Het vervolg onderzoek naar verzelfstandiging zou twee sporen kennen, zo blijkt uit de brief die de minister op 11 december 1989 naar de Tweede Kamer stuurde. Allereerst het haalbaarheidsonderzoek, dat primair de mogelijkheden tot externe verzelfstandiging zou onderzoeken. Daarnaast zou op 1 januari 1990 het Project Maximale Zelfstandigheid (PMZ) worden opgestart, waarbij zes rijksmusea en rijksmuseale instellingen voor een periode van twee jaar een maximale zelfstandigheid kregen binnen het ministerie om hiermee de mogelijkheden voor interne verzelfstandiging te onderzoeken.124
Naast deze twee onderzoeken werd inspiratie opgedaan in het buitenland. Een groep medewerkers van het Ministerie van WVC bracht in januari 1990 een studiebezoek aan Groot Brittannië, dat sinds 1983 ervaring op had gedaan met de verzelfstandiging van de nationale
120
Kamerstukken II, 1989/90, 19827 Afslanking Rijksoverheid 1988-1990, 74, p1-2.
121 Kamerstukken II, 1986/87, 19827 Afslanking Rijksoverheid 1988-1990, 1, p.1.
122 Ministerie van WVC, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea, Nr. 1.
123 Idem.
124
33 musea.In Groot-Brittannië waren, anders dan in Nederland de bedoeling was, ook de museale collecties en de gebouwen waarin de musea gevestigd waren in eigendom overgedragen. Toch bleek tijdens dit studiebezoek dat de verzelfstandiging veel minder vergaand was, dan de wetteksten deden geloven. Dit laatste kwam vooral door de inputfinanciering en de ambtelijke controle hierop.125 Na het bezoek aan Groot Brittannië werd in april van hetzelfde jaar ook Zweden bezocht.126
6.1 Externe verzelfstandiging: OEVeR
Het eerste vervolgonderzoek naar verzelfstandiging werd verricht door de Overleggroep Extern Verzelfstandigingsonderzoek Rijksmusea en overige museale instellingen (OEVeR). Deze overleggroep werd gevormd door ambtenaren van de Ministeries van Binnenlandse Zaken Financiën, VROM en WVC.127 De ministeries die direct betrokken waren bij de rijksmusea. Op 4 september 1990 publiceerde de overleggroep het rapport Externe
verzelfstandiging belicht waarin zij verslag deed van de resultaten van het onderzoek naar
externe verzelfstandiging.
Het onderzoek werd ingestoken met de vraag of door de (externe) verzelfstandiging van rijksmusea een goede verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden zou kunnen ontstaan tussen de Rijksoverheid en de rijksmusea. In dat geval zou de overheid zich meer kunnen gaan richten op een voorwaardenscheppend beleid, in plaats van de intensieve bemoeienis met de uitvoering. Daarnaast zouden de instellingen onder meer hun activiteiten meer op de markt kunnen richten.128
De overleggroep constateerde dat de gewenste positie van een overheid die beleidsmatig is en de instellingen die beheersmatige activiteiten verrichten, in de praktijk vrijwel omgekeerd was. In de praktijk hadden de musea een geringe vrijheid wat betreft de beheersmatige activiteiten, terwijl er beleidsmatig nauwelijks sprake was van een inkadering.129 De overleggroep stelde dat in een situatie van verzelfstandiging de musea meer verantwoordelijkheid zouden moeten krijgen voor de integrale sturing van hun instelling,
125 W. Bloemberg, Verzelfstandiging van de nationale musea in Groot-Brittannië: verslag van een studiegezoek aan Londen op 11 en 12 januari 1990 (Rijswijk 1990) 3.
126 Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea : nieuwsbrief bedoeld voor de medewerkers van de rijksmusea, de Rijksdienst Kastelenbeheer, de Rijksdienst Beeldende Kunst, het Rijksbureau voor Kunsthistorische Documentatie, het Centraal Laboratorium en de Opleiding Restauratoren. Nr. 3. (z.p. 1990) 3-4.
127 Overleggroep Extern Verzelfstandigingsonderzoek Rijksmusea en overige museale instellingen, Externe verzelfstandiging belicht (z.p. 1990) 3.
128 Ibidem, 2.
129
34 zowel inhoudelijk als beheersmatig, binnen door het ministerie geformuleerde beleidskaders.130 De musea zouden een grote mate van zeggenschap moeten hebben over de inzet van mensen en middelen. Daarnaast zou er ruimte moeten zijn voor een collectiebeleid op instellingsniveau en zouden de mogelijkheden tot het ontplooien van commerciële activiteiten en een verbreding van de financieringsmogelijkheden mogelijk moeten worden.131 De overleggroep stelt hier dus feitelijk dat de rijksmusea na verzelfstandiging een grotere vrijheid van handelen zou moeten krijgen wat betreft onder andere financiën, personeel en middelen.
Op basis van de onderzoeksresultaten en de wenselijke situatie wat betreft beleidsmatige en beheersmatige sturing van de musea werd door de overleggroep een afzonderlijke verzelfstandiging per instelling voorgesteld.132 Hierover is achter de schermen een grote discussie gevoerd, vertelde Cees van ’t Veen. Het uiteindelijke voorstel van verzelfstandiging per instelling zorgde ervoor dat het ministerie veel sterker zou staan in het verzelfstandigingsproces en ook daarna. Want het ministerie versus één directeur, dan wel de minister versus één museumblok van twintig directeuren, dat bracht wel andere verhoudingen met zich mee.133 De overleggroep gaf aan dat de voor de hand liggende vormen van verzelfstandiging het Zelfstandig Bestuursorgaan, de Naamloze Vennootschap en de Stichting zijn, zij zouden elkaar nauwelijks ontlopen in de mogelijkheden wat betreft verzelfstandiging.134
Hoewel de verschillen tussen de drie mogelijkheden dus vooral in de nuances lagen, sprak de overleggroep haar voorkeur uit voor de Naamloze Vennootschap. Deze keuze kwam voort uit het meer ‘bedrijfsmatige’ karakter van deze vorm en de mogelijkheid van de overheid om als (enig) aandeelhouder en met een stem in de Raad van Commissarissen direct invloed uit te oefenen op in het bijzonder de benoeming en ontslag van de directie.135 Hierdoor zou het Rijk een belangrijk sturingselement behouden bij de verzelfstandigde rijksmusea.
130 OEvER, Externe verzelfstandiging, 11.
131
Idem.
132 Idem.
133 Interview met Cees Van ’t Veen, 15/11/2013.
134 OEVeR, Externe Verzelfstandiging, 14-17.
135
35 6.2 Interne verzelfstandiging: PMZ
Naast het onderzoek naar externe verzelfstandiging deden zes rijksmuseale instellingen mee aan het Project Maximale Zelfstandigheid. Zij zouden voor een periode van twee jaar een maximale zelfstandigheid binnen het Ministerie van WVC krijgen, om zo de mogelijkheden tot interne verzelfstandiging te onderzoeken. Voor dit onderzoek waren de rijksmusea Vincent van Gogh, Twenthe, Boerhaave en het Rijksmuseum van Oudheden en de ondersteunende instellingen Opleiding Restauratoren en de Rijksdienst Beeldende Kunst geselecteerd.136 Op het ministerie was een apart projectteam ingesteld, onder leiding van projectleider Cees van ’t Veen, die de eerder genoemde hoofddirecteur Cultuurbeheer zou ondersteunen en adviseren in het Project Maximale Zelfstandigheid.137 Dit projectteam zou uiteindelijk het Projectbureau voor Verzelfstandiging van Rijksmuseale Instellingen worden.
De zes deelnemende instellingen waren geselecteerd door het ministerie van WVC, waarbij de factoren: definieerbare output, geen grote achterstanden in ontsluiting, registratie en conservering van de collectie, de mate van earning capacity, de bereidheid van het management van de instelling om te participeren in Project Maximale Zelfstandigheid en de mate van ontwikkeling van bestuurlijke informatievoorziening een belangrijke rol hadden gespeeld. Daarnaast moest de groep representatief zijn voor de totale groep van rijksmusea en rijksmuseale instellingen.138 Deze randvoorwaarden en de maximale grootte van zes deelnemers zorgden ervoor dat andere instellingen die ook interesse hadden niet konden participeren in PMZ.139
Willemien van ’t Hooft, ten tijde van PMZ directeur van de Opleiding Restauratoren, en tevens eerste directeur van het verzelfstandigde Muiderslot, vertelde dat het een aangename verrassing was dat de instelling waarvan zij directeur was mee mocht doen aan het Project Maximale Zelfstandigheid. Hieraan voegde zij toe dat meedoen geen keuze was voor de instelling, het was niet mogelijk te bedanken, het was een dienstopdracht.140
Op 12 september 1990 verscheen Vierende Teugels: de eerste tussentijdse rapportage van het Project Maximale Zelfstandigheid. Hierin werd verslag gedaan van de
136
Kamerstukken, II, 1989/90, 19066 Museumbeleid, 24, p.1.
137 Ministerie van WVC, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea: nieuwsbrief bedoeld voor de medewerkers van de rijksmusea, de Rijksdienst Kastelenbeheer, de Rijksdienst Beeldende Kunst, het
Rijksbureau voor Kunsthistorische Documentatie, het Centraal Laboratorium en de Opleiding Restauratoren. Nr. 2 (z.p. 1990).
138 Ministerie van WVC, Vierende Teugels: tussentijdse rapportage van het Project Maximale Zelfstandigheid (’s Gravenhage 1990) 5.
139 Ministerie van WVC, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea, Nr. 2.
140
36 uitgangssituatie, de voorlopige ervaringen van de deelnemende instellingen en werden bovendien de eerste conclusies getrokken.
De uitgangssituatie, voorafgaand aan Project Maximale Zelfstandigheid, was die van de rijksmusea die een onderdeel vormen van de rijksdienst. Volgens de rapportage Vierende
Teugels, was er sprake van lange en trage besluitvormingsprocedures en was het
besluitvormingsproces bovendien als centralistisch, bureaucratisch en fragmentarisch te karakteriseren. Net als in de rapportage van het overlegorgaan OEVeR sprak ook Vierende
Teugels van een sterke betrokkenheid van het ministerie met het beheer, terwijl de
voorbereiding en formulering van het museale beleid niet sterk ontwikkeld was.141 Hieruit bleek dat er op dit punt consensus bestond over de huidige wijze van het functioneren van de musea en het ministerie en hun onderlinge relatie. Want zowel door de Overleggroep, gevormd door ambtenaren van vier verschillende ministeries, als in het Project Maximale Zelfstandigheid, waarin zes instellingen participeerden en waarin het Ministerie van WVC een rol speelde, werd deze uitgangssituatie beschreven.
Na een halfjaar looptijd konden de eerste conclusies worden getrokken. Zo bleek er binnen PMZ een spanning te bestaan tussen de verantwoordelijkheden van de directeuren van de instellingen en die van de minister: mede gelet op de eindverantwoordelijkheid van de minister die gelijk was gebleven. Het beleid van de minister werd nog niet als helder ervaren, terwijl dit voor verzelfstandiging wel van groot belang werd geacht.
De meerjarenafspraken en de overgedragen bevoegdheden bleken als zeer positief te worden ervaren. De instellingen zagen deze graag gehandhaafd, ook na afloop van de twee jaar die het Project Maximale Zelfstandigheid zou duren. Naast de reeds overgedragen bevoegdheden, wilden de instellingen ook graag zeggenschap krijgen over de gebouwen.
Op veel plekken bleken de grenzen van de regelgeving als nauw te worden ervaren. Bovendien bleef het ministerie erg dicht op de instellingen zitten. Zoals de instellingen stelden in Vierende Teugels: ‘er is nog steeds een grote brievenbus nodig om departementale circulaires ongekreukt te kunnen bestuderen’.142
Dit project – en daarmee de interne verzelfstandiging – leverde niet die zelfstandigheid op, die de instellingen wensten.