infrastructuur
Gaan we uit van een bredere definitie van sociale infrastructuur dan verschui-ven daarmee automatisch de primaire aangrijpingspunten om sociale kwaliteit in de provincie te verbeteren. Werken aan sociale kwaliteit impliceert dan veel meer het werken aan een adequaat samenspel tussen gemeenten en provin-cie èn het werken aan een positieve dynamiek tussen het overheidsapparaat en initiatieven van bewoners.
De verticale verbreding van de sociale infrastructuur brengt het samenspel tussen de betrokken overheden in het vizier: Werken aan sociale kwaliteit impliceert een samenspel tussen provincie en gemeenten dat burgers in staat stelt om te participeren in het sociale en economische leven van de samenle-ving onder voorwaarden, die hun welzijn en individueel potentieel vergroten.
De horizontale verdieping van de sociale infrastructuur benadrukt de noodzaak van het samenspel tussen het overheidsapparaat en het maatschappelijke middenveld: het samenspel tussen beide samenstellende delen van de sociale infrastructuur dient burgers in staat te stellen om te participeren in het sociale en economische leven van hun samenleving onder voorwaarden, die hun welzijn en individueel potentieel vergroten.
Aangrijpingspunten vanuit de verticale verbreding van de sociale infrastruc-tuur: samenspel tussen gemeenten en provincie
1998 was het 150 jaar geleden, dat Nederland een grondwet kreeg. In het kader van het zogenaamde Res Publica-programma van De Balie zijn ter vie-ring van dit feit in de twaalf provinciehoofdsteden debatten gevoerd. In het boek ‘De Provinciale factor’ van Van Stokkum, dat naar aanleiding van deze debatten is geschreven, wordt de functie van de provincie gespiegeld aan de Nederlandse grondwet ter gelegenheid van het 150-jarig bestaan daarvan (Van Stokkum, 1999). De provincie komt weer in beeld en dat niet zozeer door de verheerlijking van het dorpse en het vertrouwde cultuureigene, maar meer als gevolg van een herwaardering van een rustig leefklimaat temidden van ontwikkelingen naar de ‘global village’. Het gaat hier om een positieve duiding van het woord provincie, dat in het Haagse jargon nog steeds een pejoratieve klank heeft. In de randstad als geheel is deze ontwikkeling overigens lange tijd redelijk onopgemerkt gebleven. De herwaardering laat zich niet uit hoge op-komstpercentages bij verkiezingen afleiden maar wel uit Europese ontwikke-lingen, waarin regionale samenwerking profijt tot over de grenzen heen blijkt op te leveren. Maar Europa, die vierde bestuurslaag boven de Nederlandse gedecentraliseerde eenheidsstaat is in de Nederlandse grondwet een opval-lend afwezige notie. Ondanks de schijn van het tegendeel, zie de lage op-komst, vormt het participatieve element een belangrijk gegeven. De noodzaak van horizontale samenwerking brengt de burger in het vizier, die rond actuele kwesties het maatschappelijk draagvlak verschaft om oplossingsgericht bezig te zijn. De specifiek Flevolandse uitdaging bestaat erin, dat uitgerekend in deze provincie de notie van maakbaarheid eigenlijk nooit afwezig is geweest.
Tegenover de waardering van historie en het cultuureigene staat in Flevoland de charme van het nieuwe ontwerp.
Dat nieuwe ontwerp krijgt gestalte tegen de achtergrond van het bestuursak-koord nieuwe stijl (BANS) dat in maart 1999 is gesloten tussen het kabinet, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Over-leg (IPO). Dit akkoord is gericht op gezamenlijke plannen en afspraken rond thema’s als sociale infrastructuur en veiligheid en de ruimtelijke-economische infrastructuur. De kwaliteit van het openbaar bestuur blijft daarbij een belang-rijk thema. Het bestuursakkoord wordt in het halfjaarlijkse overhedenoverleg tussen kabinet, IPO en VNG onderhouden aangevuld en vernieuwd. Doel is zonder ingrepen in de structuur van het binnenlands bestuur bij te dragen aan de beheersing en oplossing van maatschappelijke problemen. Een dergelijke werkwijze is ook zichtbaar bij het Intergraal Veiligheidsplan (IVP) en het Grote-stedenbeleid (GSB). Het bestuursakkoord en IVP en GSB vullen elkaar wat dit aangaat aan.
Het bestuursakkoord is een raamconvenant. Over een beperkt aantal strategi-sche onderwerpen zijn op hoofdlijnen afspraken gemaakt, soms inhoudelijk en soms procedureel bij wijze van start. BANS bevat over de drie thema’s (sociale infrastructuur en veiligheid, ruimtelijk-economische infrastructuur en kwaliteit van het openbaar bestuur) ruim negentig voornemens en afspraken.
Wat de sociale infrastructuur betreft heeft BANS het over voorzieningen, parti-cipatie van mensen, het inperken van het gebruik van kostbare voorzieningen en vereenvoudiging van bestuur door afspraken op de juiste schaal. Bij veilig-heid is medewerking van de jeugd onmisbaar. Het is primair een taak van de lokale overheid, maar rijk en provincie nemen zich voor de gemeentelijke regie te versterken. Onder het thema ‘ruimtelijk-economische infrastructuur’ wordt expliciet het thema vitalisering van het platteland genoemd.
In het kader van de sociale infrastructuur maakt BANS melding van risicogroe-pen:
schoolverlaters en jongeren met onvoldoende onderwijs, langdurig werklozen, huishoudens met kinderen met een laag inkomen, laag opgeleide allochtonen met weinig kansen op de arbeidsmarkt, ouderen en gehandicapten met een laag inkomen en een grote zorgbehoefte, dak- en thuislozen en verslaafden.
Het integraal aanpakken van achterstand kampt niet alleen met het probleem van de drie verschillende bestuurslagen, maar ook met andere actoren: zorg-verzekeraars, schoolbesturen, zorgaanbieders, politie en zo meer.
Het bevorderen van sociale kwaliteit is een taak van gemeenten en provincies.
De rol van de provincies is hierbij op een aantal terreinen ondersteunend. Het IPO bevordert dat provinciale (steunfunctie-)instrumenten voor welzijnsbeleid en minderheden worden ingezet bij de invulling van lokaal sociaal beleid. Het IPO zorgt voor interprovinciale besluitvorming gericht op steun aan gemeenten in landelijke gebieden bij de ontwikkeling van lokaal sociaal beleid.
Een belangrijk aangrijpingspunt van het werken aan sociale kwaliteit blijft een verbetering van het samenspel tussen rijk, provincies en gemeenten (met BANS als kader).
Aangrijpingspunten vanuit de horizontale verdieping van de sociale infra-structuur: een positieve dynamiek tussen het overheidsapparaat en initia-tieven van bewoners
De horizontale verdieping maakt zichtbaar dat werken aan sociale kwaliteit geen eenrichtingsverkeer van de overheid moet zijn. De overheid moet
profite-ren van het sociale kapitaal dat vertegenwoordigd wordt door initiatieven van burgers.
Onze stelling is dat een sterke ‘civil society’ een efficiënte overheid mogelijk maakt, terwijl een sterke en efficiënte overheid op haar beurt de ‘civil society’
ten goede komt. Of in de woorden van onze Minister van BZK: “In ons land hebben de initiatieven van burgers op lokaal niveau en gemeentelijk activisme aan de wieg gestaan van vele vernieuwingen in onze samenleving, inclusief het openbaar bestuur op landelijk niveau. Heel veel landelijke regelgeving is aan gemeentegrond ontsproten, en die traditie is al oud. Dat patroon loopt van het ontstaan van woningcorporaties voor de sociale woningbouw naar de so-ciale en stedelijke vernieuwing. Gemeenschapszin en goed bestuur horen bij elkaar en gedijen als zij hand in hand gaan” (Peper, 1999).
De huidige praktijk laat echter veelal een tegengestelde dynamiek zien: het ambtenarenapparaat stelt zich in het algemeen te weinig responsief op ten aanzien van het aanwezige sociaal kapitaal en het potentieel probleemoplos-send vermogen van initiatieven vanuit de samenleving, terwijl initiatieven van-uit de samenleving over het algemeen onvoldoende geëquipeerd zijn om ade-quaat in te spelen op de spelregels waaraan ambtenaren gebonden zijn.
De omgevingsverkenning
Hoofdstuk 1 Inleiding
De provincie Flevoland wil in het kader van sociale kwaliteit in het bijzonder aandacht besteden aan de volgende twee thema's: 1) vrijwilligers en sociale netwerken en 2) jeugd en jongeren in de provincie.
De keuze voor deze twee themagebieden wordt ondersteund door onze theo-retische studie in deel l. Allereerst is daarin uitgebreid het belang van vrijwilli-gers en sociale netwerken (het sociaal kapitaal van de civil society) als onder-deel van de brede sociale infrastructuur (horizontale verdieping) centraal ge-steld. Daarnaast wordt de discussie over sociale infrastructuur en sociale co-hesie gevoed door het gegeven dat niet iedereen profiteert van de economi-sche voorspoed. Onder de groepen die de aansluiting bij de voorspoedige economische ontwikkeling missen of dreigen te missen, worden met name jongeren genoemd: Jongeren die door een slechte start, een mislukte school-carrière en weinig steun van thuis een groot risico lopen op een crimi-neel/verslaafd bestaan in de marge.
Vrijwilligerswerk en sociale netwerken
Uit het sociaal-cultureel rapport Flevoland blijkt dat informatie over vrijwilli-gerswerk en sociale netwerken en structuren nagenoeg volledig ontbreekt.
Meer inzicht hierin is gewenst, ook al omdat het vermoeden bestaat dat de mate van sociale cohesie hiermee nauw verbonden is. Door het Sociaal Cultu-reel Planbureau wordt de Nederlandse situatie in kaart gebracht. Vergelijkbare informatie is voor de provincie Flevoland niet beschikbaar. Onbekend zijn bijvoorbeeld gegevens over vraag en aanbod in het vrijwilligerswerk, en onbe-kend is ook de relevantie van sociale activering via vrijwilligerswerk in Flevo-land. Informatie over sociale netwerken en structuren is evenzo beperkt voor-radig. Het Woningmarktonderzoek van de provincie biedt enig inzicht in sociale contacten en sociale participatie. Binnen de provincie zijn wel verschillen in de netwerkstructuur. Met name de Noordoostpolder kent al geruime tijd een sta-biele ontwikkeling, mede dankzij de invloed van de kerken. In de jongere delen van de provincie zijn de netwerken echter nog sterk in ontwikkeling.
Jeugd en jongeren in Flevoland
De opbouw van de bevolking van Flevoland naar leeftijd wijkt af van het Ne-derlandse beeld. Flevoland heeft relatief veel jonge inwoners. Naar verwach-ting neemt het aandeel jongeren tot 19 jaar in de provincie licht af van 30,9%
tot 29,5% in 2005. Tegelijkertijd zien we een toename van het aantal jongeren vanaf 12 jaar ten opzichte van het aantal kinderen, met name in een stad als Almere. Dit heeft consequenties voor de inrichting van de provincie. Te denken valt aan aspecten als opleidingen, arbeid, zorg, maatschappelijk welzijn en participatie, cultuur, wonen en vervoer. Uit het sociaal-cultureel rapport Flevo-land blijkt dat er onvoldoende bekend is over de sociale kwaliteit van de pro-vincie Flevoland ten aanzien van jeugd en jongeren. Een aantal vragen blijft onbeantwoord: hoe ziet hun leefsituatie er uit, welke afwegingen maken zij tussen de diverse componenten die de leefsituatie bepalen, welk oordeel heb-ben zij over de kwaliteit en kwantiteit van voorzieningen inclusief het onder-wijsaanbod en het jongerenwerk, en welke veranderingen zijn in dit opzicht te verwachten. Daarnaast is het opvallend dat tijdens het interactieve deel van de ontwikkeling van een omgevings-planvisie, jeugd en jongeren nauwelijks parti-cipeerden. De provincie hecht eraan dat jongeren deelnemen aan maatschap-pelijke processen en zoekt naar mogelijkheden om die participatie te bevorde-ren. Binnen vrijwel alle gemeenten (zes in totaal) in Flevoland is overigens integraal jeugdbeleid geformuleerd. Jongeren worden bij de formulering (en uitvoering) ervan op enigerlei wijze betrokken.
De omgevingsverkenning
De omgevingsverkenning behelst een onderzoek naar de state-of-the-art en een onderzoek naar best practices op beide themagebieden.
De omgevingsverkenning vindt plaats via een quick-scan, waarbij als metho-den van onderzoek gebruik gemaakt wordt van deskresearch, secundaire analyse van bestaande bronnen en interviews met sleutelfiguren. Er worden interviews gehouden met ambtenaren van de provincie Flevoland, ambtenaren van de gemeenten en gemeentelijke instellingen in de provincie Flevoland, en inhoudelijke sleutelfiguren 'met een helicopterview' op beide themagebieden.
In beleidsstrategisch onderzoek ter verbetering van de kwaliteit van instellin-gen wordt teinstellin-genwoordig veelvuldig gebruikgemaakt van de methode van 'bench marking': het identificeren van 'best practices'. Daarom worden in de omgevingsverkenning tevens via een quick-scan 'best practices', in kaart
ge-bracht. Hierbij zal met name aandacht besteed worden aan succesvolle me-thodieken van participatie van jeugdigen en jongeren en vrijwilligers.
In hoofdstuk 2 worden de resultaten van de omgevingsverkenning naar leefsi-tuatie, sociale netwerken en vrijwilligerswerk gepresenteerd. De resultaten van de omgevingsverkenning met betrekking tot kinderen en jongeren worden in hoofdstuk 3 behandeld. Beide hoofdstukken sluiten af met een aantal aanbe-velingen voor mogelijke door de provincie Flevoland te entameren initiatieven, gebaseerd op het overzicht van het Verwey-Jonker Instituut aangaande best practices op de beide themagebieden.