Het onderzoek 'Beheren en beheersen; over de (toekomstige) beheersing van waterrecreatie in de Waddenzee, de Oosterschelde en de Voordelta' is het laatste onderzoek uit het onderzoeksprogramma Recreatie-Onderzoek Kustwateren. Het onderzoek is uitgevoerd door MarketRe-sponse en valt binnen deelonderzoek 5: inzicht in de mogelijkheden om de relatie waterrecreatie-natuur te beheersen. Doel van het onderzoek was het aangeven van mogelijkheden voor verbetering en beheersing van de relatie tussen waterrecreatie en natuur in de kustwateren met de hoofdfunctie natuur met als aandachtspunten het creëren van draagvlak bij de gebruikers van deze gebieden en - indien nodig - de beperkte inzet van dwingende maatregelen op basis van wet- en regelgeving.
Het onderzoek bestaat uit vier aspecten:
1. (inventarisatie) beleid en regelgeving 2. evaluatie bestaande regelgeving en beleid
3. implementatie beleid en management van het beheer
4. verbeteringen in de beheersing van de relatie natuur-waterrecreatie Het onderzoek is uitgevoerd via deskresearch, kwalitatief onderzoek, werksessie met twee experts en twee regionale workshops.
Uit de inventarisatie van beleid en regelgeving blijkt dat de regelgeving in het Waddenzeegebied met name gericht is op het spreiden van alle vormen van waterrecreatie in ruimte en tijd. Daarmee wordt een ondersteuning geboden aan de zonering die voor het gebied geldt. Met het spreiden van waterrecreatie in tijd en ruimte wordt impliciet ook een aantal andere mogelijke effecten van waterrecreatie gestuurd.
In de Oosterschelde zijn op basis van wetten en regels (deel)gebieden aangegeven voor de verschillende gebiedsfuncties en zijn de voorwaar-den bepaald voor de algemene toegankelijkheid van het gebied c.q. de voorwaarden voor bepaalde activiteiten, in dit geval voor allerlei vormen van toerisme en recreatie.
In de Voordelta hebben de meeste regelingen niet zoals bij de Wadden-zee en de Oosterschelde betrekking op spreiding van de recreatie in de ruimte en in de tijd maar op betreding van oevers, bevaring van wateren en de vaarsnelheid. Een probleem in de Voordelta is dat niet het gehele gebied onder een gemeente of provincie valt zodat de werking van APV's niet het totale gebied bestrijkt.
Op basis van dit onderzoek zijn de volgende conclusies getrokken.
Ondanks grote verschillen tussen de drie onderzoeksgebieden in aanwezige natuurwaarden, in recreatiedruk, aanwezige recreatie-activiteiten en -voorzieningen en in ontwikkelingsstadium zijn er
duidelijke overeenkomsten waar het gaat om regelgeving en handhaving ten aanzien van de relatie waterrecreatie-natuur:
- de effectiviteit van de regelgeving is over het algemeen goed te noemen. De overgrote meerderheid is van mening dat de geldende regels niet in grote mate worden overtreden. Waar overtredingen
52
wel voorkomen is dit vooral terug te voeren op onwetendheid en onachtzaamheid en in zeer beperkte mate op moedwillige overtreding.
In dat laatste geval is vaak sprake van recidivisme;
- de handhaving kampt met een aantal structurele problemen. Er wordt bespaard op mensen en materieel; het aantal taken neemt toe en ook de ingewikkeldheid ervan; de handhaafbaarheid van regels wordt lastiger en de mening van handhavers over nieuwe regelgeving wordt nog niet echt zo serieus genomen dat het gevolgen heeft voor de regelgeving;
- de discussie over regelgeving spitst zich vooral toe op details en detailuitwerkingen van regelgeving en niet of nauwelijks op de achter-gronden van het instellen van de betreffende regel;
- in de communicatie over regelgeving tussen de verschillende partijen zijn verbeteringen mogelijk en is volgens de auteurs noodzakelijk.
Daarbij ligt het accent op dit moment te veel bij de communicatie van de regels naar de gebruikers van het gebied.
- de praktijk in het Waddengebied laat overduidelijk zien dat de
beheersing van (onderdelen van) de relatie waterrecreatie-natuur gebaat is bij consensus tussen partijen over regels en verordeningen. In de andere twee onderzoeksgebieden heerst over de effectiviteit van
gedragscodes scepsis bij de bestuurders en regelmakers. Dit komt vooral voort uit de gedachte dat de overheid bij uitstek de partij is die aan het eind van het proces algemene tegen private belangen moet afwegen. In dit denken past het om op gezette tijden met andere belangengroeperin-gen (eventueel veelvuldig) overleg te plebelangengroeperin-gen maar hen niet bij de finale beslissingen te betrekken. Daarbij maken de auteurs twee kanttekenin-gen. De eerste is dat dit denken er juist toe leidt dat het draagvlak voor (vanuit het behoud van de hoofdfunctie van het gebied) noodzakelijke regels smal blijft en wellicht nog smaller wordt. Ook de verschillende belangengroeperingen willen op hun verantwoordelijkheid worden aangesproken. Zij zien het behoud van de natuurwaarden zonder uitzondering mede als hun verantwoordelijkheid. In de tweede plaats is opgemerkt dat het afwegen van het algemeen belang versus private belangen niet altijd even zuiver geschiedt. In de drie onderzoeksgebie-den vervult de overheid verschillende rollen. De meeste hebben met het algemeen belang te maken. Andere (bv exploitatie van jachthavens, visafslagen, innen van toeristenbelasting, inkomsten uit grondverkoop, stimuleren van werkgelegenheid) zijn overduidelijk als private belangen van de betreffende overheid aan te merken. Beide worden niet goed genoeg in de besluitvorming uit elkaar gehouden.
Verschillen tussen de gebieden zijn vooral terug te voeren tot de langere verschillen of kortere historie in het gebied met de relatie waterrecreatie-natuur.
tussen gebieden Een langere geschiedenis uit zich onder andere in:
een hogere mate van georganiseerdheid van alle betrokken belan-gengroeperingen, met name aan recreatiezijde;
de cumulatie van kennis over de (natuur)waarden van het gebied bij alle partijen;
Limits of Acceptahle
Change (ÏAC)
handhovings-communicatie
het gevonden hebben van een manier om met elkaar om te gaan;
de ervaring van en met (in)formele besluitvormingscircuits;
ervaring van bestuurders met omgaan met belangentegenstellingen;
acceptatie van alle partijen en hun vertegenwoordigers als mensen die verantwoordelijk met de hoofdfunctie van het gebied omgaan.
De theorie van de grenzen van geaccepteerde veranderingen (Limits of Acceptable Change) werd voor het eerst toegepast in de Verenigde Staten als een alternatief om de zogenoemde draagkracht van het natuurlijk milieu vast te stellen. De theorie gaat er van uit dat er grenzen zijn aan (recreatie)activiteiten die kunnen worden toegelaten in natuurgebieden vanwege de kwaliteiten die het betreffende gebied bezit. Deze grenzen worden echter niet bepaald door deskundigen en verder vorm gegeven en uitgevoerd (in de richting van de nietsvermoedende gebruiker) door bestuurders en beheerders. Bestuurders, beheerders en gebruikers van het gebied bepalen gezamenlijk de grenzen, ondersteund door experts en onderzoek. Deze nieuwe benadering vraagt meestal ook om een verandering in de beheersstructuur van het gebied. Een beheersstruc-tuur die uitgaat van participatie van gelijke partijen en die een platform biedt om potentiële tegenstellingen met elkaar te bespreken en te
beslechten. Dit leidt ook tot een groter draagvlak voor in het gebied noodzakelijke ingrepen en regels die de gezamenlijk gedefinieerde kwaliteiten van het gebied ten goede komen. Het goed functioneren van een dergelijke beheersstructuur is aan een aantal voorwaarden gebon-den: (1) een open agenda, (2) er is sprake van werkelijke vertegenwoordi-ging van alle partijen en deze vertegenwoordigers treden ook naar hun achterban verantwoordelijk op, (3) betrokkenheid van de overheid, (4) een machtsevenwicht, (S) openheid van alle besluitvorming,
(6) onafhankelijke, evenwichtige en voor ieder toegankelijke informatie en (7) gebiedsspecifieke beheerorganisaties.
Uit het onderzoek blijkt dat nieuwe gebiedsspecifieke beheersstructuren op basis van de inzichten vanuit de theorie 'Iimits of Acceptable
Change' voor de drie onderzoeksgebieden vruchtbaar kunnen zijn.
De term handhavingscommunicatie wordt gebruikt voor de communica-tiestrategieën die ten doel hebben bij te dragen aan de effectiviteit van de handhavingspraktijk van daartoe bevoegde instanties. Het meest uitgewerkt is een dergelijke strategie voor het handhaven van de maximumsnelheid op de Nederlandse autosnelwegen. In essentie gaat het er om (in plaats van de objectieve pakkans) de subjectieve pakkans van de overtreder te verhogen door voorlichting en communicatie te koppelen aan de handhaving. In de praktijk hangt deze subjectieve pakkans sterk samen met de geloofwaardigheid van zowel de handha-ving zelf als van de communicatie over de handhahandha-ving.
54