Bestuurlijke en strafrechtelijke tarieven bij samenloop

In de onderzochte regelingen blijkt voor sommige feiten dat in beginsel zowel een bestuurlijke als een strafrechtelijke boete mogelijk is of was. In die gevallen voorkomt het ‘una via’-beginsel in wet of andere regelgeving dat deze feiten tegelijkertijd strafrechtelijk en bestuurlijk worden beboet. Hiervoor is reeds duidelijk geworden dat de maximale strafrechtelijke boe-tes in het algemeen hoger liggen dan de maximale bestuurlijke boeboe-tes. Het is evenwel de vraag hoe hoog de maxima in de uitvoeringspraktijk van de handhaving liggen. Verwacht zou mogen worden dat indien een bepaald feit bestuursrechtelijk wordt beboet en vervolgens, in geval van bijvoor-beeld recidive of in geval het (financiële) nadeel groter is, een gelijksoortig delict strafrechtelijk wordt afgedaan, de strafrechtelijke boete verhou-dingsgewijs hoger zou moeten komen te liggen dan de bestuursrechtelijke, aangezien de rechtsschending als ernstiger wordt beschouwd. Daartoe is voor wat betreft een aantal gedragingen nagegaan welke boetes blijkens de door de handhavende instanties gevoerde beleid worden opgelegd of worden geëist.

Een vergelijking op uitvoeringsniveau tussen de boetebedragen voor soort-gelijke gedragingen in het strafrecht en die in het bestuursrecht laat zich evenwel moeilijk maken. Vanuit methodologische perspectief is de verge-lijking niet onproblematisch. Zuiver geredeneerd worden onvergelijkbare grootheden vergeleken. De bestuurlijke boete wordt met de strafrechtelij-ke boete vergelestrafrechtelij-ken, hoewel de voorwaarden voor het opleggen verschil-len (bijvoorbeeld: strafrecht bij tweede recidive - Wav), dan wel er een tijdsverschil zit tussen het moment waarom strafrecht van toepassing was

en het bestuursrecht van toepassing is. Niettemin is hieronder, voor zover mogelijk, een vergelijking gemaakt.

Wav

De belangrijkste bestuurlijke boete op grond van de Wav betreft die welke kan worden opgelegd voor het illegaal tewerkstellen van vreemdelingen. Hoewel het maximale tarief voor de bestuurlijke boete lager ligt dan het maximale strafrechtelijke tarief, laat in een geval de praktijk – althans als gekeken wordt naar beleidsregels – een omgekeerd beeld zien. Het norm-bedrag voor deze bestuurlijke boete is op grond van de Beleidsregel Wav € 4.000 voor een natuurlijk persoon en € 8.000 voor een rechtspersoon. In het geval van recidive, dwingt de Wav tot een verhoging met 50%. Is evenwel voldaan aan de voorwaarden van artikel 19c Wav dan wordt een ‘bestuursrechtelijke’ recidive uiteindelijk aangemerkt als een strafbaar feit (meer precies: een economisch delict in de zin van artikel 6 WED). Het OM-beleid ter zake is nog steeds neergelegd in de Circulaire handhavings-arrangement Wav, die dateert uit 1995 en tot op heden ongewijzigd van kracht is. Hieruit valt echter niet af te leiden welke straftoemeting het OM in dit specifieke geval hanteert. Opgemerkt wordt dat de in deze beleids-regel gehanteerde bedragen voor (strafrechtelijke) first offenders en zelfs voor strafrechtelijke recidivisten (aanzienlijk) lager liggen dan de bedragen die de bestuursrechtelijke beleidsregel hanteert (namelijk tussen € 900 en € 2.200 bij een first offender en bij recidive het dubbele). In het specifieke geval van een meervoudige recidive zou de strafrechtelijke boete voor een overeenkomstig feit lager kunnen uitvallen dan de bestuurlijke (zie hier-voor ook bijlage 1 en paragraaf 5.5).

WW

De schending van de inlichtingenplicht van de WW (bijvoorbeeld het ver-zwijgen van informatie die relevant is voor het vaststellen van de hoogte of duur van de uitkering) is zowel strafrechtelijk als bestuurlijk beboet-baar. De maximaal op te leggen bestuurlijke boete (€ 2.269) is, zo bleek hiervoor al, (aanzienlijk) lager dan de strafrechtelijke boete die kan wor-den opgelegd (€ 67.000 voor misdrijven, € 6.700 voor overtredingen). Blijkens het gevoerde beleid van het UWV en het OM geldt, zowel voor de bestuurlijke als de strafrechtelijke handhaving (boete) het bedrag waar-voor de uitkeringsinstantie UWV is benadeeld als grondslag. Een nadere beschouwing over de verhouding tussen de hoogte van de strafrechtelijke en de bestuurlijke boete, die gelet op het gevoerde beleid in de praktijk worden opgelegd, valt evenwel niet goed te maken, aangezien blijkens het OM-beleid het OM bij een benadeling van meer dan € 6.000 overgaat tot

strafvervolging maar daarbij geen boete eist, maar een gevangenisstraf. Daardoor is onduidelijk of de strafrechtelijke boete voor een vergelijkbaar delict, maar bij een grotere benadeling, verhoudingsgewijs hoger uitvalt dan de bestuurlijke boete.

Arbowet

Ook in de sfeer van arbeidsomstandigheden is sprake van feiten, die zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk beboetbaar zijn. Recidive van bestuur-lijk beboetbare feiten is op grond van artikel 33 Arbowet (bijvoorbeeld de verplichting van een goed arbobeleid of een risico-inventarisatie) een strafbaar feit. Het OM-beleid terzake neemt de reeds opgelegde bestuurlij-ke boete steeds als uitgangspunt. Hetzelfde geldt voor het strafbare feit zoals bedoeld in artikel 32 Arbowet: als uitgangspunt wordt de som geno-men van de mogelijk voor dat feit op te leggen bestuurlijke boetes, waar-bij deze bedragen dan ten minste worden verdubbeld.

Awr

Voor fiscale delicten geldt een wat complexe regeling voor het beantwoor-den van de vraag welke feiten strafrechtelijk worbeantwoor-den vervolgd en welke niet. Volgens het OM-beleid (de ATV-richtlijnen) wordt in geval van een benadelingsbedrag tot € 6.000 de zaak bestuurlijk afgedaan; hetzelfde geldt (in beginsel) overigens ook voor benadelingsbedragen die tussen de € 6.000 en € 25.000 liggen. Over de hoogte van de op te leggen strafrech-telijke boete laten deze richtlijnen zich evenwel niet uit. In de tot 1 januari 2006 geldende richtlijnen werd over de hoogte van de strafrechtelijke boe-te opgemerkt, dat er naar werd gestreefd dat deze in ieder geval hoger uitvalt dan de bestuurlijke boete voor dat feit.

Overige regelingen

De andere onderzochte boeteregelingen lenen zich niet voor een vergelij-king tussen strafrechtelijke en bestuurlijke boetes voor vergelijkbare delic-ten; de betreffende feiten zijn niet (Bgp, Tbm) of niet langer (Mw, Wahv) zowel bestuurlijke alsook strafrechtelijk beboetbaar.

Wat betreft parkeerovertredingen wordt hier nog opgemerkt, dat de boe-tebedragen van de Wahv en het Bgp nagenoeg gelijk zijn (€ 45 respectie-velijk € 46).

Conclusie

Een vergelijking van de hoogte van bestuurlijke en strafrechtelijke boetes, hoogten die blijkens de toepasselijke beleidsregels worden gehanteerd, laat zich moeilijk maken. Waar deze wel kan worden gemaakt, geldt soms het uitgangspunt dat bij het bepalen van de hoogte van de stafrechtelijke boete, de bestuursrechtelijke boete als uitgangspunt wordt genomen (Arbo en – althans voorheen expliciet – de Awr). Bij de Wav lijkt het omgekeerde het geval: de strafrechtelijke boetehoogte ligt aanzienlijk lager dan de be-stuursrechtelijke. De oorzaak hiervan moet worden gezocht in de omstan-digheid dat de strafrechtelijke beleidsregel dateert uit 1995 en de bestuur-lijksrechtelijke tien jaar jonger is.

4.6 Conclusie

Vergelijking van tarieven

In dit hoofdstuk is gebleken dat de wettelijke maximumtarieven voor be-stuurlijke boetes van elkaar verschillen. Binnen het strafrecht gelden, met name voor misdrijven, vaker dezelfde maximumtarieven. Door de boeteca-tegorieën van artikel 23 Sr en artikel 6 WED is er sprake van een meer uniforme maximumtarifering in het strafrecht dan in het bestuursrecht. In het bestuursrecht ontbreken dergelijke uniforme boetecategorieën, ook in het wetsvoorstel van de Vierde Tranche van de Awb is daarin niet voor-zien.

Vervolgens is gebleken dat de maximale bestuurlijke boetes voor verge-lijkbare gedragingen in het algemeen lager liggen dan de maximale straf-rechtelijke boetes. De verschillen zijn met ingang van 1 februari 2006 al-leen maar groter geworden; de strafrechtelijke boetes zijn toen algeheel verhoogd, terwijl dit niet gold voor de bestuursrechtelijke boetes.

Daar waar het strafrecht plaats heeft gemaakt voor het bestuursrecht, is het beeld niet eenduidig. In het geval van de Wahv zijn de maximumtarie-ven verlaagd, terwijl in het geval van de Mw – onder invloed van Europese regelgeving – het maximumtarief vele malen hoger is dan die onder de Wet economische mededinging (Wem)/WED. Kennelijk hebben additionele overwegingen, anders dan doelmatigheid, geleid tot deze wijzigingen van de voorheen geldende maximumtarieven.

De verschillen tussen de maximale boetehoogten op grond van de wette-lijke regelingen en die welke, bwette-lijkens vastgestelde uitvoeringsregels, in de handhavingspraktijk worden gehanteerd, zijn aanzienlijk. Dit geldt zowel voor bestuursrechtelijke als voor strafrechtelijke boetes.

Meer in het algemeen levert de inventarisatie van (maximum)tarieven een tamelijk heterogeen beeld op: de variatie is groot. Dit hangt samen met de verschillende soorten gedragingen die bestuursrechtelijk beboetbaar zijn. Enerzijds wordt de bestuurlijke boete ingezet voor relatief eenvoudige en lichte overtredingen (bijvoorbeeld Wahv). Dergelijke regelingen kennen relatief lage tarieven en kleine bandbreedten tussen de laagste en hoogste tarieven. Anderzijds wordt de bestuurlijke boete juist ingezet voor com-plexe en zware rechtsschendingen.

Verhouding bestuursrechtelijke en strafrechtelijke tarieven In het voorgaande is geen aanleiding gelegen voor de conclusie dat sprake is van een in het oog springende onevenwichtigheid in de verhouding tus-sen bestuurlijke en strafrechtelijke boetetarieven. Wel is opgevallen dat de bandbreedte bij bestuurlijke boetes kleiner is dan die bij strafrechtelijke boetes binnen dezelfde regelingen (voorzover van toepassing). Daaraan kan worden toegevoegd dat enerzijds de bandbreedte voor bestuurlijke boetes juist voorziet in lage tarieven voor eenvoudige en lichte overtredin-gen/gedragingen, terwijl aan de andere kant in het strafrechtelijke spec-trum juist sprake is van hogere tarieven voor strafrechtelijke boetes. Dit gegeven mag evenwel geen reden zijn de ogen te sluiten voor het feit dat ook bestuurlijke boetes, zoals in Mw en Awr, een aanzienlijke hoogte kun-nen hebben. Hoewel de strafrechtelijke sanctionering dus enerzijds het beeld geeft van meer gericht te zijn op zwaardere delicten, is het geens-zins zo dat bestuursrechtelijke sancties zich beperken tot de eenvoudiger en lichtere vergrijpen.

Ten slotte is nagegaan hoe in de praktijk van de handhaving, de boeteta-rieven zich tot elkaar verhouden. Soms is vergelijking niet mogelijk, omdat het OM geen boete eist maar een gevangenisstraf (WW). In een geval (Wav) leidt strafvervolging, gelet op een niet gewijzigde en nogal geda-teerde OM-beleidsregel, mogelijk zelfs tot een lagere boete dan die welke volgens de bestuursrechtelijke beleidsregel op dat feit is gesteld. Voor wat betreft gedragingen uit de Arbowet blijkt uit het OM-beleid dat soortgelijke feiten in het strafrechtelijke traject tot een hogere boeteoplegging dienen te leiden dan die op grond van het bestuursrecht worden opgelegd. De be-stuurlijke boete wordt dan als uitgangspunt genomen voor het bepalen van de te eisen strafrechtelijke boete.