De studie 'Conflicten tussen recreatie en natuur nader bekeken', uitgevoerd door de Landbouwuniversiteit Wageningen analyseert de bruikbaarheid van concepten voor conflictbeheersing voor het beheer en de ontwikkeling van natuur en recreatie in Nederland en wel in het bijzonder die van de grote wateren in de kustprovincies. Tevens worden de mogelijkheden nagegaan voor het voorkomen en beëindigen van conflicten op de verschillende beleids- en uitvoeringsniveau's. De studie bestaat uit een literatuurstudie en casestudies. Deze al lopende studie vormde een bouwsteen voor deelonder-zoek 5 van het ROK.
Onzekerheid over de gevolgen van recreatief gebruik van natuurgebieden leidt vaak tot emotionele discussies. Voorbeelden van de wijze waarop onzekere situaties gemakkelijk tot polarisatie kunnen leiden, zijn de discussies bij de aanwijzing van de Oosterschelde als Staatsnatuurreservaat en die over de toekomst van de Voordelta,
Het beleid gaat uit van regulering van de waterrecreatie middels het spoor van capaciteitsbeleid naast een beheersbeleid. Geconstateerd wordt dat het draagvlak voor natuurbeschermingsmaatregelen bij de recreant afneemt.
Het is niet uitgesloten dat'binnen en naast de gehanteerde beleidslijnen mogelijkheden voor verbetering aanwezig zijn, zowel in de preventieve als in de effectuerende (handhavings-)sfeer.
Een studie over de Oosterschelde (Sidaway, 1992) maakte duidelijk dat het probleem om op lokaal niveau oplossingen te vinden voor de afstemming van natuur en recreatie mede veroorzaakt wordt door onduidelijkheden en soms tegenstrijdigheden in het nationaal en provinciaal beleid. Deze situatie leidt bij partijen tot verlies aan vertrouwen.
Bovendien speelt dat men onvoldoende bij de beleidsontwikkeling betrok-ken is en niet in staat is om daarop invloed uit te oefenen. Er ontstaat dan een gevoel van machteloosheid op het lokale niveau waarbij het beleid voortdurend ter discussie zal worden gesteld. Dit zelfs wanneer men het met de hoofdlijn van dit beleid eens is.
In dergelijke situaties is het noodzakelijk om inzicht te hebben in de wijze waarop een maatschappelijk draagvlak is te verkrijgen, hoe conflicten zijn op te lossen en hoe tot een evenwichtige door een ieder geaccepteerde situatie is te komen. De antwoorden op deze vragen zijn wellicht te vinden in de concepten en technieken van alternatieve methoden voor het oplossen en voorkomen van conflicten die in de Angel Saksische literatuur wel worden aangeduid met Alternative Dispute Resolution (ADR). De studie
'conflicten tussen recreatie en natuur nader bekeken' gaat over deze concepten.
In de literatuurstudie is ingegaan op een aantal algemene randvoorwaarden die in acht genomen moeten worden voor (1) het voorkomen, beperken en oplossen van conflicten en (2) het verkrijgen van een vertrouwensbasis voor de ontwikkeling en uitvoering van het beleid en (3) bij het opzetten van een organisatie die verantwoordelijk is voor het beheer.
Figuur 6 Continuüm van conflictoplossings technieken
CONTINUÜM VAN CONFLICT OPLOSSINGSTECHNIEKEN
Besluitvorming Besluitvorming Besluitvorming Besluitvorming overgelaten door door hogere door gebruik aan toeval betrokkenen autoriteit van macht
ONTLOPEN EENZIJDIG EN ONDERHANDELING BEMIDDELING ARBITRAGE RECHTSPRAAK MACHTS-ONTKENNEN SPEL
Figuur 7 Fasen in het LAC planningsproces, gebaseerd op Stankey et al. (1986) 1. Brede verkenning van aandachtspunten en dilemma's in het gebied;
2. Beschrijving van de toestand van het gebied;
3. Bepaling van veranderingen en indicatoren daarvoor;
4. Onderzoek naar deze veranderingsindicatoren;
5. Specificatie van de kwaliteitsniveaus;
6. Beschrijving van de gewenste condities in iedere zone van het gebied;
7. Bereiken van overeenstemming over de te nemen beheersmaatregelen ter handhaving van de kwaliteiten van iedere zone;
8. Evaluatie en eventueel herzien van de voornemens voor het gebied als geheel;
9. Uitvoering, monitoring en bijstelling.
Figuur 8 Criteria voor de evaluatie van een beleidsontwikkelingsproces 1. Opdracht en taakopvatting;
Is de taakopvatting beperkt door vooringenomen beleidsstandpuntsbepaling?
Is het werkproces zodanig opgezet dat alle de aspecten tijdens het besluitvormingsproces wordt meegenomen?
2. Vertegenwoordiging en aanspreekbaarheid van belangen;
Is er sprake van evenwicht in vertegenwoordiging van belangen op de verschillende niveaus van besluitvorming?
In hoeverre zijn de vertegenwoordigers aanspreekbaar voor hun belangengroepen 3. Macht tot het nemen van beslissingen;
Bij wie ligt het recht om beslissingen te nemen en uit te voeren en tegenover wie zijn beslissers verantwoording schuldig?
4. Beschikbaarheid van informatie;
Is de beschikbare informatie vrij voor iedere belanghebbende beschikbaar?
Hoe objectief is de beschikbare informatie, dat wil zeggen is de informatie op onafhanke-lijke wijze vergaard?
Is de beschikbare informatie evenwichtig samengesteld?
5. Openheid en betrokkenheid;
Is het beleidsontwikkelingsproces in al zijn fasen open voor alle belanghebbenden en wat is de mate van hun betrokkenheid in de verschillende fasen?
Om enige helderheid te krijgen, is eerst in algemene zin ingegaan op de gehanteerde concepten. Het gaat o m een breed scala m e t h o d e n die i n de Verenigde Staten 'Alternative Dispute Resolution' of 'ADR' technieken ADR'techniek worden genoemd. ADR betrekt alle relevante partijen of belangengroepen
op e e n m i n of meer gelijkwaardige basis bij h e t overleg e n de besluitvor-m i n g . Het doel hierbij is een oplossing te vinden die voor iedere betrokke-n e aabetrokke-nvaardbaar is e betrokke-n daarmee d u u r z a m e r is d a betrokke-n besluitebetrokke-n die door derden w o r d e n opgelegd (zie figuur 6)
Het succes van de ADR-technieken h a n g t vooral af van de bereidheid v a n partijen o m m e t elkaar een gesprek a a n te gaan waarvoor e e n m i n of meer evenwichtige verdeling van macht een voorwaarde is. Verder is e e n goed communicatienetwerk belangrijk voor h e t verkrijgen en terugkoppelen v a n informatie.
Het concept 'Lmüts of Acceptable Change' (LAC) is een inhoudelijke LAC uitwerking van d e ADR-technieken e n is ontstaan als alternatief voor h e t
bepalen van de recreatieve draagkracht van natuurgebieden. Het LAC-concept is een strategie waarbij de besluitvorming zich richt op h e t
bepalen v a n de acceptabele grenzen v a n een ontwikkeling. In figuur 7 zijn de verschillende fasen v a n h e t LAC planningsproces weergegeven. Een belangrijke randvoorwaarde voor h e t toepassen v a n e e n LAC procedure is
de aanwezigheid van e e n duidelijke beheersstructuur. De voornaamste functie v a n een dergelijke structuur is o m over de belangrijkste beleidswij-zigingen m e t lokale gebruikersgroepen te onderhandelen e n ervoor t e zorgen d a t d e maatregelen in h e t kader van h e t n a t u u r b e h e e r in algemeen zin worden uitgevoerd en door de (lokale) bevolking w o r d e n geaccepteerd (Sidaway. 1992).
De voorgaande m e t h o d e n voor h e t voorkomen e n oplossen van conflicten toepassing*- kunnen op alle niveaus van beleidsontwikkeling en -uitvoering worden niveaus benut. Drie toepassingsniveaus zijn in de literatuurstudie beschreven,
namelijk:
het effect- en kwaliteitsbeheer op het operationele niveau;
de beheersstructuren als bemiddelaar tussen het strategische en het operationele niveau;
de beleidsontwikkeling op het strategisch niveau.
Zowel binnen de natuurbescherming als binnen de recreatiesector is er toepassing sprake van sterk uiteenlopende ideologieën en benaderingen. Dat wil natuur & echter niet zeggen dat onderhandelingen tussen belangen met sterk recreatie verschillende ideologische uitgangspunten onmogelijk zijn. Het betekent
echter wel dat dergelijke verschillen in hun ideologische achtergrond erkend moeten worden, en niet onder tafel moeten worden geveegd, om vooruitgang te kunnen boeken (Sidaway et al, 1986). Het uit elkaar rafelen van het web van 'belang', 'positie', 'principe' en 'ideologie' is één van de belangrijkste taken voor de bemiddelaar. In figuur 8 staan de criteria ten behoeve van de evaluatie van een beleidsontwikkelingsproces.
casestudies
prioriteit natuur
informatie-voorziening
bereiken consensus
In aansluiting op de literatuurstudie is een aantal case studies uitgevoerd.
Aan de hand van het tot stand gekomen theoretische raamwerk is in de cases een aantal beleidsprocessen meer in detail bestudeerd. Vooral de Oosterschelde en de Voordelta krijgen als onderdeel van het Deltagebied aandacht.
Deze cases worden bovendien in verband gebracht met meer globale verkenningen van beleidsontwikkelingsprocessen elders in Nederland, met 'Countryside Management' en 'Coastal Zone Management' uit Groot-Brittannië en met toepassingen van het concept 'Limits of Acceptable Change' in de Verenigde Staten van Amerika en Schotland.
De conclusies ten aanzien van de analyse van beleidsontwikkeling en beheer in de Oosterschelde en de Voordelta zijn hierna vermeld.
Oosterschelde
De opdracht en de taakopvatting die gold als basis voor de beleidsontwik-keling in de Oosterschelde zijn beperkt geweest door het besluit om de natuur prioriteit in het gebied toe te kennen. Dit is geïnterpreteerd als beperking van het scala recreatieve activiteiten dat binnen de zeearm acceptabel werd geacht en als een beperking van de groei van deze
activiteiten. Het is niet duidelijk of er serieuze pogingen zijn ondernomen om de prioriteiten van het natuurbeheer in evenwicht te brengen met de noodzaak tot het behouden en stimuleren van de lokale economie. De vertegenwoordiging in de Stuurgroep Oosterscheïde is beperkt geweest tot de overheidsorganisaties.
De beperkte vertegenwoordiging van belangen betekende dat de informatie niet vrij voor iedereen toegankelijk was en dat de informatievoorziening niet altijd evenwichtig was. Als de informatie waarop de evaluatie is gebaseerd, verzameld is door wetenschappers die dicht bij de natuurbe-schermingsorganisaties staan, dan zal de interpretatie van deze data in twijfel worden getrokken door belangenorganisaties vanuit de recreatiesec-tor. Deze data worden dan niet als objectief en onafhankelijk beschouwd.
Het betrekken van het publiek bij het beleidsproces is beperkt gebleven tot de laatste fasen in het proces en heeft niet plaatsgevonden volgens het model van een volledige publieke participatie.
Pogingen om consensus te bereiken, die uitgaan van de behoeften aan en instemt met een vorm van regulering ter beperking van de gevolgen van het recreatieve gebruik in de Oosterschelde (en de Voordelta) worden bemoeilijkt door de volgende factoren:
er heeft geen open discussie plaatsgevonden met alle belangengroe-pen over de ernst van de fluctuaties in de populaties van broedende, ruiende en overwinterende vogels noch over de factoren die deze fluctuaties bepalen:
48
acceptatie beleid
proces-beoordeling
noch is er een open discussie tussen de belangengroepen geweest over de potentiële natuurontwikkelingsmogelij kneden in beide gebieden, inclusief het opnieuw introduceren van een zeehondenpo-pulatie en de factoren die een dergelijk herstel kunnen verzekeren;
in veel gevallen lijkt het erop dat over passende maatregelen overeenstemming kan worden bereikt waarbij bijvoorbeeld de betrokken partijen verantwoordelijk worden voor het zelf reguleren van hun activiteit.
Deze argumenten worden versterkt door de onzekere effectiviteit van de huidige regulering van recreatie en toerisme (ook in relatie tot andere effecten) en het gebrek aan een ondersteuning voor natuurontwikkeling in de Oosterschelde zoals dit ook door de natuurbeschermingsorganisaties wordt erkend.
Voordelta
De in het nationale beleid voor de Voordelta gekozen prioriteit voor natuurontwikkeling wordt door alle belangengroeperingen geaccepteerd.
Het is juist de inpassing en de uitvoering van dit beleid dat tot controver-ses heeft geleid. Met name het vinden van een evenwicht tussen de
verschillende belangen en de veranderingen in de methoden die daarbij in de verschillende fasen van de beleidsontwikkeling werden gebruikt, hebben een rol gespeeld bij het ontstaan van de conflictsituatie. Aanvankelijk wekte een technische inschatting de indruk dat het voorkeursalternatief
een succesvol compromis mogelijk maakte tussen de doelstellingen van de natuurontwikkeling, en die van recreatie en visserij.
Hierna is de balans doorgeslagen ten gunste van de natuur door het geven van een veel verdergaande prioriteit aan de natuurontwikkeling. Dit is vormgegeven door de toegang over grote gebieden voor de watersport en
de sportvisserij te verbieden en door de mogelijkheden voor een verdere ontwikkeling van de recreatiemogelijkheden drastisch te beperken.
Dit proces kan op twee wijzen worden beoordeeld. Ofwel de objectieve criteria zijn 'overruled' en de uitkomst wordt bepaald door de politieke macht waarover de natuurbeschermingsorganisaties beschikken. Ofwel de oorspronkelijke bij de evaluatie gebruikte criteria geven een onjuist beeld van de situatie met betrekking tot de doelen van het natuurbeheer. In elk geval kan worden beargumenteerd dat een meer 'open' proces van
besluitvorming, waarin de belangen worden uitgenodigd om samen te werken, de bestaande paternalistische werkwijze zou moeten vervangen.
Indien adequate evaluatiecriteria vooraf door alle partijen zouden zijn geaccepteerd, hadden veel conflicten kunnen worden vermeden. Zelfs in het geval dat er een vrijwel gelijk plan uit de bus zou zijn gekomen, zou er een betere rechtvaardiging voor zijn gegeven en zou er een breder publiek draagvlak voor de voorstellen zijn ontstaan.
conclusies
aanbevelingen
De conclusies en aanbevelingen uit het rapport 'conflicten tussen recreatie en natuur nader bekeken' luiden als volgt:
1. Het onvoldoende streven naar consensus over het natuurontwikke-lingsbeleid dreigt de geloofwaardigheid van dit beleid op de lange termijn ernstig te ondermijnen. Eenzijdige uitvoering leidt tot wrevel, gevoel van onrechtvaardigheid en tot polarisatie tussen de tegenover elkaar staande belangen.
2. Naar consensus streven op alle bestuursniveaus vereist:
- erkenning van de rechtmatigheid van de claims van ieder belang;
- een evenwichtig, open en onpartijdig beleidsontwikkelingsproces;
- een beheersstructuur waarbij de diverse belangen op evenwichtige wijze in de bestuurlijke kaders zijn vertegenwoordigd;
- werkwijzen die gericht zijn op realisatie van participatie van belangen in het beheersbeleid;
- een benadering van het beheer van effecten en kwaliteiten via LAC-methode.
3. Meer inzicht is nodig in de gevolgen van recreatie en toerisme voor het functioneren van ecosystemen en hun betekenis voor het behoud en de ontwikkeling van de natuur.
4. Het is nodig om de geografische afbakening van plannings- en beheerseenheden te evalueren en eventueel aan te passen.
5. De recreatief toeristische sector moet tot een organisatiestructuur komen waardoor zij effectief aan onderhandelingen kunnen deelnemen;
6. De recreatief toeristische sector moet komen tot een eigen intern natuur- en milieubeleid;
7. Het is nodig om educatie programma's te ontwikkelen met betrek-king tot informatie en interpretatie van natuurwaarden.
Het Nederlandse beleid met betrekking tot recreatie en natuur zou meer publieke steun krijgen en effectiever kunnen worden uitgevoerd wanneer daarbij meer gekozen zou worden voor een consensusbenadering in plaats van het huidige tot tegenstellingen leidende beleid dat vooral berust op het benutten van politieke en wettelijke macht.
Een gezamenlijk initiatief moet worden genomen dat oplossingen biedt voor de natuur- en milieuproblemen in het kustgebied en dat alle bestuur-lijke niveaus bindt. Dit dient te geschieden via een consensusbenadering waarbij gebruik wordt gemaakt van de conflictoplossingstechnieken.
Het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij zou in overleg met het ministerie van Economische Zaken, de particuliere organisaties die de natuurbescherming, de (sport- en beroeps-) visserij, watersport en het toerisme vertegenwoordigen, tot een dergelijk gezamenlijk initiatief moeten komen.
50
Hiertoe kunnen de volgende initiatieven worden genomen:
De Stuurgroep Oosterschelde zou kunnen worden omgevormd tot een Oosterschélde voor het beheer verantwoordelijk bestuursorgaan met een
adviescom-missie van vertegenwoordigers van relevante belangen.
In de Voordelta zouden in het Bestuurlijk Overleg vertegenwoordigers kunnen worden opgenomen van de relevante belangen van buiten de overheid. De eerste taak van deze nieuwe Stuurgroep is te komen tot een door ieder ondersteund beleidsplan voor de Voordelta, Hierna moet deze nieuwe Stuurgroep een beheersorgaan met bestuur en adviescom-Voordelta missie instellen, waarin ook de relevante belangen van buiten de
overheid op evenwichtige wijze vertegenwoordigd zijn. Deze beheers-structuur is vervolgens verantwoordelijk voor de samenstelling en monitoring van een beheersplan voor de Voordelta via het LAC-model om de menselijke invloeden op de ecosystemen doeltreffend te beheren.
Voor het Deltagebied zou een regionale strategie voor recreatie en Deltagebied toerisme opgesteld moeten worden waarin zowel de problemen van de
negatieve effecten van recreatie en toerisme als de voordelen van een duurzame vorm van toeristische ontwikkeling een plaats krijgen. Bij het formuleren van een dergelijke strategie zouden de in deze studie voorgestane werkwijzen moeten worden gevolgd.
Het Ministerie van LNV zou samen met de provincies Zuid-Holland en Zeeland en het Ministerie van Economische Zaken moeten komen tot een regionale strategie voor de ontwikkeling van recreatie en toerisme.
Omdat deze studie geen betrekking heeft op de Waddenzee zijn er Waddenzee geen zuivere aanbevelingen voor dit gebied mogelijk. Niettemin bestaat
de indruk dat, ondanks de al geïntroduceerde vormen van regulering, het risico aanwezig is dat deze de conflicten tussen recreatie en natuur niet zullen oplossen. Het lijkt nodig om het proces van
beleidsontwikkeling, -uitvoering en de bestaande organisatiestructuren te analyseren en bij de uitwerking van een effect- en kwaliteitsbeheer alle belanghebbenden op alle drie de bestuursniveaus te betrekken.
Als onderdeel van het initiatief om te komen tot een gezamenlijke onderzoek zou een gedetailleerde studie van de Waddenzee moeten plaatsvinden om te kunnen komen tot het opstellen van een strategie om bestaande conflicten in het gebied op te kunnen lossen en deze in de toekomst te voorkomen.
De recreatief toeristische sector dient zijn eigen beleidslijnen met betrekking tot de natuur en het milieu in de kustgebieden te formule-ren en moet specifieke maatregelen nemen ter beperking van de gevolgen van haar activiteiten voor de natuur.
Er zou een gemeenschappelijk gedragen natuur- en milieubeleid moeten komen met richtlijnen voor natuur- en milieuvriendelijk gedrag. Om deze aanbeveling uit te voeren en om meer effectief en positief te kunnen opereren is de realisatie van een organisatorisch netwerk nodig voor de coördinatie van de recreatief toeristische sector.
doelstelling
regelgeving
conclusies overeenkomsten tussen gebieden