Actiepunt 15 BEPS: het ontwikkelen van een multilateraal instrument

Internationale belastingaangelegenheden hebben nog nooit zo hoog op de politieke agenda gestaan als nu. De samensmelting van nationale economieën en markten door toenemende globalisering is de afgelopen jaren aanzienlijk toegenomen. Dit heeft het internationale belastingraamwerk, dat meer dan een eeuw geleden werd ontworpen, onder druk gezet138_.

De huidige regels hebben zwakke punten aan het licht gebracht die de mogelijkheid bieden voor BEPS, waardoor stappen nodig zijn om ervoor te zorgen dat winst wordt belast daar waar waarde wordt gecreëerd en economische activiteiten plaatsvinden. In september 2013 hebben G20-leiders het ambitieuze en uitgebreide actieplan inzake BEPS goedgekeurd. Dit pakket van 13 rapporten, afgeleverd in 2015, bevatte nieuwe en verstrekkende internationale normen en concrete maatregelen om landen te helpen bij het aanpakken van BEPS139_.

Het actieplan bevat verschillende aanbevelingen. De aanbevelingen bevatten

belastingmaatregelen weerspiegeld in het OESO Modelverdrag. Volledige implementatie van deze maatregelen vereist ook dat bestaande belastingverdragen worden bijgewerkt. Een ad hoc groep, het Committee on Fiscal Affiars, van meer dan 100 rechtsgebieden werd gevormd voor een snelle en efficiënte herziening van de verdragen140_{. Op 24 november 2016 werden}

de onderhandelingen afgesloten met de overname van de tekst van de Conventie. De

Conventie is van toepassing op zowel de modelverdragen van de VN als de OESO. Jurisdicties zullen de OESO een lijst aanbieden van verdragen die zij overeenkomen te wijzigen op grond van het verdrag. Een verdrag zal alleen worden gewijzigd als alle partijen het eens zijn (Covered Tax Agreements). Jurisdicties blijven vrij om bilaterale verdragen op te stellen. Jurisdicties kunnen ook een deelverzameling van verdragen opnemen, waar zij andere bepalingen wensen aan te nemen.

138 OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project – Explanatory Statement, V-N 2015/56.3,

https://www.navigator.nl/document/idpass6e2a37efaeec4632902886392c10e327?ctx=WKNL_CSL_176, 2 november 2015

139 OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project – Explanatory Statement, V-N 2015/56.3,

https://www.navigator.nl/document/idpass6e2a37efaeec4632902886392c10e327?ctx=WKNL_CSL_176, 2 november 2015

140 Pötgens, F.P.G., Broekhuijsen, D.M., Het Multilaterale instrument met zijn vele bilaterale schakeringen, Weekblad Fiscaal recht, WFR 2017/76,

https://www.navigator.nl/document/idpass535143f5aaf34463a708098132153aca?ctx=WKNL_CSL_183, 4 april 2017

De goedkeuring van het actieplan in september 2013 door de leiders van de G20 in Sint- Petersburg toonde een ongekende politieke steun om het huidige internationale belastingstelsel aan te passen aan de uitdagingen van de huidige globalisering.

Belastingverdragen zijn gebaseerd op een reeks gemeenschappelijke beginselen die zijn ontworpen om dubbele belastingheffing te voorkomen, die zich kunnen voordoen in het geval van grensoverschrijdende investeringen. Het huidige netwerk van bilaterale

belastingverdragen dateert uit 1920 en de eerste Soft Law Model Tax Convention, ontwikkeld door de Volkenbond. De OESO en de Verenigde Naties hebben op basis van dat werk

modelbelastingconventies uitgewerkt. De inhoud van die modelbelastingconventies komt tot uiting in duizenden bilaterale overeenkomsten tussen verschillende jurisdicties141_.

De toenemende globalisering zorgt ervoor dat fricties ontstaan door de verschillen in belastingstelsels van verschillende landen. Dit heeft tot gevolg dat sommige kenmerken van het huidige bilaterale belastingsysteem BEPS faciliteren en aangepakt moeten worden. Afgezien van de uitdagingen waarmee het huidige systeem van belastingverdragen inhoudelijk wordt geconfronteerd, maakt het enorme aantal bilaterale verdragen het actualiseren van het huidige netwerk van belastingverdragen uiterst belastend. Wanneer over een wijziging van de OESO modelbelastingovereenkomst overeenstemming wordt bereikt, vergt het een aanzienlijke hoeveelheid tijd en middelen om het door te voeren in de meeste bilaterale belastingverdragen. Als gevolg hiervan is het huidige netwerk niet goed gesynchroniseerd met de belastingverdragen van het model en kunnen problemen die zich in de loop van de tijd voordoen, niet snel worden aangepakt. Zonder een mechanisme om deze snel ten uitvoer te brengen, maken wijzigingen in modellen alleen de kloof tussen de inhoud van de modellen en de inhoud van werkelijke belastingverdragen, groter. Dit is in

tegenspraak met de politieke doelstelling om het huidige systeem te versterken, door een einde te maken aan BEPS, onder meer door het bilaterale verdragsnetwerk te wijzigen. Dit is niet alleen nodig om BEPS aan te pakken, maar ook om de duurzaamheid van het

consensuskader te waarborgen om dubbele belastingheffing te voorkomen. Om deze reden zijn regeringen destijds overeengekomen om de haalbaarheid te onderzoeken van een multilateraal instrument dat hetzelfde effect zou hebben als een gelijktijdige

heronderhandeling van duizenden bilaterale belastingverdragen142_.

Actiepunt 15 van het BEPS actieplan voorziet in een analyse van de belasting- en

publiekrechtelijke kwesties in verband met de ontwikkeling van een multilateraal instrument, om landen die dat wensen, in staat te stellen maatregelen uit te voeren die in het kader van BEPS zijn ontwikkeld en bilaterale wijzigingen aan te brengen in belastingverdragen. Op basis van deze analyse zullen geïnteresseerde landen een multilateraal instrument ontwikkelen dat is ontworpen. Het doel van actiepunt 15 is om de implementatie van BEPS maatregelen met betrekking tot belastingverdragen te stroomlijnen. Op basis van de expertise van

deskundigen op het gebied van internationaal publiekrecht en belastingen werd in het rapport uit 2014 de technische uitvoerbaarheid van een multilaterale instrument en de gevolgen daarvan voor het huidige belastingsysteem, onderzocht. Het rapport identificeerde

141 Vakstudie Nieuws, Samenvatting ‘2015 Final Reports’ 15 BEPS-actiepunten,

https://www.navigator.nl/document/idpass12b03cea5893499cb734a5a4e5198902/vakstudie-nieuws- samenvatting-2015-final-reports-15-beps-actiepunten?ctx=WKNL_CSL_176, 2 november 2015

142 Vakstudie Nieuws, Samenvatting ‘2015 Final Reports’ 15 BEPS-actiepunten,

https://www.navigator.nl/document/idpass12b03cea5893499cb734a5a4e5198902/vakstudie-nieuws- samenvatting-2015-final-reports-15-beps-actiepunten?ctx=WKNL_CSL_176, 2 november 2015

de problemen die voortvloeiden uit de ontwikkeling van een dergelijk instrument en leverde een analyse van het internationale belastingrecht, het internationaal publiekrecht en

politieke kwesties die hieruit kunnen voortvloeien. Geconcludeerd werd dat een multilateraal instrument wenselijk en uitvoerbaar was143_.

5.2 Mechanisme voor het wijzigen van overeenkomsten inzake