41 Regiodeals 3 tranches
4.3 Bestuurlijke en financiële verhoudingen
4.3 Bestuurlijke en financiële verhoudingen
Gemeenten hebben een belangrijke rol in de opgaven van deze tijd omdat zij dicht bij de mensen staan. Er wordt veel en steeds meer van gemeenten verwacht en de vraag is of zij voldoende zijn toegerust om hun taken te kunnen (blijven) uitvoeren. We zien immers een groeiende disbalans tussen de uitdagingen waar gemeenten geacht worden op in te spelen (verantwoordelijk-heden) en de mogelijkheden die gemeenten hebben om daarvoor passende oplossingen te bieden (instrumentarium)199. Daarom is er ook in de Staat van het bestuur 2020 aandacht voor de financiële en bestuurlijke verhoudingen, een beleidsthema dat bij de overheden hoge prioriteit heeft en waarop veel gebeurt.
Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen In 2019 startte de studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen. Het doel van de studiegroep was om aanbevelin-gen te doen om overheden in staat te stellen gezamenlijke opgaven beter, met meer impact, op te pakken. De studiegroep werkte in opdracht van de voorzitters van de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen, de financiële portefeuillehouders van de koepels, de staatssecretaris van Financiën en de minister van BZK.
In april 2020 publiceerde de studiegroep het discussiedocument
‘Nederland heeft één overheid nodig’. Op basis daarvan ging de studiegroep in gesprek met een breed scala aan partijen, belegde digitale ronde tafels en lanceerde een openbaar discussieplatform.
Dit leidde bij elkaar tot het eindrapport: ‘Als één overheid. Slagvaardig de toekomst tegemoet!’.
De studiegroep onderzocht drie casussen: de woningbouwopgave, de ambulantisering van de GGz en de energie- en warmtetransitie.
Voor de analyse ontwikkelde de studiegroep het 4W-model voor interbestuurlijk werken.
199 Kamerbrief Toekomst van het openbaar bestuur (Kamerstukken 2019/2020 35300-VII nr. 7), oktober 2019.
Figuur 47 4-W-model voor interbestuurlijk werken
2 1
Uitvoerings-kracht
4
3
Wat?doelen visie ambitie agenda
Wie?actoren coalities stakeholders
Wie doet wat?
rolverdeling regie
sturingsprincipes Waarmee?
instrumenten middelen
Bron: Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële verhoudingen, 2020
De studiegroep stelt in zijn rapport dat een op maat interbestuur-lijk arrangement nodig is voor een effectieve aanpak van grote maatschappelijke opgaven. Ook constateert de studiegroep dat bestaande instrumenten de samenwerking tussen overheden niet genoeg faciliteren. Daarom komt de studiegroep met vier hoofdlijnen voor meer uitvoeringskracht:
1. meer opgavegericht samenwerken;
2. de regio op maatschappelijke opgaven versterken;
3. de gelijkwaardigheid tussen overheden vergroten;
4. gebruikmaken van wat al kan en de instrumentenkoffer updaten. Voor de aanbevelingen van de studiegroep:
zie www.overheidvannu.nl.
1. Inwoners van Nederland
2. Inwoners en het openbaar bestuur 3. Het openbaar bestuur in functie 4. Het openbaar bestuur in beweging
5. Uitgelicht: Interbestuurlijke samenwerking 6. Caribisch Nederland
7. Democratie en bestuur in coronacrisis 8. De balans opgemaakt: de smalle basis
van decentrale democratie en bestuur 4.1 De opgave centraal
4.2 Democratische verhoudingen
4.3 Bestuurlijke en financiële verhoudingen
Financiële verhoudingen
Op het terrein van de financiële verhoudingen lag de focus in de afgelopen periode op de herijking van het gemeentefonds en de discussie over de rechtmatigheid van de toepassing van decentra-lisatie-uitkeringen. Daarnaast is een aantal andere onderwerpen tegen het licht gehouden.
Herijking gemeentefonds
In 2018 is in overleg met VNG besloten om de hele verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds te herijken, inclusief een aantal integratie- en decentralisatie-uitkeringen die na de decentralisaties van het sociaal domein in 2015 overgeheveld moesten worden naar de algemene uitkering. De herijking beoogde een aantal knelpunten op te lossen in de verdeling van de middelen in het sociaal domein en voor het klassiek domein (de overige delen van de algemene uitkering) een aantal funda-mentele vraagstukken op te lossen die na het groot onderhoud uit 2015 moesten worden opgepakt. Het onderzoek is begin 2019 gestart en is in nauwe samenwerking op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau met VNG uitgevoerd. De onderzoeken zijn in september 2020 afgerond. In de komende periode vindt bestuurlijke besluitvorming plaats over de randvoorwaarden die ingevuld moeten worden om tot invoering van de nieuwe verdeling over te gaan.
Rechtmatigheid toepassing instrument decentralisatie-uitkering
In de verantwoordingsonderzoeken (VO) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) 2018 en 2019 beoordeelden de Algemene Rekenkamer de opzet en werking van het beheer van het instru-ment decentralisatie-uitkering als een onvolkomenheid. De reden hiervoor was dat diverse decentralisatie-uitkeringen naar de mening van de Rekenkamer op gespannen voet stonden met de beleids- en bestedingsvrijheid die een dergelijke uitkering kenmerkt.
In het VO 2019 constateerden de Rekenkamer dat de fondsbeheer-ders (BZK en Financiën) voortvarend aan de slag waren gegaan met de eerdere aanbevelingen uit het VO 2018. De fondsbeheer-ders hebben onder meer de volgende acties ondernomen:
• Voor het verschijnen van iedere circulaire voor het gemeente- en provinciefonds, toetsen de fondsbeheerders kritisch ieder
voorstel om te komen tot een nieuwe decentralisatie-uitkering, op het aspect van de vereiste beleids- en bestedingsvrijheid.
• Voor de decentralisatie-uitkeringen die al afgestort waren in de fondsen voor dat de toetsing van start ging, zijn de beoordelin-gen door de fondsbeheerders in 2020 afgerond.
• Conceptwetsvoorstel Financiële-verhoudingswet. Begin 2020 is dit conceptwetsvoorstel voorgelegd ter consultatie aan onder andere de VNG, het IPO en de Algemene Rekenkamer.
Onderdeel daarvan is de vraag welk uitkeringstype past bij het oppakken van gezamenlijke opgaven. Samen met de staats-secretaris van Financiën werkt de minister van BZK aan een aan-passing van het zogenaamde ‘uitkeringsstelsel’, mede vanwege de bevindingen van de Algemene Rekenkamer over de toepas-sing van de ‘decentralisatie-uitkering’. De reacties van de koepels en de bevindingen van de Algemene Rekenkamer over de toepassing van de decentralisatie-uitkering vormden aanleiding om het wetsvoorstel op enkele punten nader te doordenken. Dit heeft tot gevolg dat de beoogde inwerking-treding is verschoven van 2021 naar 2022.
Bouwstenen voor verruiming gemeentelijk belastinggebied
Nederlandse gemeenten zijn financieel sterk afhankelijk van het Rijk. Zie 3.1.5 De financiën van het gemeentelijke bestuur. Minder dan 20% van hun inkomsten bestaat uit gemeentelijke belastin-gen en heffinbelastin-gen. De financiële autonomie van gemeenten is hierdoor beperkt: naast hun lopende uitgaven hebben zij weinig ruimte om eigen keuzes te maken voor lokale prioriteiten.
Ook tegenvallers kunnen moeilijk worden opgevangen en verder hebben schommelingen in het accres (de jaarlijkse mutaties van het gemeentefonds) al snel een verstorende werking op de gemeentelijke begrotingen.
Tegelijkertijd is de bestuurlijke autonomie van gemeenten de afgelopen jaren alleen maar groter geworden. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor een divers en complex pakket aan taken en nemen 40% van de overheidsuitgaven voor hun rekening, terwijl de gemeentelijke belastingen maar 3% uitmaken van de totale belastingdruk. De disbalans tussen de bestuurlijke autonomie en de financiële autonomie is een belangrijke oorzaak voor discussies tussen Rijk en gemeenten.
1. Inwoners van Nederland
2. Inwoners en het openbaar bestuur 3. Het openbaar bestuur in functie 4. Het openbaar bestuur in beweging
5. Uitgelicht: Interbestuurlijke samenwerking 6. Caribisch Nederland
7. Democratie en bestuur in coronacrisis 8. De balans opgemaakt: de smalle basis
van decentrale democratie en bestuur 4.1 De opgave centraal
4.2 Democratische verhoudingen
4.3 Bestuurlijke en financiële verhoudingen
Een herziening van het gemeentelijk belastinggebied kan deze knelpunten helpen oplossen. Een ambtelijke werkgroep onder voorzitterschap van BZK heeft in mei 2020 het rapport ‘Herziening gemeentelijk belastinggebied’ opgeleverd. Het is aan de Tweede Kamer aangeboden als onderdeel van het Bouwstenentraject voor een beter belastingstelsel.200 In dit rapport is een aantal opties uitgewerkt die elk uit verschillende bouwstenen bestaan. Het is de bedoeling dat die bouwstenen politiek worden gewogen bij de formatie van het volgende kabinet.
Evaluatie normeringssystematiek
De indexatie van het gemeente- en provinciefonds volgt uit de normeringssystematiek, die ook wel bekend staat als
“trap-op-trap-afsystematiek”. De normeringssystematiek bepaalt het percentage waarmee de algemene uitkering uit de fondsen jaarlijks wordt verhoogd (trap op) of verlaagd (trap af). De norme-ringssystematiek is door een ambtelijke werkgroep geëvalueerd.
De systematiek is getoetst aan een aantal criteria waaronder de stabiliteit en evenredigheid van de ontwikkeling. Met name op het punt van stabiliteit wordt de normeringssystematiek als onvol-doende beoordeeld. Wijzigingen in de uitgaven van het Rijk vertalen zich direct door in de budgetten van gemeenten en provincies. Op basis van de evaluatie hebben zowel de
Studiegroep Begrotingsruimte als de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen geadviseerd om in samenspraak met de medeoverheden de systematiek zodanig aan te passen dat de stabiliteit en voorspelbaarheid van de syste matiek wordt vergroot.
200 Tweede Kamer, kamerstuk, Bouwstenen voor een beter belastingstelsel.
201 Tweede Kamer, kamerbrief, Introductie benchmark lokale woonlasten.
202 Kamerbrief over stand van zaken en vervolg herijking gemeentefonds en financiële verhoudingen provincies | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.
Benchmark woonlasten
Nederland kende van 2007 tot en met 2019 de macronorm onroerende zaakbelasting. De macronorm bepaalde de maximale jaarlijkse stijging van de ozb-opbrengsten van alle gemeenten samen. Een afspraak tussen het Rijk en de VNG heeft ertoe geleid dat met ingang van 2020 een benchmark woonlasten wordt gebruikt om jaarlijks de ontwikkeling van de lokale lasten inzichtelijker te maken.201 In de benchmark wordt een vergelijking van de gemeentelijke woonlasten en de gemeentelijke tarief-ontwikkeling per provincie gegeven, net als de landelijke en provinciale gemiddelden. Middels deze (grafische) vergelijking worden de onderlinge verschillen tussen gemeenten inzichtelijker gemaakt. De benchmark past binnen de autonome beleids-bevoegdheid van gemeenten ten aanzien van de lokale heffingen en bevordert het lokale debat over de ontwikkeling van de autonome keuzes over de heffingen. Op lokaal niveau vraagt dit van gemeenten nog beter uitvoering te geven aan de al bestaande verplichting om een deugdelijke onderbouwing te geven van de lastenontwikkelingen in de gemeentelijke begroting. De bench-mark woonlasten is openbaar.
Ontwikkelingen financiële verhoudingen Rijk en provincies
In 2018 kondigden de fondsbeheerders hun voornemens aan om de financiële verhoudingen tussen Rijk en medeoverheden te herzien.
De fondsbeheerders en het IPO hebben afgesproken om naar twee aspecten van de financiële verhoudingen tussen Rijk en provincies te kijken. Het gaat hierbij om een herijking van de verdeling van het provinciefonds en om een onderzoek naar alternatieven voor een toekomstig provinciaal belastinggebied. Deze twee trajecten worden in samenhang opgepakt omdat de eigen inkomsten van provincies deel uitmaken van het verdeel model van de provincies. Het volgend kabinet moet besluiten over de invoering van de uitkomsten van deze trajecten. Het streven is om 1 januari 2023 het verdeelmodel van het provinciefonds te herzien.202
1. Inwoners van Nederland
2. Inwoners en het openbaar bestuur 3. Het openbaar bestuur in functie 4. Het openbaar bestuur in beweging
5. Uitgelicht: Interbestuurlijke samenwerking 6. Caribisch Nederland
7. Democratie en bestuur in coronacrisis 8. De balans opgemaakt: de smalle basis
van decentrale democratie en bestuur 4.1 De opgave centraal
4.2 Democratische verhoudingen
4.3 Bestuurlijke en financiële verhoudingen
Ook is met het IPO afgesproken om alternatieven in kaart brengen voor een toekomstig provinciaal belastinggebied. Er zijn verschil-lende ontwikkelingen die hier aanleiding voor geven. Zo kunnen de stimuleringsmaatregelen met betrekking tot elektrisch rijden aanleiding geven om de houdbaarheid van de heffing van de provinciale opcenten structureel te bezien. Doel van dit traject is om een volgend kabinet inzicht te geven in alternatieven voor een toekomstig provinciaal belastinggebied.
Zie ook 3.2.4. De financiën van het provinciale bestuur.
Doorlichting bestuurlijke verhoudingen
Het kabinet heeft in 2019 besloten een doorlichting uit te voeren van bestaande wetgeving over de interbestuurlijke verhoudingen en spelregels over de interbestuurlijke verhoudingen met decentrale overheden. Dit naar aanleiding van de aanbeveling van de Staatscommissie-parlementair stelsel dat een Wet op de decentralisaties moet worden voorbereid, met helderder spel-regels voor decentralisaties. In de brief over de toekomst van het openbaar bestuur van 18 oktober 2019 heeft de minister van BZK opgemerkt de analyse van de staatscommissie te delen en een belangrijke rol te zien voor de minister van BZK om te bevorderen dat het beleid of de wetgeving die de medeoverheden raakt, zo wordt ingericht dat gemeenten, provincies en waterschappen hun verantwoordelijkheid ook goed kunnen waarmaken.
De doorlichting is uitgevoerd in afstemming met VNG, IPO, UvW en BZK en heeft geresulteerd in het rapport ‘Beginselen versus praktijken’ (Stichting decentraalbestuur.nl, november 2020).
Het bevat een analyse van decentralisaties van de afgelopen vijftien jaar. De onderzoekers doen een aantal aanbevelingen voor toekomstige decentralisaties, zoals
• decentrale overheden beter betrekken bij regeerakkoorden;
• het toetsen van de uitvoerbaarheid van te decentraliseren taken;
• meer rekening houden met verschillen tussen decentrale overheden in omvang en bestuurskracht.203
203 Het rapport is te downloaden via www.tweedekamer.nl.
Herziening Code interbestuurlijke verhoudingen
In de Code interbestuurlijke verhoudingen zijn de spelregels vastgelegd voor een goede samenwerking tussen de verschillende overheden. Samen met de koepels VNG, IPO en UvW werkt BZK aan een actualisatie van de Code interbestuurlijke verhoudingen op grond van de uitgangspunten van het Interbestuurlijk Programma (IBP) voor de samenwerking tussen het Rijk, gemeen-ten, provincies en waterschappen voor de aanpak van maatschap-pelijke opgaven van deze tijd. Iedere overheid draagt daaraan bij vanuit de eigen rol en verantwoordelijkheid en werkt samen op basis van een gelijkwaardig partnerschap. De voorbereiding van de geactualiseerde Code wordt deze kabinetsperiode afgerond.
Meer informatie over interbestuurlijke verhoudingen is te vinden in het nu volgende hoofdstuk ‘Uitgelicht: Interbestuurlijke samenwerking’.
1. Inwoners van Nederland
2. Inwoners en het openbaar bestuur 3. Het openbaar bestuur in functie 4. Het openbaar bestuur in beweging 5. Uitgelicht: Interbestuurlijke samenwerking