met geldende regels en morele normen en waarden” (Van den Heuvel 2012: 27). Binnen deze definitie betekent dat dat ambtenaren en politici handelen in overeenstemming met de geldende regels en morele normen en waarden, de zogenoemde 'ethiek van het spel' (Van den Heuvel 2012:30). In deze studie staat het goed functioneren van het gehele integriteitssysteem centraal, dus niet het integer handelen van een individu.

Nationale integriteitssystemen kunnen de integriteit van overheidsfunctionarissen ondersteunen en bevorderen. De term ‘nationaal integriteitssyteem’ verschijnt in de jaren negentig in studies van Transparency International over corruptiebestrijding in Tanzania, Oeganda en Jordanië (Transparency International 1995). Om het nationale integriteitssysteem weer te geven, gebruikt de organisatie het model van een Griekse tempel. Dit model verscheen in 1996 in een handboek van Transparency International en is verder ontwikkeld door Jeremy Pope, één van de oprichters van de organisatie (Pope 2000).

Anno 2015 maakt Transparency International in de analyses van het nationale integriteitssysteem gebruik van een Grieks tempelmodel met dertien pilaren. In figuur 1 zijn de verschillende pilaren van het nationale integriteitssysteem weergegeven. Deze bestaan allereerst uit de kern van de overheidsinstellingen: de wetgevende, rechtsprekende en uitvoerende macht. Onder de publieke sector vallen: de publieke sector, de rechtshandhavende organen, electoral management bodies (instanties die toezicht houden op de verkiezingen), een ombudsman, de Algemene Rekenkamer en een anti-corruptie instantie. Onder niet-publieke organen vallen politieke partijen, media, civil society (het maatschappelijk middenveld) en de private sector (Transparency International 2016). Transparency International noemt het model holistisch, aangezien de pilaren onderling afhankelijk van elkaar zijn en elkaar versterken. Dit betekent dat bijvoorbeeld slecht functioneren op het gebied van integriteit in de ene pilaar negatieve gevolgen heeft voor het functioneren van een andere pilaar.

Figuur 1. Het nationale Integriteitssysteem zoals dat door Transparency International wordt gebruikt in de NIS Sint-Maarten.(Bron: Transparency 2015: 7)

Het Griekse tempelmodel wordt door Transparency International gebruikt om een National Integrity System Assessment te maken (NIS). In deze NIS wordt elke pilaar getoetst op capaciteit (middelen en onafhankelijkheid), intern bestuur (regels en praktijk op het gebied van transparantie, verantwoordelijkheid en integriteit) en de rol van de pilaar in het systeem als geheel. De pilaren steunen op het fundament van verschillende elementen, deze worden toegelicht in de volgende paragraaf. Hoe sterker dit fundament is, hoe steviger de pilaren staan. Een NIS wordt gemaakt om

inzichtelijk te maken waar de sterkte en de verbeterpunten van het systeem zitten, zodat integriteit in de samenleving bevorderd kan worden (Pope 2000). Doig & McIvor hebben de NIS getest in een studie van achttien integriteitssystemen. Zij concludeerden dat de NIS voorziet in “depth to any assessment of the causes and consequences of corruption” (Doig & McIvor 2003: 329).

Dit Griekse tempelmodel wordt in deze studie gebruikt, aangezien het model inzichtelijk maakt uit welke verschillende onderdelen een integriteitssysteem bestaat. Dit model heeft ook zijn beperkingen. Sampford et al (2005) bekritiseerden het model, omdat het te weinig inzicht zou geven in de onderlinge relaties tussen de verschillende onderdelen van het integriteitssysteem. Deze auteurs ontwikkelden het vogelnestmodel, dat gebruikt is om het Australische integriteitssysteem te analyseren (Sampford et al 2005: 96-108, zie ook: Huberts et al 2008: 7). Dit model wordt in deze studie niet gebruikt om het integriteitssysteem te analyseren, aangezien het Griekse tempel model de onderdelen van het integriteitssysteem overzichtelijker weergeeft dan het vogelnestmodel.

De instituties, het beleid, de praktijkprocessen en de regelgeving die samen het integriteitssysteem vormen zijn aan verandering onderhevig (Six en Lawton 2013: 640-641). Kleine, incrementele veranderingen in het integriteitssysteem zijn bijvoorbeeld een verandering van het budget dat beschikbaar is voor een institutie, een nieuw beleid (binnen de al bestaande visie) of een graduele verandering van praktijkprocessen. Een integriteitssysteem kan zich ook meer abrupt ontwikkelen: er komt een nieuwe koers voor het beleid, de praktijkprocessen veranderen in grote mate, de regelgeving wordt rigoureus veranderd; de koers van instituties verandert of er wordt een nieuwe pilaar opgericht. Wat veroorzaakt deze incrementele of meer abrupte wijzigingen in de ontwikkelingen in het integriteitssysteem? Deze studie beoogt dat inzichtelijker te maken met behulp van de fundamenten van Griekse tempelmodel en het historisch institutionalisme.

2.2 De fundamenten van het integriteitssysteem

Toen Jeremy Pope (2000) het Griekse Tempelmodel ontwikkelde, ging hij uit van twee fundamenten voor het systeem: politieke wil en maatschappelijk draagvlak/bewustzijn (Pope 2000: 41-46). Volgens hem zijn de twee fundamenten met elkaar in interactie en bepaalt deze interactie hoe het integriteitssysteem wordt opgebouwd (Pope 2000: 41-46). Pope (2000) definieert politieke wil de toewijding van politieke en maatschappelijke leiders om de uitdagingen waar de maatschappij voor staat (zoals corruptiebestrijding of integriteitsbevordering) aan te gaan (Pope 2000: 41). Maatschappelijk draagvlak is het andere fundament waar Pope vanuit gaat. Als er maatschappelijk draagvlak is voor maatregelen om integriteit te waarborgen, kan dit ertoe leiden dat burgers druk gaan uitoefenen voor politieke verandering (Pope 2000: 41). De interactie tussen de politieke wil en het maatschappelijk draagvlak is belangrijk voor een goede ontwikkeling van een integriteitssysteem (Pope 2000: 41-46; Bhargava 2015: 1-3). Als er namelijk politieke wil is, maar geen maatschappelijk draagvlak voor de politieke intentie, is het niet waarschijnlijk dat de top-down bedachte

maatregelen in de praktijk goed gaan functioneren. Andersom kan gesteld worden dat als er wel maatschappelijk draagvlak is, maar politieke onwil heerst om iets aan de situatie te veranderen, er waarschijnlijk weinig verandering zal optreden. Kortom, de interactie van de politieke wil met het maatschappelijk draagvlak is van belang voor de ontwikkeling en verandering van een integriteitssysteem (Pope 2000; Bhargava 2015: 1-3).

Het model van Pope (2000) met de twee fundamenten is in de loop der tijd verder uitgebreid. Tegenwoordig wordt er in de NIS analyse gebruik gemaakt van vier fundamenten: politiek, samenleving, economie en cultuur. Dat naast politiek en maatschappij ook economie en cultuur een fundament kunnen zijn voor een integriteitssysteem is inzichtelijk gemaakt in NISstudies en in de wetenschap (Transparency 2015; Transparency 2013; Chetwynd et al 2003; Huberts 2012; Treisman 2007).

Allereest bestaat er een verband tussen economie en integriteit, dit blijkt uit studies die het verband tussen economische prestatie en corruptie onderzoeken. Huberts zegt over de relatie tussen armoede en corruptie het volgende: “Ten eerste is het onomstreden dat er een directe relatie is tussen corruptie en armoede. De deskundigen steggelen nog wel eens over de aard van de oorzakelijke relatie: wordt een land dat corrupter wordt armer of wordt een land dat armer wordt corrupter?” (2011: 6). Chetwynd et al (2003) concluderen in een literatuurrecensie dat een land armer wordt door corruptie, omdat corruptie negatieve gevolgen heeft voor zowel het functioneren van de economie alsmede voor de werking van het bestuur (p. 3). Treisman (2007) stelt dat landen met een hoge (economische) ontwikkeling worden beschouwd als minder corrupt dan landen met een lage (economische) ontwikkeling (p. 241). De (verdeling van) de economische prestatie van een land blijkt dus verband te houden met het waargenomen corruptieniveau in een land. Aangezien het integriteitssysteem van een bepaald gebied zich richt op corruptiebestrijding, is de economische prestatie van het desbetreffende gebied van belang. Hieruit volgt dat economie kan worden gezien als een fundament van het integriteitssysteem (Transparency 2016).

Het laatste fundament van het integriteitssysteem is cultuur. De studie naar de relatie tussen cultuur en integriteit is in opkomst (Karssing & Droog 2015: 30). Zij geven aan dat er in Nederland tot dusver veel beleidsmatige en wetenschappelijke aandacht is besteed aan de organisatiestructuur om integriteit te waarborgen, maar dat organisatiecultuur hierin ook een belangrijke rol speelt. De auteurs stellen dat juist de wisselwerking tussen structuur en cultuur van belang is voor de ontwikkeling van integriteitsbeleid (Karssing & Droog 2015: 30-39). Hieruit kan worden geconcludeerd dat cultuur volgens hen belangrijk is in integriteitswaarborging. Licht et al (2007) onderzochten de relatie tussen de nationale cultuur en de bestuurlijke normen omtrent corruptiebestrijding, rechtshandhaving en democratische verantwoording. Zij concluderen dat de nationale cultuur een belangrijke factor is voor hoe de drie bestuurlijke normen in een land beleefd

en uitgeoefend worden (Licht et al 2007). Deze artikelen wijzen op het verband tussen cultuur en integriteit. Voor een goede werking van het integriteitssysteem is het van belang dat de (bestuurs)cultuur van een land wordt bestudeerd. Hieruit volgt dat cultuur kan worden gezien als een fundament van het integriteitssysteem.

Samenvattend legde Jeremy Pope (2000) met politieke wil en maatschappelijk draagvlak een basis voor de studie naar de fundamenten van integriteitssystemen. De wetenschap en de praktijk van de NIS studies hebben daar de elementen cultuur en economie aan toegevoegd. Gezamenlijk vormen deze vier onderdelen het fundament van het integriteitssysteem.

2.3 Historisch institutionalisme

Naast (de fundamenten van) het integriteitssysteem gebruikt deze studie het historisch institutionalisme om de ontwikkeling van integriteitssystemen te analyseren. Dit is een stroming die institutionele stabiliteit en verandering inzichtelijk maakt aan de hand van tijdsreeksen. De theorie kan toegepast worden voor de analyse van macro-level processen (Kuipers 2004: 16) en is eerder gebruikt als theoretisch raamwerk om inzicht te krijgen in verschillen en overeenkomsten van systeemontwikkelingen, zoals het pensioensysteem van Duitsland en Nederland (Haverland 2001) en job security regulations van Denemarken en Zweden (Emmenegger 2009). Deze benadering is hiermee geschikt om een analyse te maken van de ontwikkelingstrajecten van integriteitssystemen. Historisch institutionalisme is een variant van de institutionele theorie. Het uitgangspunt van de institutionele theorie is dat het politieke en sociale leven wordt geordend door normen, regels en structuren, maar dat deze in interactie staan met de wil van een individuele actor. Dit betekent dat zowel de structuur als de actor invloed hebben op de verandering en stabiliteit van instituties. (March & Olsen 1984: 741; Kuipers 2004: 16-32). Binnen institutionele theorie bestaan er verschillende stromingen en theoretische modellen (Kuipers 2004: 13). Historisch institutionalisme legt de nadruk op tijd (-sreeksen) om zowel institutionele stabiliteit en verandering te verklaren (Kuipers 2004: 12-13). Twee centrale begrippen binnen het historisch institutionalisme zijn padafhankelijkheid en critical juncture. Over de precieze inhoud van de term “padafhankelijkheid” wordt in de wetenschap gedebatteerd (Kuipers 2004: 18; Mahoney & Schensul 2009: 456-459). Een centraal element van padafhanklijkheid is dat wat er op een eerder moment in de tijd is gebeurd een effect heeft op de reeks gebeurtenissen die volgt: het verleden beïnvloedt de toekomst (Kuipers 2004: 18). Padafhankelijkheid wordt gebruikt om institutionele stabiliteit inzichtelijk te maken. In het verleden gemaakte keuzes voor institutionele structuur beinvloeden namelijk de toekomst: de bestaande institutionele structuur kan (beleids)verandering verhinderen of beinvloeden. Er wordt voor een bepaald “pad” (institutionele structuur) gekozen en logischerwijs worden er stappen gezet op het ingeslagen pad. Het inslaan van een nieuw pad is een grote verandering, terwijl verdere stappen op de ingeslagen weg meer incrementele veranderingen zijn (Haverland 2001: 309; Capoccia en Kelemen 2007: 9). Het inslaan van een nieuw pad kan bijvoorbeeld een complete,

abrupte wijziging van een institutie of systeem zijn, terwijl een verdere stap een kleine beleidsaanpassing van de ingeslagen richting inhoudt. Met het kiezen van een bepaald pad hangt een zekere inflexibiliteit samen. Het is niet altijd zomaar mogelijk om abrupt een ander pad in te slaan. Dit wordt zoal veroorzaakt door bijvoorbeeld gedane investeringen of publieke verwachtingen. Dit wordt historical lock-in genoemd (Mahoney & Schensul 2009: 463-465). Een veelgebruikt voorbeeld om historical lock-in te beschrijven is het QWERTY toetsenbord. Er werd een optimale typvolgorde voor de letters op de typemachine bedacht, maar dit leverde in de praktijk problemen op: een aantal veelgebruikte letters zaten te dicht naast elkaar op de typemachine. Als de letters snel achter elkaar gebruikt werden, kwamen de letterstangetjes vast te zitten. Bij de QWERTY indeling ontstond dit probleem niet en daarom werd voor dit toetsenbord gekozen (het ingeslagen pad). Met de overgang naar de computer werd het QWERTY toetsenbord behouden, hoewel vastzittende letterstangetjes nu geen probleem meer vormden. Dit wordt verklaard door het feit dat men nu eenmaal gewend is geraakt aan de QWERTY indeling en dat dit niet zomaar veranderd kan worden, een historical lock-in effect (Mahoney & Schensul 2009: 462 ; Kuipers 2004: 19). Naast historical lock- in kan padafhankelijkheid ook worden geanalyseerd met behulp van een self-reproducing sequence. Bij een self-self-reproducing sequence wordt een bepaalde uitkomst “stably reinforced over time” (Mahoney en Schensul 2009: 462). Dit betekent dat elke stap die op een pad wordt gezet, leidt tot een volgende stap in de ingeslagen richting. Deze self-reproducing sequence kan worden vastgesteld met behulp van drie institutionele reproductiemechanismen. In deze studie wordt gebruik gemaakt van het gevestigde macht mechanisme. Het gevestigde macht mechanisme houdt in dat de actoren die baat hebben bij de institutionele structuur zoals deze is, ook beter in staat zijn om de ontwikkeling va de institutionele structuur te beïnvloeden en dit gebeurt op zo'n manier dat het de eigen positie binnen de institutionele structuur versterkt (Kuipers 2004: 221-222). Als de gevestigde macht op deze manier de institutionele structuur naar de hand zet, leidt dit tot een verdere stap op het ingeslagen pad.

Naast padafhanklijkheid is critical juncture een belangrijke term binnen het historisch institutionalisme. Een critical juncture betreft een korte periode waarin een meer abrupte verandering mogelijk is. Capoccia & Kelemen definiëren een critical juncture als: “relatively short periods of time during which there is a substantially heightened probability that an agent’s choices will affect the outcome of interest” (2007: 9). Een critical juncture wordt vaak veroorzaakt door een externe gebeurtenis, zoals een economische crisis, een verandering van regering of een kritische evaluatiestudie (Kuipers 2004: 20).

Kort gezegd beschrijft historisch institutionalisme institutionele veranderingen gedurende een langere periode met behulp van de begrippen “padafhanklijkheid” en “critical juncture”. In deze studie wordt padafhankelijkheid vastgesteld met de begrippen historical lock-in en self-reproducing

sequence. Lange perioden van stabiliteit, met incrementele stappen op het gekozen pad worden afgewisseld met een korte periode van een critical juncture, waarin abruptere institutionele verandering mogelijk is. Historisch institutionalisme en de fundamenten van het integriteitssysteem worden gebruikt als theoretisch uitgangspunt voor de studie van de ontwikkeling van integriteitssystemen. Nadat deze ontwikkelingen in kaart zijn gebracht, gebruikt deze studie de ervaringen in de ontwikkelingen van de integriteitssystemen om de ontwikkeling van de andere twee integriteitssystemen waar mogelijk te versterken. Hiervoor is het laatste theoretische uitgangspunt policy transfer nodig.

2.4 Policy Transfer

De term policy transfer wordt in de Encyclopedia of Governance van Bevir (2006) gedefinieerd als : “Policy transfer covers processes through which the framework of political, institutional, and cognitive actions are used or readjusted for the development of action frameworks within other political systems, often foreign” (Bevir 2006: 705).

Policy transfer is een overkoepelende term waaronder veel processen vallen, zoals policy learning, lesson drawing en institutional transfer (Bevir 2006: 705; Evans 2009: 244). Deze processen hebben elk een andere focus en terminologie, maar de gemene deler is dat ze hetzelfde fenomeen beschrijven: kennis van beleid, instituties, bestuur en ideeën in het ene politiek systeem/bestuurlijk niveau worden gebruikt en/of aangepast voor gebruik in een ander politiek systeem/ op het andere bestuurlijk niveau (Dolowitz & Marsh 2000: 5; Evans 2009: 243-244). Wetenschappelijke studie naar policy transfer richt zich op de dynamiek van de uitwisseling en circulatie van deze kennis tussen verschillende politieke systemen (Bevir 2006: 705). Het laatste decennium is er een toename zichtbaar in het aantal publicaties dat policy transfer beschrijft (Carroll & Common 2013: 1; Dolowitz & Marsh 2000: 5). Volgens Dolowitz & Marsh (2000) wordt dit veroorzaakt doordat policy transfer in de praktijk steeds meer voorkomt (p. 5). Zij stellen dat policy transfer meer wordt toegepast doordat beleidsmakers door technologische vooruitgang gemakkelijker informatie kunnen uitwisselen. Door factoren als druk van internationale organisaties en de druk van de wereldeconomie hebben beleidsmakers volgens deze auteurs minder ruimte om eigen beleid te vormen (Dolowitz & Marsh 2000: 6-7). Een voorbeeld van policy transfer is de privatisering van 8500 staatsbedrijven in 80 landen gedurende de periode 1980-1992 (Nellis & Shirley 1992). Dit is een voorbeeld waarin een bepaald idee, namelijk privatisering, in veel landen en contexten wordt overgenomen.

Voor deze studie is het relevant om de theoretische achtergrond te schetsen van de wijze waarop bestuurseenheden van elkaar kunnen leren. Dolowitz & Marsh (2000) ontwikkelden een raamwerk voor policy transfer (zie tabel 1). Het maakt inzichtelijk welke actoren betrokken (kunnen) zijn bij policy transfer, waarom policy transfer plaatsvindt en wat er precies wordt overgenomen uit

de andere jurisdictie. Het raamwerk behandelt verder verschillende soorten transfer, de manier waarop policy transfer tot falen kan leiden en de factoren die policy transfer bemoeilijken (p. 9). Dolowitz & Marsh (2000) stellen in hun raamwerk dat er negen actoren betrokken kunnen zijn bij policy transfer: gekozen bestuurders, politieke partijen, ambtenaren, lobbygroepen, policy entrepreneurs en experts, transnationale organisaties, denktanks, supranationale gouvernementele en niet gouvernementele instituties en consultants (Dolowitz & Marsh 2000: 10; Evans 2009: 244; Stone 2000: 45-67). Daarnaast kunnen er verschillende redenen ten grondslag liggen aan een policy transfer. Dit kan een vrijwillige transfer inhouden, bijvoorbeeld als een land ontevreden is over een bepaalde beleidsoplossing. Een actor of een combinatie van bovengenoemde actoren kan dan op zoek gaan naar beleid, programma’s of lessen uit een andere jurisdictie (Dolowitz & Marsh 2000: 14; Evans 2009: 245). Ook is het mogelijk dat een land wordt gedwongen om bepaalde beleidsmaatregelen over te nemen, zoals een land wil dat lenen van het IMF en het IMF daarvoor voorwaarden stelt. Een combinatie van vrijwillig lessen trekken en gedwongen overname is bijvoorbeeld als een land vrijwillig besluit bepaald beleid over te nemen, maar het land daarbij gemotiveerd wordt door internationale acceptatie (Dolowitz & Marsh 2000:14; Carroll 2013:107-124; Bevir 2006: 705). Daarnaast kan tevens de inhoud van de policy transfer kan verschillen. De transfer kan een beleidsdoel, een beleidsinhoud of een beleidsinstrument behelzen. Het kan eveneens een bepaald programma inhouden of een (negatieve) les). Ook is het mogelijk dat een bepaald beleidsidee wordt overgenomen. (Dolowitz & Marsh 2000:12; Cairney 2012:257). Policy transfer kan verder in verschillende mate plaatsvinden. Beleid kan geheel worden overgenomen, het zogenoemde kopiëren (Evans 2009: 245-246). Tot dusver is de conclusie dat overheden zelden beleid geheel overnemen voor hun eigen bestuurlijke context, maar gedeelten overnemen en andere gedeelten aanpassen om het geschikt te maken voor de specifieke bestuurlijke context (Common 2013: 188). Evans (2009) onderscheidt naast kopiëren drie andere manieren waarop policy transfer kan plaatsvinden. De eerste manier is emulation, waarbij een standaard van een beleid of programma als uitgangspunt dient voor het eigen beleid of programma. Daarnaast hybridisatie, waarbij van verschillende programma’s/instituties uit verschillende politieke contexten lessen worden getrokken om tot een eigen programma/institutie te komen. Tot slot benoemt hij inspiratie, waarbij een idee uit een andere politieke context op een bepaalde manier inspireert om een beleidsprobleem op een andere manier te zien of aanzet tot (nadenken over) beleidsverandering (Evans 2009: 245-246).

Er zijn beperkende factoren of obstakels voor policy transfer. Het artikel bij het raamwerk van Dolowitz & Marsh (2000) gaat hier niet verderop in. Carroll & Common et al (2013) behandelen in hun boek een aantal case-studies om meer inzicht te verkrijgen in factoren die policy transfer mogelijk maken of juist verhinderen. Zo blijkt uit een case-studie van Saoedi Arabië en Georgië dat de politieke cultuur van beide landen verhinderde dat er policy transfer vanuit een “westerse

cultuur” plaatsvond (Common 2013: 13-27). Bouckaert et al (2007) onderzochten verder wat de invloed van cultuur is op de gebruikte coördinatie mechanismen in publieke sector hervormingen in vier OESO landen (p. 77-115). Zij stellen in het artikel dat er geen directe link is gevonden tussen cultuur en overname van een type coördinatie mechanisme, wel concluderen ze dat “major coordination tendencies in a country and some stable, country-specific traits with respect to coordination initiatives seem to be congruent with a number of culture-related elements” (Bouckaert et al 2007: 105). De auteurs concluderen dat cultuur één van de factoren is die van invloed is op de keuze voor een coördinatie mechanisme (Bouckaert et al 2007: 77-115). Op basis van deze auteurs kan gesteld worden dat cultuur van invloed kan zijn op policy transfer en dat het tevens een beperkende factor zou kunnen zijn. Het onderzoek naar beperkende factoren staat in de kinderschoenen en verdient verder wetenschappelijke onderzoek (Carroll & Common 2013: 196). Tevens kan worden genoemd dat policy transfer op verschillende manieren tot falen kan leiden. Volgens Dolowitz & Marsh (2000) betreft het drie verschillende soorten van falen. De eerste is een niet goed geïnformeerde transfer. Zoals de naam al aangeeft betekent dat er niet voldoende kennis is over hetgeen er overgedragen wordt en het functioneren ervan. Het tweede betreft incomplete transfer, waarin er een belangrijk deel van het succes van het beleid niet wordt overgenomen naar de andere jurisdictie, waardoor het faalt. Het derde voorbeeld is ongepaste transfer, waarin er een policy transfer plaatsvindt, maar er te grote verschillen zijn in economische, sociale, politieke en ideologische context, waardoor het overgeplaatste beleid zal falen (p.17). Om (de mogelijkheid tot) policy transfer te onderzoeken moet de volgende kanttekening meegenomen worden in deze studie. Van den Heuvel stelt dat uit veel recente studies naar integriteitssystemen blijkt dat er geen optimaal one size fits all integriteitssysteem is en dat verschillende integriteitssystemen kunnen leiden tot een vergelijkbare scores op het gebied van integriteit (2012: 225; Doig&McIvor 2003: 323).Deze verschillen in werking en ontwikkeling van de integriteitssystemen moeten in acht worden genomen bij het overdragen van 'lessen' uit een ander integriteitssysteem. De lessen uit het ene land zijn wellicht niet zomaar over te nemen, gezien de context en de werking van het integriteitssystem van het andere land.

In dit hoofdstuk zijn de belangrijkste theoretische componenten van het onderzoek uiteengezet. Dit betrof allereerst het begrip integriteit en het nationaal integriteitssysteem model van Pope (2000). Vervolgens is het historisch institutionalisme aan bod gekomen, gevolgd door policy transfer. In het volgende hoofdstuk zullen de methode, de casusselectie, beperkingen, validiteit en de betrouwbaarheid van de studie worden toegelicht.

21

Hoofdstuk 3 Methoden

In dit hoofdstuk wordt de methodologie van de studie toegelicht. Vervolgens wordt de selectie van de drie cases verantwoord. Daarna komen de beperkingen van de studie aan bod. Als laatste wordt de validiteit en de betrouwbaarheid van het onderzoek uiteengezet.

3.1 Methodologie

Om het onderzoeksdoel te bereiken is er gekozen voor een meervoudige case-studie. Een casestudie kenmerkt zich door vier verschillende elementen:

“ a small number of cases; a large number of empirical observations per case; a huge

diversity of empirical observations for each case; and an intensive reflection on the relationship between concrete empirical observations and abstract theoretical concepts”. (Blatter & Haverland 2012: 19).

Case-studies zijn geschikt om intensief onderzoek te verrichten naar een nieuw fenomeen of complex verschijnsel (Blatter & Haverland 2012: 8; Swanborn 1996: 13). Dit kenmerk van casestudieonderzoek sluit goed aan bij het onderzoeksdoel, aangezien er tot zover bekend nog geen onderzoek is gedaan naar de ontwikkeling van integriteitssystemen (Zie paragraaf 1.3). Daarnaast zijn case-studies geschikt om een breed scala aan variabelen mee te nemen in het onderzoek (Swanborn 1996: 13; Yin 1994: 13). Aangezien in case-studieonderzoek de cases grondig bestudeerd worden, zou dit kunnen leiden tot doordachte conclusies met praktische relevantie (Blatter & Haverland 2012: 81). Volgens de genoemde definitie van een case-studie van Blatter & Haverland (2012), zijn empirische observaties belangrijk in case-studieonderzoek. Om diep in te kunnen gaan op de cases, is deze studie kwalitatief van aard en bestaat deze studie uit een combinatie van literatuuronderzoek en interviews (zie paragraaf 1.5).

Er is gekozen voor een meervoudige case-studie, aangezien een studie naar één casus geen mogelijkheid biedt om lessen te kunnen trekken vanuit een ander integriteitssysteem. De studie beperkt zich tot drie cases, aangezien het onderzoek te groot zou worden als er voor meer dan drie cases literatuuronderzoek en interviews verricht zouden moeten worden.

Deze studie maakt gebruikt van de methode van causal process tracing. Binnen casestudieonderzoek is dit één van de drie veelgebruikte onderzoeksmethodes (Blatter & Haverland 2012). Causal process tracing is een within-case methode die erop is gericht om inzicht te verkrijgen in de factoren (X) die (Y) veroorzaken (Blatter en Haverland 2014: 60; Bennet & Checkel 2014: 6). De methode gaat uit van drie assumpties: 1) “almost all social outcomes are the results of a combination

22

the same causal factor can be different in different contexts and combinations” (Blatter & Haverland

2012: 80). In deze studie wordt met de zojuist beschreven methode onderzocht welke factoren (X) hebben geleid tot abrupte ontwikkeling van het integriteitssysteem (Y) (tijdens de periodes van

critical junctures).

Om tot deze causale relaties te komen, maakt de causal process tracing methode gebruik van drie soorten observaties: een gedetailleerde verhaallijn, smoking guns en bekentenissen (Blatter & Haverland 2012). In de gedetailleerde verhaallijn wordt een overzicht van het proces geschetst waarin de verschillende oorzakelijke factoren zich ontwikkelen en samen Y mogelijk maken (Walder 2014: 128). Door deze verhaallijn wordt inzichtelijk gemaakt wanneer er meer incrementele of abrupte ontwikkeling plaatsvond (Blatter & Haverland 2012: 111). Deze verhaallijn is zichtbaar in de hoofdstukken 4.3, 5.3 en 6.3. Vervolgens wordt er in hoofdstuk zeven met behulp van “smoking

guns” verder ingezoomd op de kritieke momenten binnen het proces. Een smoking gun is een

observatie en dient als een belangrijk bewijsstuk voor de juistheid van de vermeende causale relatie. Een smoking gun is gericht op het handelen van actoren en geeft aanwijzingen over de motivatie, de interactie en de gevolgen van dit handelen. Om deze smoking gun- observaties te ondersteunen, worden vervolgens “bekentenissen” gezocht. Dit zijn diepere inzichten in de “perceptions,

motivations and anticipations of important actors” (Blatter en Haverland 2012: 111). De

gedetailleerde verhaallijn, smoking gun en de bekentenissen vormen samen de basis van de analyse van causal process tracing. Vervolgens kunnen er uit deze analyse conclusies worden getrokken. Voor deze studie is dat inzicht in de causale relaties tijdens de critical juncture periodes. Aangezien het een within-case onderzoeksmethode is, gelden deze resultaten alleen voor de specifieke casus. De methode van causal process tracing sluit goed aan bij het onderzoeksdoel van de studie. Allereerst kan het type vraag “welke factoren (x) hebben geleid tot (y) beantwoord worden met deze methode. Daarnaast biedt de methode de mogelijkheid om de ontwikkelingen gedurende een tijdsperiode weer te geven.

3.2. Casusselectie

Een goed doordachte casusselectie is belangrijk voor case-studieonderzoek (Swanborn 1996: 55-74). De casusselectie van deze studie wordt gemotiveerd door wetenschappelijke en maatschappelijke argumenten. Allereerst worden de maatschappelijke argumenten uiteengezet.

Blatter & Haverland (2012) stellen dat maatschappelijke en of praktische relevantie “one of

23

samenwerkingsproject tussen de Universiteit Leiden en het Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties. Het onderwerp van het samenwerkingsproject is onderzoek dat bijdraagt aan de verbetering van goed bestuur (good governance) op de Caribische eilanden die behoren tot het Koninkrijk der Nederlanden. Er is gekozen voor onderzoek dat zich richt op integriteit, een belangrijke waarde binnen goed bestuur (Huberts 2011: 13). Deze keuze werd gemotiveerd door het feit dat er veel rapporten zijn verschenen waarin de integriteit van publieke functionarissen op verschillende Caribische Rijksdelen wordt betwist (Transparency International 2013; Transparency International 2015; Price Waterhouse Coopers 2014 ; Commissierapport Integer Openbaar Bestuur 2014). Daarnaast wordt integer bestuur als een startpunt gezien van waaruit goed bestuur verder verbeterd kan worden (Huberts 2011: 13).

Binnen de Caribische Rijksdelen (Sint-Maarten, Curaçao, Aruba, Sint Eustasius, Saba en Bonaire) is in deze studie gekozen voor Sint-Maarten, aangezien de integriteitsproblematiek op dit eiland recentelijk de meeste aandacht heeft gekregen in onderzoeken en de Europees Nederlandse politiek (zie hoofdstuk 1). Daarnaast wordt er, zoals in het eerste hoofdstuk al staat vermeld, concreet gevraagd om vergelijkende studies naar de aanpak van integriteitsproblematiek op andere eilanden (zie hoofdstuk 1). De keuze voor de Turks- en Caicoseilanden wordt gemotiveerd door de abrupte ontwikkelingen die er in het integriteitssysteem hebben plaatsgevonden rond 2010. Zoals in de inleiding is vermeld schortte Groot-Brittannië in 2008/2009 grote delen van de grondwet op, met als doel om goed bestuur beter te waarborgen. Op dit moment functioneren de top-down opgelegde maatregelen alweer een aantal jaar en is het interessant om te onderzoeken wat de factoren waren voor deze abrupte ontwikkelingen en hoe het systeem de laatste jaren verder ontwikkeld is. De keuze voor Anguilla wordt voornamelijk gemotiveerd door het feit dat de ontwikkeling van het integriteitssysteem op eerste gezicht meer in samenspraak met Groot-Brittannië ontwikkeld is. Dit zorgt mogelijk voor een andere ontwikkelingsdynamiek en zorgt mogelijk voor nieuwe factoren en andere lessen.

Daarnaast spelen ook wetenschappelijke argumenten een rol in de casusselectie. Het belangrijkste casus selectiecriterium voor causal process tracing is de toegankelijkheid van voldoende informatie over de te onderzoeken casus (Blatter & Haverland 2012:82). Op Sint-Maarten heeft integer bestuur de afgelopen jaren veel (Europees) politieke aandacht gekregen. Er zijn de laatste twee jaar vier onderzoeksrapporten verschenen die de integriteitsproblematiek op Sint-Maarten beschreven (zie pagina 3). Ook integer bestuur en het integriteitssysteem van Turks- en Caicoseilanden is uitgebreid beschreven (Auld 2009; Transparency International 2011). Over het integriteitssysteem van Anguilla is voldoende, maar niet veel informatie beschikbaar (Reid 2007; White Paper 2009).

24

Voor alle drie de cases gold dat de overige benodigde informatie zoveel mogelijk is verkregen via de Skype- en telefonische interviews.

Om tot inzichten te kunnen komen ter versterking van het integriteitssysteem van de drie Caribische eilanden is het van belang dat de te onderzoeken cases in zoveel mogelijk opzichten overeenkomsten vertonen. De drie cases hebben veel overeenkomsten: kleinschaligheid, eilandelijkheid en bestuurlijke invloed vanuit Europa. Tevens zijn er, zoals eerder toegelicht, verschillen aangaande de Y van deze studie: (de ontwikkeling van) het integriteitssysteem.

Binnen de drie integriteitssystemen is er gekozen om diepgravende aandacht te besteden aan vier onderdelen van het nationale integriteitssysteem en worden de andere onderdelen globaler onderzocht. Gezien de grootte van het onderzoek, biedt een gedetailleerde studie van vier onderdelen van het systeem waarschijnlijk meer inzicht dan alleen een globale studie van de ontwikkeling van alle onderdelen van de nationale integriteitssystemen. De onderdelen van het integriteitssysteem die diepgravende aandacht krijgen in dit onderzoek zijn: de publieke sector, de Ombudsman, de Algemene Rekenkamer en de Integriteitscommissie (dit onderdeel wordt ook wel de anticorruptie instantie genoemd). Voor Sint-Maarten is ook onderzoek gedaan naar de Electorale Raad, één van de twee electoral management bodies. (Dit is in de Turks- en Caicoseilanden ondergebracht in de Integriteitscommissie en is op Anguilla niet aanwezig. Hierdoor heeft de casus van SintMaarten een beschrijving van de ontwikkeling van vijf pilaren). De keuze voor deze onderdelen van het integriteitssysteem werd gemotiveerd door de beschikbaarheid van voldoende informatie en interviews. Voor het onderdeel integriteitscommissie is specifiek gekozen aangezien er plannen zijn om een integriteitskamer op te richten op Sint-Maarten en er op Turks-en Caicoseilanden en Anguilla al respectievelijk een Integrity cCommission en Public Service Integrity

Board actief zijn. Verder volgde uit de NIS van Sint-Maarten dat de publieke sector van het eiland 'relatively weak' is, in vergelijking met de andere onderdelen van het integriteitssysteem

(Transparency 2015: 17). Dit motiveerde de keuze om juist specifiek dit onderdeel van het integriteitssysteem mee te nemen in dit onderzoek.

3.3 Beperkingen

Dit onderzoek wordt beperkt door de afgebakende tijd die voor het schrijven van een masterscriptie staat en doordat de interviews vanuit Nederland werden gehouden (via Skype/telefoon). Binnen deze beperkingen was het een belangrijke afweging om telkens een balans te vinden tussen het ambitieniveau en de haalbaarheid van het onderzoek. Het onderwerp van de studie ligt gevoelig op de drie eilanden. Het heeft veel moeite gekost om aan de juiste contactpersonen te komen en op

25

deze manier alle benodigde data te vergaren. Tevens was het een uitdaging om zicht te krijgen op hoe de onderdelen van het integriteitssysteem functioneren in de praktijk, aangezien politiek wenselijke antwoorden soms voor de hand lagen. In de volgende paragraaf is uiteengezet hoe de betrouwbaarheid en geldigheid van het onderzoek zijn gewaarborgd.

Om het onderzoek te beperken is er gekozen om een analyse te maken van de ontwikkelingen in de integriteitssystemen gedurende de periode van de afgelopen tien jaar. De studie had wellicht versterkt kunnen worden met een beschrijving en analyse van een langere tijdsperiode.

3.4 Interne en externe validiteit

Babbie (2010) beschrijft validiteit als “the extent to which an empirical measure adequately reflects

the real meaning of the concept under consideration” (p.155). Van Thiel (2013) beargumenteert dat

het begrip door wetenschappers vaak wordt opgedeeld in verschillende soorten validiteit, zoals begripsvaliditeit, constructvaliditeit of predictieve validiteit (p. 58; zie ook: Hutjes en Van Buuren 1992: 51 en Yin 1994: 33). Zij stelt dat er onderscheid gemaakt kan worden tussen twee hoofdvormen van validiteit: interne validiteit en externe validiteit (p.58). Daarbij gaat de interne validiteit over of “de onderzoeker echt het effect heeft gemeten wat hij wilde meten” (Van Thiel 2013: 58). Hutjes en Van Buuren beschrijven interne validiteit als “de juistheid van de in het

conceptuele model veronderstelde relatie tussen het onderzochte verschijnsel en de achtergronden”

(p.51). Externe validiteit gaat over de generaliseerbaarheid van het onderzoek (Van Thiel 2013: 58) Het feit dat deze studie een case-studieonderzoek betreft, verhoogt de interne validiteit van de studie (Blatter & Haverland 2014: 20,68; Van Thiel 2013: 106). Dit is het geval omdat casestudieonderzoekers een casus intensief en in de context bestuderen. Aangezien er een klein aantal cases wordt bestudeerd, kan er uitgebreid gereflecteerd worden op de te leggen causale verbanden. Daarnaast is er in deze studie sprake van triangulatie: er zijn verschillende onderzoeksmethoden (literatuurstudie en semi-gestructureerde interviews) gecombineerd om de bevindingen te staven. Door het gebruik van triangulatie wordt de interne validiteit van de studie verder verhoogd (Blatter & Haverland 2014: 20,68; Van Thiel 2013: 106; Yin 1994: 92). Het semi-gestructureerde interview is toegepast in een vorm waarbij er voor elk interview vragen zijn opgesteld. Bij deze onderzoeksvorm en specifiek bij het onderzoeksthema is er een risico dat respondenten sociaal wenselijke antwoorden geven, niet willen participeren of bepaalde belangen hebben waardoor “de informatie die ze verschaffen onbetrouwbaar kan worden” (Van Thiel 2013: 61). Dit risico is verkleind door niet te spreken met bestuurders op de eilanden zelf, maar ook met oud-bestuurders op de eilanden, experts van buiten het eiland en onderzoekers die integriteit op de

26

eilanden bestudeerd hebben. Doordat er een breder scala aan mensen is gesproken, kon de informatie die er werd gegeven gestaafd worden aan de andere interviews. Na het interview werd een samenvatting opgestuurd met daarin de belangrijkste bevindingen uit het interview. De respondent kon deze samenvatting controleren op de inhoud. Dit wordt member check genoemd en is een ander kenmerk dat de validiteit van de studie verhoogt (Hutjes en Van Buuren 1992: 212; Van Thiel 2013: 114). Een onderzoeker kan namelijk een biased viewpoint effect genereren, waarmee de onderzoeker vanuit haar eigen bril de gegevens interpreteert, zich overidentificeert of maar beperkte waarnemingsmogelijkheden heeft (Hutjes en Van Buuren 1992: 56). Met deze member

check wordt dit risico verkleind.

Case-studies hebben het kenmerk dat de conclusies van het onderzoek lastig gegeneraliseerd kunnen worden. De externe validiteit van een case-studie is dus over het algemeen niet hoog (Yin 1994: 36). Dit is specifiek het geval bij een case-studie die gebruik maakt van causal

process tracing, waarin causale heterogeniteit een belangrijke rol speelt. Dit betekent dat conclusies

over de causale configuraties specifiek gelden voor de casus die bestudeerd is (Blatter & Haverland 2012: 82 ; Bennett & Checkel 2014: 13-14). Wel kan er ingegaan worden op de vraag of deze eilanden nu heel bijzondere eilanden met bijzondere integriteitssysteemontwikkeling zijn of niet. Met conclusies aangaande andere eilanden in de regio is deze studie daarom ook terughoudend. 3.5 Betrouwbaarheid

De betrouwbaarheid van het onderzoek wordt door Hutjes en Van Buuren (1992) gedefinieerd als:

“de mate waarin een waarneming stabiel is bij verschillende metingen” (pagina 58). Dit betekent dat

de betrouwbaarheid te maken heeft met de herhaalbaarheid/consistentie van het onderzoek (Van Thiel 2013: 57; Yin 1994: 36) Hutjes en Van Buuren (1992) stellen dat de betrouwbaarheid het belangrijkste kritiekpunt is op case-studieonderzoek, aangezien volgens hen de onderzoeksprocedures een relatief open karakter bezitten (p.59). De betrouwbaarheid is vergroot door het documenteren van de gebruikte bronnen en het opstellen van een standaardprocedure voor het uitvoeren van de interviews (zie paragraaf 4.3 (Yin 1994: 62).

Dit hoofdstuk beschreef de methodologie van deze studie: een meervoudige case-studie, met de causal process tracing methode. Vervolgens is de casusselectie toegelicht en zijn de beperkingen van het onderzoek uiteengezet. Daarna is de interne- en externe validiteit van het onderzoek beschreven en eindigde dit hoofdstuk met een paragraaf over de betrouwbaarheid van het onderzoek. Nu in deze eerste drie hoofdstukken het onderzoeksdoel, de theorie en de zijn belicht, wordt in het volgende hoofdstuk de eerste casus besproken: Sint-Maarten.

27

Hoofdstuk 4 Sint-Maarten

In paragraaf 4.1 wordt achtergrondinformatie gegeven over het land Sint-Maarten. Paragraaf 4.2 bevat een globale schets van het huidige integriteitssysteem. In paragraaf 4.3 worden de belangrijkste ontwikkelingen van het integriteitssysteem weergeven. In paragraaf 4.4 wordt dieper ingegaan op de ontwikkeling van vijf pilaren van het integriteitssysteem.

4.1 Sint-Maarten

Sint-Maarten is sinds 10-10-10 een zelfstandig land binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Het Caribische eiland bevindt zich in de bovenwindse eilandengroep van de Kleine Antillen en beslaat ongeveer 34 vierkante kilometer. De overige 53 vierkante kilometer van het eiland heet Saint-Martin en behoort toe aan Frankrijk. In 2011 bedroeg het aantal inwoners van het Nederlandse gedeelte 33.609 personen (Department of Statistics Sint Maarten). Daarnaast verblijven er volgens het Openbaar Ministerie van Sint-Maarten anno 2016 ongeveer 40.000 illegalen op het eiland, waarvan de meesten afkomstig zijn uit Haïti (NOS 2016). De voertaal op het eiland is Engels.

Geschiedenis en bestuurlijke ontwikkeling

In 1631 werd op Sint-Maarten een Nederlandse nederzetting gesticht (Hartog 1981: 23; Glasscock 1985: 8). Na 1814 behoorde Sint-Maarten formeel toe aan de Nederlandse overheid (Van Rijn 1999: 26), net als vijf andere Caribische gebieden in de regio (Aruba, Bonaire, Curaçao, Saba en Sint Eustasius).

In 1954 trad er een nieuw Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden in werking (Oostindie & Klinker 2011: 23; de Jong 2005: 85). In het nieuwe Statuut werd onderscheid gemaakt tussen drie autonome, gelijkwaardige landen binnen het Koninkrijk: Europees Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen. De landen hadden zelf beschikking over interne aangelegenheden. Koninkrijks aangelegenheden betroffen buitenlands beleid, het Nederlanderschap, waarborging van goed bestuur en defensie. Koninkrijksaangelegenheden werden behandeld door de Koninkrijksregering. Deze Koninkrijksregering bestond uit de Europees Nederlandse ministers en twee gevolmachtigde ministers van de andere landen (Oostindie & Klinker 2011: 23). Het land de Nederlandse Antillen had een overkoepelend parlement, de Antilliaanse Staten. Daarnaast had elk eiland een eilandraad, bestemd voor de lokale aangelegenheden. De relatie tussen Sint-Maarten en de Nederlandse Antillen stond vaak onder spanning. Deze spanning kwam tot uiting in de Antilliaanse Staten, waarin Sint-Maarten, evenals bijvoorbeeld Bonaire, vaak aangaf zich achtergesteld te voelen ten opzichte van eilandgebied Curaçao. Sint-Maarten vond bijvoorbeeld dat