MASTERSCRIPTIE
Vrijheid in
verbondenheid
Verzelfstandiging van Rijksmusea
Auteur:
Begeleider:
Marjolein Vos
Dr. T. de Vries
S1738089
Master Geschiedenis
m.j.vos.5@student.rug.nl
Rijksuniversiteit Groningen
1
Voorwoord
Voor u ligt de scriptie Vrijheid in Verbondenheid: over de verzelfstandiging van rijksmusea. Deze scriptie is geschreven in het collegejaar 2013-2014 ter afsluiting van de Master Geschiedenis Vandaag, afstudeerrichting Politiek, Bestuur en Beleid aan de Rijksuniversiteit Groningen.
Mijn keuze voor dit onderwerp kwam in eerste instantie voort uit een zoektochtje op Google. Toen ik hier visitatierapporten van verzelfstandigde rijksmusea aantrof, kwamen bij mij een groot aantal vragen op, vooral over de combinatie van verzelfstandiging en verbondenheid met de overheid. Deze vragen bleven door mijn hoofd gaan en mijn interesse was zodanig gewekt dat ik besloot van dit onderwerp, op het uiterst interessante snijvlak van politiek en cultuur, mijn scriptieonderwerp te maken.
Mijn scriptieonderzoek voerde over het internet, maar ook langs vele bibliotheken, archieven en overheidsinstellingen. Telkens weer vond ik kleine stukjes die de puzzel steeds verder aanvulden. Daarnaast waren vele mensen bereid met mij gesprekken te voeren over de verzelfstandiging van rijksmusea of daarmee samenhangende onderwerpen. Soms waren deze gesprekken oriënterend van aard, terwijl ik op andere momenten de gevonden informatie aan het geheugen van de geïnterviewde kon toetsen. Op deze plaats zou ik dan ook graag Tjeerd Bakkeren, Caroline Bunnig, Valentijn Byvanck, Carel van Eijkelenburg, Willemien ’t Hooft, Henk Kuenen, Charlotte van Rappard-Boon, Kees Reichardt, Henk Settels, Saskia J. Stuiveling, Cees van ’t Veen, Dick Verroen, Wouter van der Vet en Gea Wold willen bedanken voor de gesprekken die zij met mij voerden in de aanloop naar of tijdens het schrijven van deze scriptie.
Daarnaast dank ik Manus Brinkman voor de ter beschikking stelling van zijn boek en alle andere personen en instellingen die door de ter beschikking stelling van informatie het schrijven van deze scriptie mogelijk hebben gemaakt. En natuurlijk dr. Tity de Vries voor de enthousiaste begeleiding van de masterscriptie, en voor haar opbouwende feedback.
Mijn ouders en partner zou ik tenslotte willen danken voor de onvoorwaardelijke steun tijdens het schrijven van mijn scriptie.
Dan rest mij nu slechts u veel plezier te wensen met het lezen van deze scriptie. Hopelijk evenveel plezier als waarmee ik hem geschreven heb.
Marjolein Vos
2
Inhoudsopgave
Voorwoord ... 1
Inleiding ... 4
1. Het grotere verhaal ... 10
1. Een economisch omslagpunt, een verandering in denken en doen ... 10
2. Privatisering & Verzelfstandiging ... 13
3. Inspiratie uit het buitenland en doorwerking in Nederland ... 14
4. Cultuurbeleid en de rijksmusea ... 17
5. Theorie en het toetsingskader ... 20
6. De casusmusea geïntroduceerd ... 21
2. Van Museumnota tot Museumnota ... 23
1. Naar een nieuw Museumbeleid ... 23
2. Een vooronderzoek naar privatisering... 24
3. De nota Museumbeleid... 25
4. Algemene Rekenkamer: rapport Rijksmusea ... 26
5. Vooronderzoek naar verzelfstandiging ... 29
6. Vervolgonderzoek naar verzelfstandiging ... 32
6.1 Externe verzelfstandiging: OEVeR ... 33
6.2 Interne verzelfstandiging: PMZ ... 35
7. Museumnota: Kiezen voor Kwaliteit ... 36
3. Verzelfstandiging van rijksmusea ... 39
1. Extern verzelfstandigen ... 39
2. Interne verzelfstandiging als doorgangshuis en het wetsvoorstel ... 41
3 Kamerdebatten en invoering ... 45
4. Vrijheid van Handelen I: Voor de verzelfstandiging ... 49
3
2. Financiën ... 50
3. Personeel ... 53
4. Huisvesting ... 56
5. Tussenconclusie I ... 58
5. Vrijheid van Handelen II: de PMZ-periode ... 61
1. Bedrijfsvoering ... 61
2. Financiën ... 62
3. Personeel ... 64
4. Huisvesting ... 67
5. Tussenconclusie II ... 68
6. Vrijheid van Handelen III: Verzelfstandigde musea ... 71
4
Inleiding
‘Wegens rijkdom gesloten’. Dat stond er op het bord dat op 1 november 2013 op de deur van het Geldmuseum in Utrecht was bevestigd. Nadat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en de Minister van Financiën kort achter elkaar besloten om de subsidie respectievelijk te verminderen en geheel stop te zetten, zag het museum zich genoodzaakt de deuren te sluiten.1 Nog geen twintig jaar na de verzelfstandiging van de rijksmusea in 1994-1995, bleek een zelfstandig bestaan niet voor alle musea weggelegd.
De geschiedenis van rijksmusea in Nederland begon al in 1800. Toen opende in Den Haag de Nationale Kunstgalerij, het eerste museum dat door de Rijksoverheid werd gesticht.2 Dit museum was niet het enige museum waar de Rijksoverheid al vroeg in de negentiende eeuw bij betrokken was. In 1816 opende Het Koninklijk Penningkabinet – de eerder genoemde voorganger van het Geldmuseum – en in 1822 het Koninklijk Kabinet van Schilderijen.3 Terwijl de negentiende eeuw vorderde, groeide het aantal rijksmusea gestaag. In tegenstelling tot landen als Frankrijk en Groot-Brittannië waar de rijkscollectie werd gecentraliseerd op één plaats4, werd het Nederlandse rijksbezit verdeeld over de verschillende musea. Dat de museale wereld in de negentiende eeuw niet te vergelijken is met de hedendaagse, blijkt wel uit het volgende voorbeeld:
In de tweede helft van de negentiende eeuw werd het Muiderslot opengesteld voor publiek. Terwijl het publiek door het vrijwel lege kasteel liep – dit leidde overigens tot een verzoek van de bewaker L.D. Tauney om ‘enig ameublement en enkele oude schilderijen te plaatsen’ – waren enkele kelders nog in gebruik als bewaarplaats voor ontplofbare stoffen van het toenmalige Ministerie van Oorlog.5
De situatie in het Muiderslot was in ernst niet uniek in de negentiende-eeuwse rijkmuseale context. Victor de Stuers – toenmalig chef van de afdeling Kunsten en Wetenschappen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken – schreef hierover het artikel ‘Holland op z’n smalst’ dat in 1873 in het algemeen cultureel en literair tijdschrift De Gids werd gepubliceerd. In dit artikel stelde hij dat ‘De regering tekort schoot in haar zorg voor de aan het Rijk
1 ANP, 1 november 2013; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Brief aan de Tweede Kamer der
Staten Generaal betreffende ‘beantwoording vragen van de leden Keijzer (CDA) en Bergkamp (D66) aan de ministers van OCW en Financiën over de toekomst van het Geldmuseum met kenmerk 2013Z14701’ (16 augustus 2013).
2 Kamerstukken II, 1976/77, 14290 Nota <<naar een nieuw Museumbeleid>>, 1-2, p. 13. 3 F.J. Duparc, Een eeuw strijd voor Nederlands cultureel erfgoed (Den Haag 1975) 56-58. 4 Kamerstukken II, 1976/77, 14290, 1-2, p. 13.
5
5 toebehorende musea’.6
Deze mening was hij toegedaan over de gehele breedte van het museale werkveld, inclusief de ter beschikking stelling van aankoopkredieten. De Stuers was van mening dat de (ontbrekende) zorg van de Rijksoverheid ook zo zijn invloed had op het verkrijgen van bruiklenen en legaten van particulieren.7
Toch beletten deze veronderstelde wantoestanden de stichting van nieuwe rijksmusea niet, want begin twintigste eeuw zagen de rijksmusea Hendrik Willem Mesdag en Huis Lambert van Meerten het levenslicht. Beide musea kwamen tot stand na een schenking van de collectie aan de staat.8 In de eerste decennia van de twintigste eeuw kwamen achtereenvolgens nog vijf rijksmusea tot stand. Het betreft hier allereerst Van Bilderbeek-Liason, het rijksmuseum dat nimmer voor het publiek opengesteld zou worden.9 En daarnaast de rijksmusea G.M. Kam te Nijmegen, Twenthe te Enschede, Kröller-Müller te Otterlo en het Rijksmuseum voor Volkenkunde: het Nederlands Openluchtmuseum in Arnhem. In de tweede helft van de twintigste eeuw neemt het aantal rijksmusea nog forser toe. In de periode vanaf de Tweede Wereldoorlog tot en met het jaar 1975 kwamen er maar liefst zes rijksmusea bij, en was er nog één in oprichting, te weten Rijksmuseum het Catharijneconvent in Utrecht. Hoewel het Rijk in de twintigste eeuw ook een steeds groter aantal niet-rijksmusea subsidie verleende,10 zal in deze scriptie slechts ingegaan worden op die musea die door het rijk als ‘rijksmuseum’ werden aangeduid. Kort gezegd komt het er op neer dat deze musea ‘geheel en al onderdeel van de Rijksdienst waren, inclusief ondersteunende diensten’.11
In 1975 verscheen Een eeuw strijd voor Nederlands cultureel Erfgoed, geschreven door F.J. Duparc op verzoek van de toenmalige Directeur Generaal Culturele Zaken Hotke. In deze publicatie werd voor het eerst uitgebreid teruggekeken naar, zoals de auteur zelf stelde, ‘de bemoeienis van het Rijk in de laatste 100 jaar met het behoud van het cultureel erfgoed, zoals dat voornamelijk in onze musea en archieven wordt bewaard’.12
Na het terugkijken door Duparc, stuurde in 1976 toenmalig Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) Harry van Doorn de eerste museumnota naar de Tweede Kamer. Van Doorn wilde met deze nota een ‘raamwerk bieden voor toekomstige
6 Duparc, Een eeuw strijd,51. 7 Idem.
8
Ibidem, 185-186.
9 Ibidem, 223.
10 Kamerstukken II, 1976/77, 14290, 1-2, p. 16.
11 P.J.C.M. van der Velden, Verzelfstandiging van de Rijksmusea. Literatuurrapport nr. 57 (Rijswijk 1990) 42. 12
6 ontwikkeling’.13
Toch viel deze nota niet bij iedereen in goede aarde, zo bleek uit een artikel in De Telegraaf waarin de nota wordt omschreven als ‘een lijvig werkstuk vol vage plannen over het functioneren van de musea’.14 De Museumnota van 1976 kan worden gezien als het begin van een nieuw tijdperk voor de rijksmusea. In deze zelfde periode was er een omslag gaande in het denken over de rol van de overheid in de samenleving. Dit resulteerde erin dat de overheid zich langzamerhand terugtrok uit organisaties en dat ‘verzelfstandiging’ en ‘privatisering’ niet alleen modewoorden maar ook de praktijk waren.
Al in 1983 waren de rijksmusea één van de onderwerpen die concreet werden onderzocht voor privatisering.15 Uiteindelijk kwam het tot verzelfstandiging van de rijksmusea in 1994 en 1995. In de memorie van toelichting bij het Wetsvoorstel ‘Verzelfstandiging Rijksmusea’ werden drie motieven genoemd tot verzelfstandiging: een beleidsmatig motief, een beheersmatig motief en een bestuurlijk motief. Het beheersmatige motief komt mede voort uit het feit dat de Algemene Rekenkamer in 1988 had geconstateerd dat het bedrijfsmatig functioneren van de rijksmusea in vele opzichten gebrekkig was.16 Verder onderzoek leverde daarbij de conclusie op dat de vele regels, voorschriften en loketten, vooral op het gebied van financiën, organisatie, personeel en gebouwen, de bedrijfsvoering van de rijksmusea belemmerden.17 Verzelfstandiging zou hiervoor een oplossing zijn omdat een groot deel van de regels, voorschriften en loketten immers zouden vervallen als de rijksmusea geen integraal onderdeel meer zouden uitmaken van de Rijksoverheid.
Of de verzelfstandiging inderdaad heeft gezorgd voor mogelijkheden tot een efficiëntere bedrijfsvoering, en daarbij specifieker de vraag of de musea zelf meer vrijheid hebben gekregen in hun handelen, zal in deze scriptie centraal staan. Dit onderzoek zal worden gedaan aan de hand van de vraag: ‘In hoeverre heeft de verzelfstandiging van de
rijksmusea gezorgd voor een grotere handelingsvrijheid van deze musea in de periode 1995-2000?’. Deze periode is gekozen omdat het hier de eerste vijf jaar na de verzelfstandiging
betreft. Hoewel middels dezelfde wet ook enkele rijksmuseale (ondersteunende) instellingen zijn verzelfstandigd, zullen deze instellingen in het kader van deze scriptie niet onderzocht worden.
13
Kamerstukken II, 1976/77, 14290, 1-2, p. 6.
14 De Telegraaf, 3 september 1977.
15 Kamerstukken II, 1982/83, 17938 Privatisering, 1, p. 4.
16 Kamerstukken II, 1991/92, 22771 Verzelfstandiging Rijksmusea Diensten, 3, p. 2-3. 17
7 De verzelfstandiging van rijksmusea is om meerdere redenen de moeite van het bestuderen waard. Allereerst valt de verzelfstandiging van rijksmusea binnen het grotere kader van privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten; een onderwerp dat zo belangwekkend werd geacht dat de Eerste Kamer in 2012 voor het eerst in haar geschiedenis een parlementaire onderzoekcommissie in het leven heeft geroepen om hier onderzoek naar te verrichten18. Ook is het onderwerp uiterst actueel omdat in november 2013 het eerder genoemde geldmuseum als eerste verzelfstandigde rijksmuseum, haar deuren heeft moeten sluiten. En als laatste – maar beslist niet de minste – reden is er het feit dat het onderwerp tot op heden nog niet vanuit deze invalshoek bestudeerd is.
Tot nu toe is de verzelfstandiging van rijksmusea primair vanuit juridisch en bestuurskundig perspectief bestudeerd.19 Manus Brinkman publiceerde in 2012 in eigen beheer Waarom en hoe de rijksmusea zelfstandig werden. Met deze publicatie wilde hij het handelen van de betrokkenen en het effect daarvan op het proces blootleggen, maar had hij niet tot doel om een ‘nauwkeurige en gedetailleerde, zo U wilt wetenschappelijke weergave van de gebeurtenissen te geven’.20
Daarnaast heeft de Rijksoverheid zelf twee publicaties over rijksmusea geïnitieerd. Het Ministerie van WVC heeft in juni 1994, nog voor het eerste museum zelfstandig was,
Verzelfstandiging Rijksmusea c.a.: achtergronden en documenten uitgegeven. In deze
publicatie geeft het Ministerie van WVC op hoofdlijnen aan hoe de aanloop naar verzelfstandiging is verlopen.21 Ten slotte heeft Organisatieadviesbureau Twynstra Gudde, op verzoek van de Rijksoverheid, een evaluatie uitgevoerd van de verzelfstandiging van rijksmusea. Het bijbehorende rapport verscheen op 29 april 1999.22
Het onderzoek van Twynstra Gudde gaat niet over het proces van verzelfstandiging, maar enkel over de effecten van de verzelfstandiging. Bovendien worden voornamelijk conclusies getrokken over de nieuwe situatie ten opzichte van de beoogde situatie en wordt
18 Kamerstukken I, 2012/13, C Parlementair onderzoek Privatisering / Verzelfstandiging overheidsdiensten, A.
Brief van de Parlementaire onderzoekscommissie, p. 1.
19
Zie bijvoorbeeld: J.L.C. Duyvensteijn, Naar een nieuw Rijksmuseaal Model (Amsterdam 2010); C.W. Adank, Verantwoordelijkheid: kunst of kunstje: Een onderzoek naar de privaatrechtelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van de rijkscollectie aanwezig in de Nederlandse musea (Amsterdam 2013); C.A. Schreuder, Publiekrechtelijke taken, private rechtspersonen: verzelfstandiging en privatisering in de vorm van vennootschappen en stichtingen (Deventer 1994).
20 M. Brinkman, De verzelfstandiging. Waarom en hoe de rijksmusea zelfstandig werden (Chiangmai 2012) 11. 21 W. Bloemberg, ed., Verzelfstandiging Rijksmusea c.a.: achtergronden en documenten (Rijswijk 1994). Onder
de titel Autonomy for the National Museums and Museum Services in the Netherlands: Background and documentation verscheen in december 1994 een licht bewerkte Engelstalige versie van deze brochure.
8 de oude situatie nauwelijks belicht. Twynstra Gudde trekt daarnaast slechts conclusies over de groep als geheel en niet over individuele instellingen.23 Mogelijke verschillen tussen instellingen worden in dit onderzoek benoemd noch verklaard.
Er is dus weinig gepubliceerd wat betreft de verzelfstandiging van rijksmusea en in hetgeen tot nu toe is gepubliceerd is het historische perspectief onderbelicht gebleven. In deze scriptie zal het historisch perspectief centraal staan. De zes hoofdstukken die deze scriptie telt, zijn verdeeld in twee delen. In het eerste deel – de hoofdstukken 1 tot en met 3 – zal de context van en de aanloop naar de verzelfstandiging van rijksmusea aan de orde komen. Hoofdstuk 1 biedt niet alleen inzicht in de maatschappelijke en politieke omstandigheden waarin Nederland verkeerde vanaf het begin van de jaren tachtig, maar geeft ook een toelichting op de gebruikte methodiek, de gehanteerde begrippen en de gebruikte casusmusea. In hoofdstuk 2 zal worden ingezoomd op de ontwikkelingen in het rijksmuseale veld. Binnen dit hoofdstuk dient de Museumnota van minister Van Doorn uit 1976 als vertrekpunt en zal uiteindelijk de vooravond van de verzelfstandiging worden bereikt. Het eigenlijke proces van verzelfstandiging zal centraal staan in hoofdstuk 3. Aan het eind van dit eerste deel heeft de lezer een indruk van de politieke en maatschappelijke situatie in Nederland vanaf het begin van de jaren tachtig en een overzicht van het rijksmusea veld en de ontwikkelingen die zich in aanloop naar en tijdens de verzelfstandiging van de rijksmusea op hoofdlijnen hebben voortgedaan.
In het tweede deel wordt algemeen verruild voor specifiek en staat de praktische uitwerking van de verzelfstandiging in de eerste vijf jaar centraal. Dit deel zal worden ingestoken door te kijken in hoeverre de handelingsvrijheid is toegenomen op drie geselecteerde aspecten, te weten: financiën, personeel en huisvesting. Hiermee wordt aangesloten bij het beheersmatige motief voor verzelfstandiging en het eerder genoemde feit dat uit onderzoek is gebleken dat voor de verzelfstandiging de vele regels, voorschriften en loketten vooral op het gebied van financiën, personeel en gebouwen de bedrijfsvoering van de rijksmusea belemmerden. Was de verzelfstandiging hier inderdaad de oplossing voor deze problemen in de bedrijfsvoering of bleek er in de praktijk helemaal niet zo veel veranderd te zijn?
Deze drie aspecten worden onderzocht door de oude situatie, de tussenliggende en de nieuwe situatie betreffende de vrijheid van handelen op het betreffende aspect tegen elkaar af te zetten. Om eventuele veranderingen in vrijheid van handelen te kunnen toetsen wordt
23
9 aangesloten bij de methodiek die Jesse Elisabeth Bos gebruikte in haar dissertatie ‘Openbare
Schatkamers in verandering: musea in Nederland in een tijd van verzelfstandiging en privatisering’. Zij hanteerde bij de beoordeling van de autonomie van de door haar
bestudeerde musea een vijf puntsschaal, lopend van één: geen zeggenschap over dit aspect tot vijf: volledig autonoom.24 Deze schaal zal in aangepaste vorm gebruikt worden om de vrijheid van handelen op verschillende deelaspecten te kunnen beoordelen. Omdat deze autonomieschaal vooral gaat om de rijksmusea zelf, en minder om de verschillende systemen waarin de rijksmusea zich bevonden zal daarnaast per periode en aspect worden gekeken naar enkele beslissende criteria binnen die systemen: de formele verantwoordelijkheid, afhankelijkheid van andere organisaties en geldende wet- en regelgeving.
Als bronmateriaal zal onder meer gebruik worden gemaakt van diverse rapporten betreffende de stand van zaken van de rijksmusea. Zo wordt er gebruik gemaakt van het rapport van de Werkgroep Privatisering podiumkunst en rijksmusea uit 1984, het rapport Rijksmusea van de Algemene Rekenkamer uit 1988 en de publicatie Zoeklicht op Zelfstandigheid van het Ministerie van WVC uit 1989.25
Om het beeld te completeren wordt gebruik gemaakt van voorbeelden uit vier ‘casusmusea’ die gezamenlijk een zo compleet mogelijk beeld geven van de groep verzelfstandigde rijksmusea. Het gaat hier om het Rijksmuseum, het Van Gogh Museum, Het Muiderslot en Museum Catharijneconvent. Deze musea zullen worden bestudeerd aan de hand van onder meer jaarverslagen, (tijdschrift)artikelen en interviews.
Na de uitwerking van de veranderde vrijheid van handelen op de aspecten financiën, personeel en huisvesting in het tweede deel, komen in de conclusie beide delen van de scriptie samen en zal een antwoord worden gegeven op de hoofdvraag: ‘In hoeverre heeft de
verzelfstandiging van de rijksmusea gezorgd voor een grotere handelingsvrijheid van deze musea in de periode 1995-2000?’. In aansluiting daarop zal voor zover mogelijk worden
gekeken in hoeverre de problematiek waaruit het beheersmatige motief voortkwam daadwerkelijk is opgelost. Ten slotte zullen de uitkomsten van het onderzoek binnen het bredere kader van rijksbrede verzelfstandiging en privatisering worden geplaatst.
24 J.E. Bos, Openbare Schatkamers in verandering: musea in Nederland in een tijd van verzelfstandiging en
privatisering (Amsterdam 2001) 114.
25 Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC), Rapport van de Werkgroep
10
1. Het grotere verhaal
Dit hoofdstuk zal de brede context schetsen waarbinnen de verzelfstandiging van de rijksmusea zich voltrok. Hierbij speelde de politieke en maatschappelijke situatie in Nederland vanaf halverwege de jaren zeventig een belangrijke rol omdat hierin een veranderende kijk optrad van de rol die de overheid zou moeten vervullen in de economie. Voortkomend uit dit denkbeeld van een kleinere overheid kwamen de verschijnselen privatisering en verzelfstandiging op. Wat deze verschijnselen inhielden, welke buitenlandse inspiratie er bestond en op welke manier privatisering en verzelfstandig zich in Nederland manifesteerden zal hier dan ook de revue passeren. Daarna zal worden ingegaan op het veranderende cultuurbeleid en op de vraag wat een rijksmuseum is en welke rol deze musea innamen binnen de veranderende maatschappij en de in beweging zijde Rijksoverheid.
De laatste twee paragrafen zijn meer methodologisch van aard. Hierin zal kort worden stilgestaan bij bestaande theorieën over de verzelfstandiging van (rijks)musea en het toetsingskader dat in de tweede helft van deze scriptie zal worden gehanteerd, daarnaast zullen de vier casusmusea kort worden geïntroduceerd.
1. Een economisch omslagpunt, een verandering in denken en doen
Vanaf de jaren vijftig ging het Nederland economisch voor de wind. Er was sprake van stijgende productiecijfers, een steeds hogere welvaart en een steeds uitbreidende verzorgingsstaat.
In 1973 brak de eerste oliecrisis uit en daarmee begon ook een economische crisis in Nederland. Vanaf 1975 moest voor het eerst in decennia weer bezuinigd worden. Het kabinet Den Uyl (1973-1977) besloot dit te doen middels de 1%-operatie. Hierbij mocht de publieke sector maximaal één procent per jaar groeien.26 Door het eerste kabinet Van Agt werd in 1978 een ombuigingsnota gepubliceerd waarmee zij het financieringstekort van de overheid terug wilde dringen, de groei van de collectieve sector wilden stoppen, de positie van het bedrijfsleven wilde versterken en het aantal werklozen wilde verlagen. Deze plannen hielden onder meer in dat salarissen en uitkeringen gekort zouden worden en dat nieuwe overheidsuitgaven alleen mogelijk zouden zijn als elders in de begroting compensatie kon worden gevonden. De plannen uit de ombuigingsnota van het Kabinet Van Agt I stuitten op
26 H. De Liagre Böhl, ‘Consensus en polarisatie. Spanningen in de verzorgingsstaat’ in: R. Aerts e.a. ed., Land
11 hevige protesten en ook het parlement liet van zich horen. Talloze keren werd de regering gedwongen haar bezuinigingsvoorstellen te herzien, waardoor van bezuinigingen weinig terecht kwam.27 Terwijl de bezuinigingsvoorstellen op tegenstand stuitten en de collectieve lasten niet daalden maar juist stegen, brak in 1979 de tweede oliecrisis uit waardoor de economische crisis verergerde. De combinatie van de crisis en het uitgebreide sociale zekerheidstelsel de grote verzorgingsstaat dat Nederland kende, zorgde ervoor dat ‘in 1980 van elke in Nederland verdiende gulden 55 cent bij de overheid terechtkwam, die daarvan bijna de helft uitkeerde aan bejaarden, werklozen en andere uitkeringsgerechtigden’.28
De economische achteruitgang ging gepaard met een flinke groei voor de VVD, die al vanaf de jaren vijftig de groei van de verzorgingsstaat had bekritiseerd en die het ingrijpen van de overheid in de economie als onwenselijk ervoer. Waar de standpunten van de VVD in tijden van welvaart slechts een kleine groep van de Nederlandse kiezers had aangetrokken, deed het uitbreken van de eerste oliecrisis in 1973 en de daaropvolgende economische crisis zowel het electoraat van de VVD als het geloof in een andere rol voor de overheid groeien.29
Begin jaren tachtig leefde er in Nederland dus breed gedragen beeld dat de Nederlandse economie en de rol die de overheid hierin speelde aan verandering toe was. In 1980 verscheen: ‘Plaats en Toekomst van de Nederlandse Industrie’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Dat vervolgens door de commissie Wagner werd omgezet in aanbevelingen voor de politiek. Deze commissie pleitte onder meer voor een marktconform overheidsbeleid, gedecentraliseerde loonmatiging en minimale subsidiering van het bedrijfsleven.30
Het idee dat de overheid een andere rol moest gaan vervullen leefde overigens niet alleen in Nederland maar in vrijwel de gehele westerse wereld, waarbij het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten een voortrekkersrol vervulden, en bij diverse internationale organisaties zoals de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds.31
Vanaf het begin van de jaren tachtig vond dan ook een heroverweging plaats van die terreinen waarop de overheid in de maatschappij ingreep. In plaats van sturing op details en
27 De Liagre Böhl, ‘Consensus en polarisatie. Spanningen in de verzorgingsstaat’ 317-318. 28
Ibidem, 316.
29 Ibidem, 315. 30 Ibidem, 319.
31 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en
12 in de uitvoering, zoals de overheid tot op dat moment vaak deed, zou de sturing in het vervolg steeds meer beperkt blijven tot de hoofdlijnen.32
Dit veranderende beleid werd ingezet door de eerste twee kabinetten Lubbers. Het eerste kabinet Lubbers I vatte haar doelstellingen in het regeerakkoord samen met de woorden deregulering, privatisering, vermindering van de overheidsbemoeienis en decentralisatie.33 Deze ‘grote operaties’ – decentralisatie, afslanking van het overheidapparaat, heroverwegingen (welke taken moeten wel en welke niet door de Rijksoverheid worden uitgevoerd), deregulering en privatisering – werden door het tweede kabinet Lubbers voortgezet. Het derde kabinet Lubbers sprak niet meer van privatisering, maar wilde de rijksdienst nog wel reorganiseren, waarbij het uitgangspunt was dat het rijk er was voor het beleid en dat de uitvoering werd overgedragen aan andere overheden of werd opgedragen aan Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s) of te verzelfstandigen rijksdiensten.34
Op verschillende manieren gaven de drie elkaar opeenvolgende kabinetten Lubbers invulling aan het economisch beleid van sturing op hoofdlijnen en een kleinere overheid. Maar niet alleen de economische situatie en het economische beleid veranderden in de jaren tachtig, ook de politiek zelf veranderde. Historicus Jouke Turpijn stelde dat de jaren tachtig in het hart lagen van een grote politieke transformatie in Nederland. Na de jaren zeventig die volgens hem intens politiek waren en waarin iedereen over alles mocht meepraten, waren de jaren tachtig een geleidelijke ontwikkeling richting de jaren negentig waarin alle politieke partijen op elkaar leken en de wezenlijke kwesties onbesproken bleven.35 Turpijn’s standpunt werd gedeeld door historicus Herman De Liagre Böhl, die stelde dat de grote politieke partijen ideologisch steeds meer op elkaar gingen lijken.36
De periode halverwege jaren zeventig tot eind jaren tachtig werd dus gekenmerkt door veranderingen op een groot aantal terreinen. Niet langer zou de overheid op detailniveau in moeten grijpen op een groot aantal terreinen. Maar zij zou zich meer bezig moeten houden met sturing op hoofdlijnen. De overheid zou zich waar mogelijk terug moeten trekken uit de markt, beleid en uitvoering moesten op twee gescheiden plaatsen belegd worden. Voortkomend uit dit denkbeeld van een kleinere overheid kwamen de verschijnselen privatisering en verzelfstandiging op.
32 M.A.P. Bovens e.a., Openbaar Bestuur: beleid, organisatie en politiek (Alphen aan de Rijn 2001) 40-41. 33 Kamerstukken II, 1982/83, 17555 Kabinetsformatie 1982, 9, p. 68.
34
Kamerstukken II, 1989/90, 21132 Kabinetscrisis en formatie 1989, 8 Herdruk, p.48.
35 J. Turpijn, 80’s dilemma: Nederland in de jaren 80 (Amsterdam 2011) 13. 36
13
2. Privatisering & Verzelfstandiging
Privatisering en verzelfstandiging brachten met zich mee dat er een scheiding optrad tussen beleid en uitvoering. Dit sloot aan bij het voorgestane economische beleid, waarbij de overheid zich meer bezig ging houden met het beleid op hoofdlijnen en niet zozeer met het detailniveau en/of de uitvoering. Daarnaast sloot het aan bij het idee van de kleinere overheid. Aan het begin van de jaren tachtig werd gesproken over privatisering als kapstokbegrip wanneer er over enige vorm van verzelfstandiging werd gesproken.37 Een decennium later was privatisering niet langer het kapstok begrip, maar werd gesproken over het overkoepelende begrip verzelfstandiging.38 Deze begripsverandering hing deels samen met het in Nederland gevoerde beleid met betrekking tot verzelfstandiging en privatisering. Onder de Kabinetten Lubbers I en II was het beleid primair gericht op privatiseren. In het regeerakkoord van Lubbers II stond zelfs: ‘alle diensten welke niet noodzakelijk door de overheid behoeven te worden uitgevoerd in beginsel voor privatisering in aanmerking komen’. Terwijl aan het begin van de jaren negentig het beleid vooral gericht was op verzelfstandiging.39
Een – niet limitatief – overzicht van mogelijke verschijningsmogelijkheden van verzelfstandiging is opgenomen in tabel 1.
Tabel 1 Vormen van Verzelfstandiging40
Interne verzelfstandiging Externe verzelfstandiging
Zelfbeheer Agentschap Zelfstandig
Bestuursorgaan
Privatisering: uitbesteding
Privatisering: afstoting
Publieke taak Private Taak
Er bestond dus een groot aantal mogelijkheden om diensten en organisaties op een grotere afstand van de (rijks)overheid te plaatsen.
Het was mogelijk om intern te verzelfstandigen waarbij een dienst meer vrijheid kreeg binnen het ministerie, maar de uiteindelijke verantwoording bij de betreffende minister bleef.41 Daarnaast was het mogelijk om extern te verzelfstandigen waarbij een dienst buiten het ministerie werd geplaatst en de verantwoordelijkheid van de minister werd ingeperkt of zelf opgeheven.
37
De Liagre Böhl, ‘Consensus en polarisatie. Spanningen in de verzorgingsstaat’ 12.
38 Ibidem, 41-42.
39 WRR, Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking, 39. 40 Bovens, Openbaar Bestuur, 40-41.
41
14 Extern verzelfstandigen kon drie hoofdvormen aannemen: een zelfstandig bestuursorgaan, privatisering: uitbesteding en privatisering: afstoting. Zelfstandige bestuursorganen voerden een publieke taak uit, bij privatisering: uitbesteding werd een contract aangegaan met een commercieel bedrijf voor het produceren van een goed of een dienst, terwijl bij privatisering: afstoting een overheidstaak naar de markt werd gebracht.42
Het is goed hierbij op te merken dat de in tabel 1 genoemde verzelfstandigingsvormen niet limitatief zijn. Zoals de Eerste Kamer constateerde in haar onderzoek Verbinding verbroken? Onderzoek naar de parlementaire besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten is er een breed spectrum aan verzelfstandigde
organisaties. Er was sprake van uitzonderingen en overlap en ‘er bestaat geen compleet en volledig overzicht van alle vormen van verzelfstandiging en privatisering in Nederland’.43
3. Inspiratie uit het buitenland en doorwerking in Nederland
Nederland was niet het enige land waar vanaf het begin van de jaren tachtig sprake was van een golf van privatisering en verzelfstandiging. De oorsprong van verzelfstandigen van overheidsinstellingen lag in Nieuw Zeeland. Vanaf het begin van de jaren zeventig werd hier een groot aantal verzelfstandigingen en privatiseringen doorgevoerd om de recessie te bestrijden en de economie weer op te laten bloeien.44
Ook in Groot-Brittannië werd vanaf het begin van de jaren tachtig op een groot aantal terreinen verzelfstandigd. Het betrof hier vooral genationaliseerde- en staatsbedrijven die naar de markt werden gebracht.45 Niet primair bezuinigingsdoelstellingen, maar vooral het terugdringen van de overheid in de markt lag hier ten grondslag aan de verzelfstandigingen.46 Nadat in de jaren tachtig de privatisering en verzelfstandiging in Groot-Brittannië en andere West-Europese landen was ingezet, werd na de val van het communisme in het begin van de jaren negentig ook in Oost Europa op grote schaal geprivatiseerd. In de voormalige DDR bestond een groot aantal staatsbedrijven, dat na de val van de muur werd geprivatiseerd.47 Naast privatisering werden in vele landen – soms als tussenvorm in aanloop
42 Bovens, Openbaar Bestuur, 196. 43
Kamerstukken I, 2012/13, C Parlementair onderzoek Privatisering / Verzelfstandiging overheidsdiensten, B. Rapport, 24.
44 J. de Koning, F. Peters en J. Meyer, Succesvol verzelfstandigen: de processen in beeld (Alphen aan den Rijn
2000) 11.
45
H.J. Hamer en A.T.L.M. van de Ven, ‘Verzelfstandiging nationaal en internationaal’ in: W.J.M Kickert, N.P. Mol en A. Sorber e.d., Verzelfstandiging van overheidsdiensten Geschriften van de Vereniging voor
Bestuurskunde Congrespublicatie 1992 (’s-Gravenhage 1993) 163-176, aldaar 165.
46 De Koning e.a., Succesvol verzelfstandigen, 11. 47
15 naar privatisering – ook overheidsdiensten en bedrijven verzelfstandigd. Dit gebeurde bijvoorbeeld in Japan bij de nationale spoorwegen en in verschillende Oost-Europese landen bij de voormalige staatsbedrijven.48
In tegenstelling tot veel andere landen, was er in Nederland niet alleen sprake van het naar de markt brengen van (staats)bedrijven, maar werden ook veel overheidsdiensten in meer of mindere mate zelfstandig. Ondermeer de Postbank, de Rijkspsychiatrische Inrichting, het Facilitair bedrijf van de NOS, het Bureau vernietiging overheidsarchieven, het Openluchtmuseum, het Jeugdwerk en de Rijksdienst voor het Wegverkeer kwamen op een grotere afstand van de Rijksoverheid te staan.
In het parlement bestond in de jaren tachtig en negentig brede steun voor het beleid van privatiseringen en verzelfstandigingen.49 Maar niet bij alle ministeries kwamen de privatiseringen en verzelfstandigingen even snel van de grond. Bij sommige ministeries werd verzet geboden tegen privatiseringsoperaties, terwijl andere ministeries – bijvoorbeeld Verkeer & Waterstaat onder minister Kroes – voortvarend aan de slag gingen met mogelijke verzelfstandigingen en privatiseringen.50
Toch was het juist dit ministerie waar een aantal ‘controversiële’ privatiseringen werd ingezet. Het betrof hier bijvoorbeeld de privatisering van het loodswezen. Deze privatisering werd in 1983 door toenmalig minister Kroes aangekondigd in een brief aan het parlement. Na een verzelfstandigingsproces van enkele jaren en een periode van ruim een jaar waarin werd proefgedraaid als zelfstandige organisatie, werd het loodswezen op 1 september 1988 geprivatiseerd.51 Hoewel het loodswezen voor de verzelfstandiging jaarlijks een winst opleverde van ongeveer 29 miljoen gulden, kostte het de overheid na de privatisering 25 miljoen gulden per jaar alles bij elkaar dus een verliespost van 54 miljoen gulden.52 Daarnaast waren ook de verzelfstandiging en de daarop volgende privatisering van de Nederlandse Spoorwegen en de PTT geen onverdeeld succes. Toch waren het juist deze privatiseringen die veel publieke aandacht kregen.53
Dit wil overigens niet zeggen dat privatiseringen in Nederland per definitie niet succesvol waren. Een voorbeeld van een succesvolle privatisering was die van
48 Ibidem, 161.
49 Kamerstukken I, 2012/13, C,B, p. 49.
50 WRR, Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking, 32. 51
J.F.T. Van Erpers Royaards, ‘Verzelfstandiging van het Loodswezen’, in: W.J.M Kickert, N.P. Mol en A. Sorber e.d., Verzelfstandiging van overheidsdiensten Geschriften van de Vereniging voor Bestuurskunde Congrespublicatie 1992 (’s-Gravenhage 1993) 129-140, aldaar 130.
52 WRR, Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking, 35. 53
16 DeStaatsMijnen (DSM), al was deze privatisering dan weer zo succesvol dat het voor veel mensen niet meer voor te stellen is dat dit bedrijf ooit onderdeel geweest is van de Rijksoverheid.54
Het aantal privatiseringen – al dan niet succesvol – werd in aantal zeker overtroffen door het aantal verzelfstandigingen waarbij de overheid op een of andere wijze verbonden blijft met de verzelfstandigde organisatie. Zo was er de verzelfstandiging van het Kadaster die deel uitmaakte van een langer lopend proces. In de periode 1982-1988 werd het Kadaster fasegewijs kostendekkend gemaakt. Vanaf 1990 kreeg het Kadaster de status van ‘zelfbeheer’ ten opzichte van het Ministerie van VROM, terwijl later dat jaar een onderzoek naar de wenselijkheid van verzelfstandiging werd uitgevoerd. Na afronding van dit onderzoek eind 1990 nam de ministerraad in november 1991 een principebesluit tot verzelfstandiging.55 Uiteindelijk werd het Kadaster op 1 mei 1994 verzelfstandigd in de vorm van een ZBO. De verzelfstandiging werd beschouwd als een groot succes; zodanig dat in de literatuur werd gesteld dat ‘Het kadaster haar publieke taak op grotere afstand van het ministerie met een efficiency en doelmatigheid verrichte die voorheen niet mogelijk werd geacht’.56
Een andere verzelfstandiging die betrekkelijk soepel en succesvol verliep was die van de Dienst van het IJkwezen. Na een proces van meer dan vier jaar werd deze dienst op 1 mei 1989 verzelfstandigd tot het Nederlands Meetinstituut NV, het NMI. 57
Zoals uit het voorgaande blijkt zijn verzelfstandigings- en privatiseringsprocessen vaak langdurig van aard. Deze langdurige procedures zijn zowel terug te vinden bij succesvolle als minder succesvolle voorbeelden van privatisering en verzelfstandiging. Het waren vooral de excessen die de politieke en publieke aandacht kregen. Uit onderzoek van de Telderstichting bleek dat in de beeldvorming over privatisering ‘de geslaagde ervaringen te zijn verdrongen door de mislukte’.58
Het parlement dat het privatisering en verzelfstandigingbeleid doorgaans steunde, was vaak slechts zijdeling bij dit beleid betrokken zo bleek uit het parlementaire onderzoek
Verbinding verbroken van de Eerste Kamer.59
54
Telderstichting, Vertrouwen in de Markt: naar een liberaal privatiseringsbeleid (Den Haag 2007) 1.
55 V.E. van Dijk, ‘Verzelfstandiging van het Kadaster’ in: W.J.M Kickert, N.P. Mol en A. Sorber e.d.,
Verzelfstandiging van overheidsdiensten Geschriften van de Vereniging voor Bestuurskunde Congrespublicatie 1992 (’s-Gravenhage 1993) 141-152, aldaar 143-144.
56
De Koning e.a., Succesvol verzelfstandigen, 222.
57 G.J. Faber, ‘De geboorte van het NMI’ in: R.H. Coops e.a. ed., Van overheid naar markt: theorie, praktijk en
analyse (Den Haag), 71-76, aldaar 71.
58 Telderstichting, Vertrouwen in de Markt, 1. 59
17
4. Cultuurbeleid en de rijksmusea
In het voorgaande is duidelijk geworden dat vanaf het begin van de jaren tachtig het beleid in Nederland gericht was op een scheiding van beleid en uitvoering. De voorbeelden in de voorgaande paragraaf betroffen primair bedrijven en organisaties die goederen en/of diensten leverden, maar ook in de cultuursector vertaalde de overheid haar beleidsvoornemens naar de praktijk.
De bemoeienis van de overheid met cultuur strekte zich eerst uit tot het onderwijs, het bibliotheekwezen en de musea; maar in de tweede helft van twintigste eeuw kwamen hier ook andere terreinen van het culturele en maatschappelijke leven bij. 60 Vanaf de jaren zestig nam de bemoeienis van de overheid met kunsten en cultureel erfgoed toe; zowel het aantal instellingen als het niveau van de bekostiging werd verhoogd. Culturele activiteiten en instellingen werden beschouwd als voorzieningen van algemeen belang en deze moesten door de gemeenschap worden bekostigd. 61
Cultuur werd in deze tijd onderdeel van het welzijnsbeleid.62 Hierdoor werd er een breed scala aan culturele activiteiten gesubsidieerd, niet alleen om de kwaliteit maar ook – vooral - om de diversiteit en verscheidenheid. Ten tijde van economische welvaart was deze insteek goed verdedigbaar, maar toen de economische stagnatie aan het begin van de jaren tachtig haar intrede deed, moest de overheid zich heroriënteren op haar rol op het terrein van de cultuur.
Het veranderende cultuurbeleid, in lijn met het gehele veranderende overheidbeleid, zorgde voor een golf aan decentralisaties binnen de culturele sector. Onder meer het bibliotheekwerk en de monumentenzorg werden aan lagere overheden gedelegeerd. Bij subsidieaanvragen werd kwaliteit een belangrijker criterium, in tegenstelling tot diversiteit, bij de rijksmusea en de podiumkunsten kwam sponsoring van het bedrijfsleven op en over de gehele linie werd gekeken of er tot een kleinere afhankelijkheid van de overheidsbijdrage kon worden gekomen. Cultuur was vanaf de jaren tachtig niet langer een onderdeel van het welzijnsbeleid, maar een op zichzelf staande sector van het overheidsbeleid.63
Binnen dit veranderende cultuurbeleid, voltrok zich de verzelfstandiging van de rijksmusea. Om een goed begrip te hebben van de rijksmusea en de plaats die zij innamen
60 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), Cultuurbeleid in Nederland (Den Haag 2002) 57. 61 Ibidem, 58.
62 Ibidem, 62. 63
18 binnen de Rijksoverheid zullen de volgende twee vragen beantwoord moeten worden: ‘Wat was een rijksmuseum’ en ‘Welke plaats namen de rijksmusea in binnen de Rijksoverheid’.
Uit de inleiding bleek dat de Rijksoverheid zich al ruim tweehonderd jaar bezighield met de museale sector. Het Rijk stichtte zelf musea, kreeg collecties uit legaten en schenkingen en werd gaandeweg verantwoordelijk voor een steeds grotere groep ‘rijksmusea’. Dit waren musea waar het rijk niet alleen als financier optrad, maar deze musea ook beheerde en exploiteerde.64 Deze rijksmusea waren daardoor integraal onderdeel van de rijksdienst. Een overzicht van welke musea dit betrof aan het eind van de jaren zeventig is te vinden in tabel 2. Hoewel ieder museum een directeur had, was de minister – eerst van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM), later die van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) – eindverantwoordelijk voor de gang van zaken in alle afzonderlijke rijksmusea. Dit bracht met zich mee dat de verantwoordelijke minister voor ‘elke gebeurtenis in een willekeurig museum’ kon worden aangesproken.65
Deze situatie had vele andere praktische consequenties, die bemoeilijkt werden door het feit dat de musea niet alleen met de verantwoordelijke Minister van WVC te maken hadden, maar ook met de ministers van Financiën (voor onder meer financiële zaken), Binnenlandse Zaken (voor personele zaken) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieu, (voor de gebouwen en het bijbehorende onderhoud).66 Het betrof hier een verbondenheid met vier ministeries, die elk hun eigen prioriteiten, financiële middelen en planning hadden. Deze werkwijze, waarbij vier ministers verantwoordelijk waren, werd meer dan eens omschreven als: ‘omslachtig, tijdrovend en onduidelijk’.67
Tabel 2 Onder CRM ressorterende rijksmusea in 197668
Rijksmuseum Amsterdam Koninklijk Kabinet van Schilderijen (Mauritshuis)
Rijksmuseum Vincent van Gogh Rijksmuseum Hendrik Willem Mesdag
Rijksmuseum ‘Nederlands Scheepvaart Museum’. Rijksmuseum Meermanno-Westreenianum en Museum van het Boek
Rijksmuseum Paleis het Loo Rijksmuseum voor de Geschiedenis van de Natuurwetenschappen en van de Geneeskunde ‘Museum Boerhaave’ Rijksmuseum voor Volkenkunde: het Nederlands Rijksmuseum voor Natuurlijke Historie
64 Velden, Verzelfstandiging van de Rijksmusea, 42.
65 Ministerie van WVC, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea: nieuwsbrief bedoeld voor de
medewerkers van de rijksmusea, de Rijksdienst Kastelenbeheer, de Rijksdienst Beeldende Kunst, het
Rijksbureau voor Kunsthistorische Documentatie, het Centraal Laboratorium en de Opleiding Restauratoren. Nr. 1. (z.p. 1989).
66 Idem.
67 Ministerie van WVC, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea. Nr. 1. 68
19
Openluchtmuseum
Volkenkundig Museum Justinus van Nassau Rijksmuseum van Oudheden
Rijksmuseum Huis Lambert van Meerten Rijksmuseum voor Volkenkunde
Rijksmuseum Zuiderzeemuseum Rijksmuseum G.M. Kam
Rijksmuseum Twenthe Rijksmuseum Kröller-Müller
Koninklijk Kabinet van Munten, Penningen en Gesneden Steden (Koninklijk Penningkabinet)
Rijksmuseum het Catharijneconvent
De plaats die de rijksmusea in het gehele museale veld innamen in het jaar 1989 is te vinden in tabel 3. Hieruit volgt dat er op dat moment 21 rijksmusea, 192 publieke musea (waar de rijksmusea ook onder vallen) en 475 zogenaamde particuliere musea waren. Van de 667 musea die Nederland in 1989 kende, had slechts 3% de status van rijksmuseum. Deze relatief kleine groep rijksmusea had verhoudingsgewijs veel personeel (11% van het gehele personeelsbestand in de museale wereld), kende veel bezoeken (18% van het totaal aantal museumbezoeken) en kreeg relatief veel overheidsgeld (41,5% van het totale bedrag dat de overheid aan musea uitgaf).
Tabel 3 Relatieve positie van de rijksmusea in de museale markt in 198969 Rijksmusea(a) Publieke musea (incl.
Rijksmusea) (b)
Particuliere musea Totaal
Abs. % van het totaal
Abs. % van het totaal
Abs. % van het totaal Aantal 21 3 192 29 475 71 667 Medewerkers 1.156 11 4220 40 6250 60 10.470 Bezoeken (mln.) 3,6 18 9,1 45 11 55 20,1 Overheidsuitgaven (mln. Gld.) 132 41,5 248 78 70 22 318 Totale uitgaven (mln. Gld.) 151 35 302 69 137 31 440 Subsidieratio (c) 87% 82% 51%
(a) Het betreft hier alleen die rijksmusea die onder het beheer van het Ministerie van WVC vallen (b) Inclusief rijksmusea
(c) Subsidieratio is aandeel overheidsuitgaven in totale uitgaven
69 R. Laan en H. Vollebergh, ‘Verzelfstandiging van de rijksmusea’, Openbare Uitgaven 3 (1994) 3-12, aldaar
20 Na de verzelfstandiging waren de stichtingen geen rijksmusea meer, maar rijksmuseale instellingen. Deze instellingen maakten geen deel meer uit van de Rijksoverheid maar beheerden nog steeds een deel van de rijkscollectie en waren nog vaak gevestigd in een rijksgebouw. Het begrip rijksmuseum was noch voor, noch na de verzelfstandiging wettelijk omschreven, waardoor het de instellingen vrij stond om na de verzelfstandiging eventueel het voorvoegsel rijk te blijven gebruiken.70
5. Theorie en het toetsingskader
Er is veel geschreven over verzelfstandiging en privatisering in het algemeen, maar weinig gepubliceerd over de verzelfstandiging van culturele instellingen en rijksmusea.71 Binnen de publicaties die wel verschenen is niet tot nauwelijks sprake van theorievorming; en ook van algemene theorievorming over musea als organisaties is nauwelijks sprake.72 Om een theoretisch houvast te hebben voor de beoordeling van de veranderende vrijheid van handelen van de rijksmusea, wordt gebruik gemaakt van de vijf puntsschaal die Jesse Elisabeth Bos gebruikt om de autonomie van musea in te delen.73
1. Het museum heeft geen zeggenschap over dit aspect 2. Er is vooraf toestemming vereist
3. In onderling overleg
4. Slechts achteraf verantwoording schuldig 5. Volledige autonomie
Deze vijf categorieën bieden een goede basis om de vrijheid van handelen op verschillende deelaspecten te kunnen beoordelen. Omdat er voor de verzelfstandiging en tijdens de PMZ periode sprake was van een hiërarchische relatie tussen het rijksmuseum en het Ministerie van WVC was bij ‘in onderling overleg’ sprake van een onevenwichtigheid tussen beide partijen. Daarom is gekozen om de derde categorie in de eerste twee tijdsperiodes in deze scriptie niet te benoemen tot ‘in onderling overleg’ maar ‘zelf uitvoeren onder voorwaarden opgesteld door het ministerie'. Het gaat hierbij dus primair om het handelen van het museum zelf. Bij de vierde categorie ‘Slechts achteraf verantwoording schuldig’ wordt in deze scriptie
70 Projectbureau voor verzelfstandiging van Rijksmusea Instellingen, Jaarverslag 1994-1995 (Den Haag 1995).
Bijlage 4 Modelstatuten Museale Stichting.
71 B. de Jong,’Afstoten en verzelfstandigen van culturele instellingen – een theoretisch kader’, Vakblad
management kunst en cultuur 1 (1995) 4-9, aldaar 4.
72 Bos, Openbare Schatkamers in verandering, 27. 73
21 gebruik gemaakt van ‘Enkel achteraf verantwoording schuldig’ om te voorkomen dat de indruk wordt gewekt dat hier sprake is van een impliciet waardeoordeel.
Omdat de rijksmusea daarnaast functioneerden in verschillende systemen, zijn drie aanvullende meetinstrumenten gekozen om de vrijheid van handelen te bepalen. Allereerst de formele verantwoordelijkheid; waarbij het erom gaat wie de uiteindelijke definitieve beslissing zou mogen nemen. Ten tweede de geldende wet- en regelgeving; waarbij wordt gekeken aan welke wetten, regels, voorschriften een museum onderworpen is. En als derde de afhankelijkheid van andere organisaties. Oftewel van welke andere – externe – organisaties is een museum afhankelijk bij de beslissingen die zij neemt.
Door de combinatie van de schaal van autonomie en de drie aanvullende meetinstrumenten los te laten op de musea op de diverse aspecten in de verschillende periodes wordt inzichtelijk welke veranderingen er optraden in de vrijheid van handelen tussen deze periodes.
6. De casusmusea geïntroduceerd
Binnen de groep rijksmusea zijn in deze scriptie vier musea geselecteerd als casusmuseum. Deze musea zijn verschillend in omvang, locatie, achtergrond en collectie en geven zo gezamenlijk een zo compleet mogelijk beeld van de gehele groep rijksmusea.
Het gaat hier om het Rijksmuseum te Amsterdam, een museum dat haar oorsprong kende vroeg in de negentiende eeuw en dat in 2011 ruim 1 miljoen bezoekers trok. De collectie van het Rijksmuseum, die grotendeels in eigendom was van de Nederlandse staat, bestond onder meer uit de afdeling geschiedenis, het Rijksprentenkabinet en drie afdelingen beeldende kunst. Zowel het personeel als de directie van het museum was in het begin tegen de verzelfstandiging. Uiteindelijk werd het Rijksmuseum op 1 juli 1995 in de laatste groep musea verzelfstandigd.
Het Van Gogh Museum daarentegen vervulde een voortrekkersrol in de aanloop naar de verzelfstandiging en werd in de eerste groep op 1 juli 1994 verzelfstandigd.74 Dit museum was gevestigd in Amsterdam en bestond sinds de jaren zeventig. De collectie die tentoon werd gesteld bestond uit een groot aantal schilderijen en tekeningen van Vincent van Gogh en een diversiteit aan negentiende-eeuwse kunstwerken. Deze collectie was in eigendom van een stichting en werd aan de Rijksoverheid in bruikleen gegeven.
74
22 Ook bij het Catharijneconvent, dat pas in 1979 haar deuren openende, was de Rijksoverheid geen eigenaar van de museale collectie. De collectie van dit museum voor christelijke cultuur in Nederland was afkomstig van een groot aantal stichtingen en musea en werd via een bruikleenconstructie met een stichting aan de staat in onderbruikleen gegeven.75 Museaal inhoudelijk directeur Henri Defoer was aan het eind van de jaren tachtig tegen de verzelfstandiging. Mede als reactie hierop en om de verzelfstandiging, die uiteindelijk op 1 januari 1995 een feit werd, voor te bereiden werd zakelijk adjunct-directeur Kees Reichardt vanuit het Ministerie van WVC als het ware in het museum geparachuteerd.76
Het laatste museum is Rijksmuseum het Muiderslot, dat tot de verzelfstandiging deel uitmaakte van de Rijksdienst Kastelenbeheer. Dit slot, waarbij het gebouw zelf al een belangrijk museaal object was, was al eeuwenlang in het bezit van de Rijksoverheid. Op 1 januari 1995 werd dit museum verzelfstandigd.
Kortom vier musea die, ieder op hun eigen manier, als casus gebruikt kunnen worden om de verzelfstandiging van rijksmusea te illustreren.
75 H.L.M. Defoer, Beleidsnota van de directeur van het Rijksmuseum het Catharijneconvent (Utrecht 1983) 7. 76
23
2. Van Museumnota tot Museumnota
In dit tweede hoofdstuk zal de aanloop naar de verzelfstandiging worden besproken vanaf de museumnota van minister Harry van Doorn in 1976, via het onderzoek van de Algemene Rekenkamer uit 1988 dat insloeg als een bom en het gehele proces in een stroomversnelling bracht naar de beslissing tot verzelfstandiging in 1989 en de museumnota van minister D’Ancona in het daaropvolgende jaar. Er gebeurde veel in de periode 1976 – 1990, waarin de basis voor de verzelfstandiging werd gelegd.
1. Naar een nieuw Museumbeleid
Over de stand van zaken in het gehele museale veld en de mogelijkheden voor de toekomst stuurde toenmalig minister van CRM Harry van Doorn op 8 december 1976 de nota Naar een
nieuw Museumbeleid naar de Tweede Kamer. Hierin maakte de minister zijn
beleidsvoornemens kenbaar, namelijk de onderlinge afstemming van de musea en de overige voorzieningen van het welzijnsbeleid en een verdeling van verantwoordelijkheden tussen de verschillende overheden ten aanzien van de musea.77 De nota was geen kant-en-klaar plan, maar een eerste aanzet waarin hij zijn beleidsvoornemens schetste die hij vervolgens gefaseerd en in de vorm van experimenten wilde gaan uitwerken.78 Zelf zei de minister dat de nota ‘zo niet een discussiekarakter, dan toch een ontwikkelkarakter’ kende.79
Juist dat feit maakte dat de museumnota, zoals eerder genoemd, in een artikel in De Telegraaf ‘een lijvig werkstuk vol vage plannen over het functioneren van de musea’ werd genoemd en dat Kamerlid Wolf (CPN) tijdens de commissievergadering over de nota zei: ‘De museumwereld is nogal rommelig, de nota is nog rommeliger’. Hoewel hij daar direct aan toevoegde dat de discussies in de Tweede Kamer over de nota waarschijnlijk de rommeligheid van zowel de museumwereld als die van de nota zou overtreffen.80
Waar de nota in ieder geval wel voor zorgde was dat er een commissievergadering gewijd werd aan het onderwerp rijksmusea. Kamerlid van Leijhorst (CHU) zei hierover: ‘het voordeel van zo’n stuk (de museumnota red.) is dat het de rijksmusea weer eens in de politieke belangstelling plaatst’.81 Normaliter kwamen de rijksmusea slechts in de Tweede Kamer ter sprake als de begroting van het Ministerie van CRM werd behandeld, of als de
77 Kamerstukken II, 1976/77, 14290 Nota <<naar een nieuw Museumbeleid>>, 1-2, p. 6. 78
Ibidem, 10.
79 Idem.
80 Vaste Commissie voor Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, Openbare Commissievergadering 21
februari 1977 ‘Museumbeleid’ 455-456.
81
24 minister naar de Tweede Kamer werd geroepen vanwege diefstal of andere calamiteiten bij een van de rijksmusea.
De museumnota van 1976 plaatste de rijksmusea dus weer in de politieke belangstelling, daarnaast werd een eerste aanzet gegeven tot een mogelijke herverdeling van taken en verantwoordelijkheden over de verschillende overheidslagen. Dit werd in de praktijk gebracht middels enkele kleinschalige experimenten met contractmanagement. In 1983 werden de rijksmusea tevens op een rijksbrede lijst geplaatst, met daarop de eerste veertien te onderzoeken onderwerpen met betrekking tot privatisering.82
2. Een vooronderzoek naar privatisering
In 1984 verscheen het rapport van de Werkgroep Privatiseringsonderzoek Podiumkunst en Rijksmusea.83 In dit rapport werd de gang van zaken betreffende rijksmusea beschreven en werden de eerste conclusies getrokken met het oog op een mogelijke verzelfstandiging of privatisering. De werkgroep achtte algehele privatisering van de rijksmusea ondenkbaar en vreesde zelfs voor de ondergang van de rijksmusea mocht deze beslissing worden genomen.84
De werkgroep concludeerde dat er een aantal belemmeringen waren in de dagelijkse gang van zaken bij de rijksmusea. Zo stelden zij dat een efficiënte en bedrijfsmatige exploitatie van de rijksmusea werd bemoeilijkt door de scheiding tussen verantwoordelijkheden en bevoegdheden.85 Immers, zoals als bleek uit hoofdstuk 1 waren de musea niet alleen afhankelijk van het Ministerie van WVC, maar ook van de ministeries van Binnenlandse Zaken, VROM en Financiën. Het feit dat de bevoegdheden, de bijbehorende taken en budgetten over vier ministeries verdeeld waren leverde problemen op. Deze problemen waren gedeeltelijk financieel van aard, doordat de rijksmusea niet konden schuiven tussen de budgetten die bij de verschillende ministeries waren ondergebracht en bovendien niet op de hoogte waren van het geheel aan budgetten dat aan de rijksmusea werd besteed. Zo waren de rijksmusea in 1984 niet op de hoogte van de kosten die het Ministerie van VROM maakte voor het onderhoud van de gebouwen, noch voor de kosten die de Ministeries van WVC en Binnenlandse Zaken maakten voor het personeelsbestand.86
82 Kamerstukken II, 1982/83, 17938, 1, p. 4. 83
Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Rapport van de werkgroep privatiseringsonderzoek podiumkunsten en rijksmusea (Rijswijk 1984).
84 Ibidem, V. 85 Ibidem, VI. 86
25 In 1984 legde de werkgroep Privatiseringsonderzoek in haar onderzoek naar mogelijkheden tot privatisering dus al een groot aantal knelpunten bloot met betrekking tot het functioneren van de rijksmusea binnen het Ministerie van WVC, maar was zij van mening dat van gehele privatisering geen sprake kon zijn.
3. De nota Museumbeleid
Op 28 juni 1985 ontving de Tweede Kamer van minister Elco Brinkman van WVC de Nota
Museumbeleid. In deze museumnota werden voorstellen gedaan voor (nieuwe) bestuurlijke
en financiële verhoudingen tussen de overheden op het museale vlak.87
Niet langer zouden musea gesubsidieerd moeten worden door verschillende overheidslagen, maar per museum zou slechts één bestuurslaag zich bezig moeten houden met financiering en het uitvoeren van het eigen museumbeleid. Dat deze afschaffing van koppelsubsidies nu juist in deze museumnota was opgenomen, kwam voort uit een voorziene wijziging van de provincie en gemeentewet, waardoor koppelsubsidies – zonder wettelijke basis – niet langer mogelijk zouden zijn.88
Naast de verdeling van taken en verantwoordelijkheden over de verschillende bestuurslagen, werd specifiek ingegaan op de verschillende taken en verantwoordelijkheden die de Rijksoverheid had in het museale veld. Hierbij werd een onderscheid gemaakt tussen enerzijds een generale verantwoordelijkheid die de Rijksoverheid had voor het hele museale bestel89 en een instellingsverantwoordelijkheid die slechts gold voor de rijksmusea en rijksmuseale instellingen.90 Tot de musea waarvoor de Rijksoverheid een instellingsverantwoordelijkheid kende, werden niet alleen die musea gerekend die in 1976 in de museumnota waren opgenomen, maar ook het Rijksmuseum voor Geologie en Mineralogie – dat eerst tot het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen behoorde – en de Rijksdienst Kastelenbeheer.91
De taken van de rijksmusea waren niet veranderd in de negen jaar die verstreken tussen het verschijnen van beide museumnota’s, alleen de formulering was anders. Waar in 1976 nog werd gesproken over conservering en publieksgerichte taken, sprak men in 1985
87 Kamerstukken II, 1984/85, 19066 Museumbeleid, 2, p. 4. 88 Ibidem, 2-3.
89
Onder het museale bestel wordt verstaan: het geheel van musea en ondersteunende instellingen die samen op landelijk, regionaal en lokaal niveau het culturele erfgoed verzamelen, bewaren, bestuderen en aan het publiek presenteren. (Museumnota, pagina 7).
90 Kamerstukken II, 1984/85, 19066, 2, p. 7. 91
26 over de behoudstaak en de publiekstaak.92 De samenhang tussen beide taken bleef onverminderd belangrijk.
In de museumnota werd – zoals hierboven reeds genoemd – gesproken over nieuwe verhoudingen tussen de overheden op het museale veld. Voor wat betreft de Rijksoverheid betrof het voorstellen om musea die geen ‘nationale taak’ vervulden, over te dragen aan lagere overheden. 93
Ook verzelfstandiging kwam in deze nota aan de orde. Er werd namelijk expliciet gesteld dat het ministerie het voornemen had om – op termijn – over te gaan tot een overdracht van verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar de rijksmusea. Hierbij werden wel drie voorwaarden genoemd die belangrijk waren voor de slagingskans van een verzelfstandiging. Deze voorwaarden waren: de versterking van het zakelijk management, een grotere mogelijkheid tot het commercieel exploiteren van museumfaciliteiten en de versterking van de publiekstaak van de rijksmusea.94
Halverwege de jaren tachtig bestonden er dus plannen voor een hernieuwde taakverdeling tussen de verschillende bestuurslagen met betrekking tot musea, onderscheidde de Rijksoverheid een generale en een instellingsspecifieke verantwoordelijkheid voor het museale veld en stonden de plannen voor mogelijke verzelfstandiging in de kinderschoenen. In de Tweede Kamer stond het onderwerp Rijksmusea nog steeds zelden op de agenda. Alleen bij de verschillende begrotingsbehandelingen werd over de groep rijksmusea gesproken. Gerrit Veeneman, directeur van het Rijksmuseum Boerhaave, zei hierover: ‘Het viel me op dat je als individueel museum nooit in de Kamer aan de orde kwam. Het waren altijd de musea.’95
Dit zou spoedig veranderen, want in 1988 verscheen het rapport Rijksmusea van de Algemene Rekenkamer. Dit rapport sloeg in als een bom en zou de rijksmusea in de politieke schijnwerpers en het hele proces van verzelfstandigen in een stroomversnelling brengen.
4. Algemene Rekenkamer: rapport Rijksmusea
27 genoemd?’96
Vanwege de voorgenomen verzelfstandiging werd niet alleen gekeken naar de vervulling van de behoudstaak en de publiekstaak, maar naar de algehele bedrijfsvoering van de rijksmusea.
De resultaten werden op 19 september 1988 naar de Tweede Kamer gestuurd en waren op de drie hoofdpunten als volgt: allereerst concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de behoudstaak niet bij alle musea goed werd ingevuld. Dit kwam onder meer tot uiting in achterstanden in de registratie en conservatie van museale objecten, maar ook in depotruimtes die niet voldeden aan de eisen van conservering. Daarnaast bleek de beveiliging in diverse musea niet op orde te zijn. Bij de publiekstaak bleek dat de aandacht die musea hieraan besteedden erg uiteen liep en bovendien lang niet in alle gevallen voldoende was.97
Ook bij de bedrijfsvoering plaatste de Rekenkamer kritische kanttekeningen. Hierbij gaf zij aan dat zij betwijfelde of de musea op korte termijn goed zouden functioneren in een situatie met meer zelfbeheer, zoals dat door het ministerie beoogd werd. Hiervoor noemde de Rekenkamer de sterke financiële afhankelijkheid van het Ministerie van WVC, een tekort aan (geschoold) personeel en de onervarenheid van de musea wat betreft commerciële exploitatie als voornaamste oorzaken.98 De Rekenkamer stelde dat verzelfstandiging van rijksmusea alleen een positief effect zou kunnen hebben als tegelijkertijd voor de belangrijke knelpunten (een richting voor) een oplossing is gevonden’. Deze oplossing zag de Rekenkamer niet slechts in een extra toekenning van middelen, maar meer in een mentaliteitsverandering.99
Dat er bij de rijksmusea sprake was van diverse knelpunten en problemen, was op het ministerie bekend en kwam in 1984 ook al naar voren in het rapport van de Werkgroep Privatiseringsonderzoek Podiumkunsten en Rijksmusea. De constateringen van de Algemene Rekenkamer betreffende bedrijfsvoering en de financiële administratie werden door het Ministerie van WVC zelfs gezien als een bevestiging van de eigen analyses.100 Maar dat de
problemen op bepaalde vlakken zo groot waren als de Rekenkamer constateerde, was ook op het ministerie nieuws, zo vertelde Cees van ’t Veen (vanaf 1984 werkzaam bij het Ministerie van WVC en later hoofddirecteur Cultuurbeheer).101 Hij vertelde dat er op het ministerie al een verzelfstandigingsgedachte leefde, en dat het rapport van de Rekenkamer als ‘breekijzer’
96 Kamerstukken II, 1987/88, 20697 Rijksmusea, 2, p. 5. 97
Ibidem, 29.
98 Ibidem, 29-30. 99 Ibidem, 34.
100 P. van Woerkom, ‘Rijksmusea op weg naar maximale zelfstandigheid’, Museumvisie 16 (1992) 1-3, aldaar 2. 101
28 fungeerde. Het rapport kwam goed van pas om die verzelfstandiginggedachte ook naar buiten te brengen.102
De minister gaf in reactie op het rapport van de Rekenkamer aan dat hij reeds een begin had gemaakt om de huidige situatie te verbeteren. Hierbij was hij wel gebonden aan de wetten en regels die golden voor rijksmusea omdat deze deel uitmaakten van de Rijksoverheid. Op grond van zijn ervaringen met het verbetertraject dat hij reeds in gang had gezet, concludeerde de minister, zoals hij eerder had aangekondigd in de museumnota van 1985, dat een vorm van verzelfstandiging voor de rijksmusea noodzakelijk leek.103
De krantenkoppen die verschenen naar aanleiding van het rekenkamerrapport logen er niet om. Het Nieuwsblad van het Noorden kopte: ‘Chaos bij Rijksmusea’104, terwijl De
Telegraaf opende met ‘Open Deur bij Miljarden Collectie – Rekenkamer kraakt beveiliging
musea’.105
De kritiek van de Rekenkamer op de situatie in de rijksmusea werd door beide kranten vernietigend genoemd.
De dag na het verschijnen van het rekenkamerrapport, verscheen een artikel in Het
Vrije Volk waarin Robert Zijp, waarnemend voorzitter van de Nederlandse
Museumvereniging en conservator van het Catharijneconvent, aan het woord was. Hij ontkende hierin ‘met volle kracht’ dat er sprake zou zijn van een grote bende in de rijksmusea. Wel gaf hij aan dat er natuurlijk verbeterpunten waren, maar dat de ‘financiële wurggreep van het Ministerie van Financiën en een groot personeelstekort’ oplossingen in de weg stonden. Zijp gaf aan dat het rapport bij hem geen schok te boven bracht, omdat veel problemen en knelpunten – mogelijk met uitzondering van de beveiligingsproblematiek – in de museale wereld reeds bekend waren.106
Waar de reactie van de minister, de museale wereld, media en politici al snel na uitgave van het rapport verschenen, liet de behandeling van het rapport in de Tweede Kamer ruim anderhalf jaar op zich wachten. Dit kwam mede voort uit de Val van het Kabinet Lubbers II in mei 1989. Uiteindelijk werd het rapport van de Algemene Rekenkamer pas op 12 maart 1990 tijdens een gecombineerde vergadering van de vaste commissies voor Rijksuitgaven en Welzijn en Cultuur besproken. Samen met het rapport van de Algemene Rekenkamer stond tijdens deze vergadering ook een brief van de Minister van WVC met als
102
Interview met Cees van ’t Veen op 15/11/2013 door auteur in het kader van deze masterscriptie.
103 Kamerstukken II, 1987/88, 20697, 2, p 33. 104 Nieuwsblad van het Noorden, 19 september 1988. 105 De Telegraaf, 20 september 1988.
106
