Criteria voor tarifering

Dit onderzoek gaat over de tarifering van bestuurlijke en strafrechtelijke boetes. Niet alleen wordt beoogd helderheid te verschaffen over geldende tarieven in een aantal regelingen, ook wordt getracht inzicht te geven in de factoren die bepalend zijn voor de hoogte van de op te leggen boetes. Voorafgaand aan het empirisch onderzoek volgt in deze paragraaf eerst een algemene beschouwing over de criteria voor tarifering. Vervolgens zal in hoofdstuk 6 worden nagegaan of en zo ja, op welke wijze aan deze cri-teria invulling is gegeven in de specifieke boeteregelingen.

25 De mogelijkheid is bij amendement ook ingevoerd in de Wet OM-afdoening; art. 257ba Wetboek van Strafvordering (TK 2004-2005, 29 849, nr.18).

De hoogte van de strafrechtelijke boete

In het strafrecht is door de wetgever de (relatieve) ernst van een bepaald strafbaar feit ten opzichte van andere delicten tot uitdrukking gebracht door per delict een tot de rechter gerichte sanctienorm op te nemen. Per delict schrijft de strafwet de rechter voor welke hoofdstraf(fen) hij kan op-leggen en wat het maximum van die hoofdstraffen is. Sinds de inwerking-treding van de Wet vermogenstransacties per 1 mei 1983 is het mogelijk ieder strafbaar feit af te doen door een eventueel in termijnen te betalen geldboete. Voor het bepalen van het strafmaximum zijn de delicten wat betreft oplegging van een geldboete in zes categorieën ingedeeld (artikel 23 Sr). Per delict is aldus aangegeven welke boete maximaal kan worden opgelegd: • 1e categorie: € 335 • 2e categorie: € 3.350 • 3e categorie: € 6.700 • 4e categorie: € 16.750 • 5e categorie: € 67.000 • 6e categorie: € 670.000

Naast deze strafmaxima kunnen in de strafwet strafverhogende en -verla-gende omstandigheden voorkomen, die tot aanpassing van het strafmaxi-mum kunnen leiden. Voorbeelden van dergelijke strafverhogende omstan-digheden zijn de schending van de bijzondere ambtsplicht (artikel 44 Sr), de meerdaadse samenloop (artikel 57 e.v. Sr) en recidive. De rechter moet daarmee rekening houden. Wat betreft de geldboete is het minimum gesteld op € 3 (artikel 23 lid 2 Sr).

Gelet op het verschil tussen de (bijzondere) strafmaxima en de (algeme-ne) strafminima per delict, heeft de strafrechter een aanzienlijke vrijheid bij het bepalen van de strafmaat, ook wat betreft het opleggen van een boete. Evenredigheid, waarbij de strafrechter bij zijn straftoemetingsbe-slissing rekening houdt met de ernst van het feit, de persoon en persoon-lijke omstandigheden en de omstandigheden waaronder het feit is ge-pleegd, speelt daarbij een centrale rol. Speciaal in het kader van het vast-stellen van een geldboete, geldt het voorschrift van artikel 24 Sr dat be-paalt dat de rechter rekening dient te houden met de draagkracht van de verdachte. De rechter dient er voor te waken dat de verdachte door het opleggen van de geldelijke sanctie niet onevenredig in inkomen of vermo-gen wordt getroffen.27

27 P.A.M. Mevis, Hoofdlijnen van het strafrechtelijk sanctiestelsel, W.E.J. Tjeenk Willink, tweede druk, 1997, p. 32

De hoogte van de bestuurlijke boete

Hiervoor is reeds opgemerkt dat er (nog) geen algemene boeteregeling van kracht is in het bestuursrecht. De hoogte van de op te leggen bestuur-lijke boete wordt per beboetbaar feit bepaald in de bijzondere bestuurbestuur-lijke boeteregeling. Van algemene geldende boetecategorieën, zoals die wel in het strafrecht gelden, is in het bestuursrecht geen sprake.28

Wat betreft de hoogte van een bestuurlijke boete kan hier worden opge-merkt dat ook in het bestuursrecht het evenredigheidsbeginsel een centra-le rol speelt, zowel in abstracto (bij tarifering in de vorm van wetgeving of beleidsregelgeving) als in concreto (bij oplegging van een boete in een concreet geval)29. Volgens rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) mag de wetgever (in abstracto) de afweging maken welke sanctie voor een bepaalde gedraging evenredig moet worden geacht, mits de rechter kan toetsen of de desbetreffende regeling inzake dergelijk wettelijk gefixeerde boetes juist is toegepast. De Nederlandse bestuursrechter toetst de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete ‘vol’ aan het evenredigheidsbeginsel. Volgens artikel 5.4.1.7 lid 2 van het wetsvoorstel Awb, vergt het evenredigheidsbeginsel van het be-stuursorgaan dat, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij heeft het bestuursorgaan zo nodig rekening te houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.30

Tarifering op het uitvoerende niveau

In het geval van boeteregelingen van het type ‘model B’, waarbij in de boeteregeling enkel een boetemaximum (en eventueel een minimum) is gesteld, hebben de instanties die belast zijn met de handhaving een zeke-re speelruimte bij boeteoplegging in een conczeke-reet geval.

In aanvulling op, of ter verfijning van eventuele criteria die in wetgeving worden vermeld, stellen bestuursorganen en het OM in de uitvoeringsprak-tijk beleidsregels op om de benutting van deze speelruimte (nader) te normeren. Ook de verantwoordelijke bewindspersoon kan beleidsregels vaststellen.

De beleidsregels bepalen welke criteria van belang zijn voor het (al dan niet) opleggen van een boete respectievelijk voor de hoogte van een

28 Bijzondere wetten kunnen natuurlijk wel eigen boetecategorieën hanteren. 29 Zie art. 3:4, lid 2 Awb.

te. Voor zowel de bestuursrechtelijke als voor de strafrechtelijke beleids-regels geldt, dat de betrokken instanties daarmee wel zichzelf binden, maar niet de rechter. Het opstellen van beleidsregels kan worden be-schouwd als een tweede fase in de tariferingsprocedure (de eerste fase is de tarifering in algemeen verbindende voorschriften).

Nu de zowel de strafrechter als de bestuursrechter in het geval van een concrete boeteoplegging dient na te gaan of voldaan is aan het evenredig-heidsbeginsel, dient het boetebeleid van de handhavende instantie aan dat beginsel eveneens uitdrukking te geven. Een beleidsregel waarin een one-venredige hoge boete is gesteld op een beboetbare gedraging, loopt in een procedure bij de bestuursrechter de kans (op dat punt) als ‘onredelijk’ te worden aangemerkt, hetgeen mogelijk zal leiden tot een vernietiging van het boetebesluit. Een gemankeerde OM-beleidsregel zal door de strafrech-ter buiten beschouwing worden gelaten; de strafrechstrafrech-ter zal zich dan aan de hoogte van de strafeis van de Officier van Justitie ter zitting weinig ge-legen laten liggen.

Dit rapport richt zich op tarifering in abstracto, dat wil zeggen op het ni-veau van regelingen, zowel in de vorm van wettelijke voorschriften als in de vorm van beleidsregels. De wijze waarop bestuursorganen of rechters zich in een concreet geval al dan niet aan de in deze (beleids)regels ge-hanteerde factoren houden, valt buiten het bestek van dit onderzoek. De lezer realisere zich echter dat de wetgever bepaalde afwegingen bewust kan overlaten aan het uitvoerende niveau of aan de rechter.

Criteria voor tarifering Het evenredigheidsbeginsel

Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat zowel in het strafrecht als in het bestuursrecht het evenredigheidsbeginsel een prominente rol speelt bij het bepalen van de boetehoogte, zowel in abstracto als in concreto. Voor het betrachten van evenredigheid is het van belang dat de hoogte van de boete, in het algemeen, is afgestemd op de ernst van de overtreding, re-kening houdend met de verwijtbaarheid van de overtreder, alsmede met de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan en met de per-soon van de overtreder, waaronder zijn financiële draagkracht. Deze laats-te omstandigheden worden hierna boelaats-teverhogende of -verlagende om-standigheden genoemd. Dit zijn de meest in het oog springende criteria voor tarifering van boetes.

Preventie

Naast deze ‘evenredigheids’-criteria kan de vaststelling van de boetehoog-te ook zijn ingegeven door overwegingen over de maboetehoog-te waarin de boeboetehoog-te preventieve werking dient te hebben. De hoogte van de boete wordt dan mede bepaald door een inschatting van het afschrikkende effect dat uit-gaat van het boetetarief op potentiële overtreders. De vraag of een hogere boete zo beschouwd daadwerkelijk effectiever is dan een lagere, valt ech-ter buiten het bestek van dit onderzoek. Wel zal worden nagegaan of ‘pre-ventie’ als criterium voor tarifering een rol speelt. Het betreft dan de ‘ge-nerieke preventie’, aangezien tariferingsbeslissingen betrekking hebben op het effect van een sanctie op de gehele doelgroep.

Aan de hand van bovenstaande tariferingscriteria wordt voor een aantal strafrechtelijke en bestuurlijke boeteregelingen nagegaan of en in welke mate deze van betekenis zijn bij het vaststellen van de boetehoogte. De beschrijving bevat een uitwerking en nuancering van bovengenoemde cri-teria en is te vinden in hoofdstuk 6.

2.4 Slotopmerking

In dit hoofdstuk is de thematiek van tarifering bij bestuurlijke en strafrech-telijke boetes verkend vanuit een historisch en theoretisch perspectief. Te-gen de achtergrond van deze context worden in de volTe-gende hoofdstukken de bevindingen van het empirisch onderzoek gepresenteerd. Daarbij wordt eerst een inventarisatie gemaakt van boeteregelingen (hoofdstuk 3).