BESLUIT
Besluit van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Mededingingswet.
Nummer 7325/78
Betreft zaak: 7325/KPN - Lijbrandt - Glashart - Reggefiber Wholesale
Openbaar
Nederlandse Mededingingsautoriteit
I Melding
1. Op 19 december 2011 heeft de Raad van Bestuur van de Nederlandse
Mededingingsautoriteit twee meldingen ontvangen van een voorgenomen concentratie in de zin van artikel 34 van de Mededingingswet.1 In de melding, die geregistreerd is onder nummer 7325,
is medegedeeld dat KPN B.V., onderdeel van Koninklijke KPN N.V., voornemens is uitsluitende zeggenschap te verkrijgen, in de zin van artikel 27, eerste lid, onder b, van de Mededingingswet, over Lijbrandt Telecom Holding B.V., Glashart Media B.V. en Reggefiber Wholesale B.V., alle drie onderdeel van Reggefiber Group B.V. Deze melding is onderwerp van dit besluit.
2. In de andere melding is medegedeeld dat KPN B.V. voornemens is uitsluitende
zeggenschap te verkrijgen in Concepts ICT Holding B.V., Edutel Beheer B.V., Xtra Media Services B.V. en KickXL B.V., alle vier onderdeel van Reggeborgh Glasvezel Investeringen B.V. Deze melding wordt beoordeeld in het besluit 7326/KPN - Concepts ICT - Edutel - XMS - KickXL.
3. Van de meldingen is mededeling gedaan in Staatscourant 23777 en 23781 van 23 december 2011. Naar aanleiding van de mededelingen in de Staatscourant zijn door marktpartijen
zienswijzen voren gebracht.2 Deze zienswijzen worden, voor zover er overwegingen aan zijn
ontleend die dragend zijn voor dit besluit, in het navolgende nader uiteengezet. In onderhavige zaak is bovendien een zienswijze van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: OPTA) ontvangen. Ambtshalve zijn vragen gesteld aan verschillende marktpartijen.
1 Tussen beide meldingen bestaat een zekere samenhang. De verkrijgende partij is dezelfde en de te verwerven
ondernemingen zijn actief op dezelfde of gerelateerde markten aan die waarop de verwervende onderneming actief is. De samenhang tussen de transacties is echter niet dusdanig om te kunnen spreken van verbonden transacties. Voor zover van belang komt de samenhang aan de orde in het besluit in zaak 7326/KPN - Concepts ICT - Edutel - XMS - KickXL.
2 Zie de brief van Vodafone van 6 jan 2012, de brief van Ziggo van 13 jan 2012, de brief van Tele2 van 28 december 2011 en
Openbaar
II Partijen
4. KPN B.V. is een 100% dochter van Koninklijke KPN N.V. (hierna: KPN). KPN biedt in Nederland aan consumenten televisie-, internet- en vaste telefoniediensten aan (hierna tezamen: retaildiensten). KPN is daarnaast actief op het gebied van ontbundelde toegang3 en wholesale
breedbandtoegang4 via het koper- en glasvezelnetwerk. KPN is ook actief op het gebied van
datacommunicatie- en IT-diensten aan particuliere en zakelijke afnemers via haar mobiele communicatienetwerken en de koper- en glasvezelnetwerken.
5. Reggefiber Group B.V. (hierna: Reggefiber) is een gemeenschappelijke onderneming van KPN en Reggeborgh B.V.5 Reggefiber is een onderneming die de aanleg en exploitatie van
glasvezelnetwerken realiseert voor de levering van televisie-, internet- en vaste telefoniediensten. Reggefiber heeft direct of indirect (via Reggefiber TTH B.V.) zeggenschap over onder meer de volgende drie dochterondernemingen die onderwerp zijn van onderhavige concentratie:
Lijbrandt Telecom Holding B.V. (hierna: Lijbrandt). Lijbrandt biedt voornamelijk via
het glasvezelnetwerk van Reggefiber televisie-, internet- en vaste telefoniediensten aan consumenten aan.6 Lijbrandt biedt in 32 gebieden waar glasvezel van
Reggefiber ligt deze diensten aan.7
Glashart Media B.V. (hierna: Glashart Media). Glashart Media verzorgt de doorgifte
van radio- en televisiesignalen (hierna: doorgifte televisiesignalen) en het verwerven van distributierechten voor televisiesignalen aan aanbieders van retaildiensten. Deze aanbieders behoeven hierdoor niet individueel met alle omroepen te
3 Ontbundelde toegang is de fysieke toegang tot het koperaansluitnetwerk van KPN en toegang tot
glasvezelaansluitnetwerken. Bij ontbundelde toegang tot het netwerk verkrijgt een toegangsvrager toestemming voor het gebruik van (een deel van) de infrastructuur tot de aansluiting bij de consument thuis. De toegangsvrager verbindt daarbij zijn eigen netwerk met het netwerk van bijvoorbeeld KPN en kan daarmee in beginsel alle eindgebruikers bedienen die binnen het geografische dekkingsgebied van het KPN-netwerk vallen. Hiervoor dient de toegangsaanvrager zelf te investeren in apparatuur om de verbinding met de consument tot stand te brengen. Ontbundelde toegang vormt een bouwsteen om televisie-, internettoegangs- en vaste telefoniediensten aan consumenten te kunnen leveren.
4Wholesale breedbandtoegang is de niet-fysieke of virtuele toegang tot een netwerk op een vaste locatie. In tegenstelling
tot ontbundelde toegang maakt een toegangsaanvrager gebruik van apparatuur van de netwerkeigenaar of aanbieder van ontbundelde toegang om de verbinding met de consument tot stand te brengen. Afnemers van wholesale
breedbandtoegang zijn hiermee in staat hun retaildiensten aan hun eindgebruikers te leveren. Wholesale breedbandtoegang vormt zodoende een bouwsteen om televisie-, internettoegangs- en vaste telefoniediensten aan consumenten te kunnen leveren..
5 Zie ook het besluit van 19 december 2008 van de NMa in de zaak 6397/KPN – Reggefiber.
6 Zie de melding d.d. 19 december 2011 in zaak 7325/ KPN - Lijbrandt - Glashart - Reggefiber Wholesale, randnummer 20. 7 Het glasvezelnetwerk van Reggefiber bestond in november 2011 uit 81 van dergelijke gebieden. Deze gebieden wijzen
Openbaar
onderhandelen over uitzendrechten. Zij kunnen hierdoor pakketten van televisiezenders afnemen van Glashart Media.
Reggefiber Wholesale B.V. (hierna: Reggefiber Wholesale). Reggefiber Wholesale
levertwholesale breedbandtoegang op het glasvezelnetwerk van Reggefiber. 6. In figuur 1 hieronder is een beknopte weergave gegeven van de drie locatiegebonden infrastructuren waar KPN, Reggefiber Wholesale en Lijbrandt (hierna tezamen met Glashart Media ook aangeduid als partijen) alsook concurrenten, zoals Tele2, T-Mobile en Vodoafone op actief zijn. Figuur 1 geeft tevens de drie verschillende niveaus van dienstverlening weer in de keten: ontbundelde toegang, wholesale breedbandtoegang en retail. Glashart Media is niet weergegeven in figuur 1.
Figuur 1: Beknopte weergave locatiegebonden infrastructuren en spelers vóór de concentratie
III De gemelde operatie
7. De gemelde operatie betreft de verkrijging door KPN B.V. van alle aandelen in Reggefiber Wholesale, Lijbrandt en Glashart Media; verkopers zijn Reggefiber en Reggefiber TTH B.V. De verkrijging is vastgelegd in een concept overeenkomst d.d. 8 november 2011.
IV Toepasselijkheid van het concentratietoezicht
8. De gemelde operatie is een concentratie in de zin van artikel 27, eerste lid, onder b, van de Mededingingswet. De hierboven omschreven operatie leidt er toe dat KPN uitsluitende
zeggenschap verkrijgt in Lijbrandt, Glashart Media, Reggefiber Wholesale.
Aanbieder ontbundelde toegang Aanbieder wholesale breedband toegang Retail-aanbieder
Koper Glasvezel CoaxCoax
Infrastructuur Lagen
Openbaar
9. Betrokken ondernemingen zijn KPN B.V., Lijbrandt, Glashart Media en Reggefiber Wholesale.
10. Uit de bij de melding ter beschikking gestelde omzetgegevens blijkt dat de gemelde concentratie binnen de werkingssfeer van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregelde concentratietoezicht valt.
V Beoordeling
11. In het navolgende wordt eerst ingegaan op de relevante productmarkten en de
geografische afbakening van deze markten. Vervolgens wordt ingegaan op de beoordeling van de gevolgen van de concentratie.
A Relevante markten
A.1 Relevante productmarkt(en)
12. De activiteiten van partijen overlappen elkaar op het gebied van televisie, internettoegang, vaste telefonie, doorgifte van televisiesignalen, en op het gebied van wholesale breedbandtoegang. Het gaat hierbij om de volgende productmarkten, die hierna nader worden besproken:
de markt voor televisie; de markt voor internettoegang;
de markt(en) voor vaste telefonie (enkel- en tweevoudige gespreksdiensten); de markt voor lage kwaliteit wholesalebreedbandtoegang; en
de markt voor doorgifte van televisiesignalen.
De eerste drie worden hierna tezamen ook de retailmarkten genoemd.
13. Daarnaast bestaan er verticale relaties tussen de activiteiten van partijen op verschillende markten. Een beoordeling van deze verticale relaties kan echter achterwege blijven, omdat de concentratie op de verschillende down- en upstreammarkten niet tot een dusdanige versterking van de positie van partijen leidt (zie randnummer 44 tot en met 58), dat het daarmee aannemelijk zou zijn dat de verticale relaties tussen de activiteiten van partijen als een gevolg van de
concentratie tot een significante beperking van de mededinging zullen leiden. A.1.1 Markt voor televisie
Openbaar
glasvezel.8 Aanbieders van televisiediensten leveren aan eindgebruikers een aansluiting tot een
netwerk en zorgen voor de doorgifte van televisiesignalen. Daarnaast stellen zij televisiepakketten (een zenderaanbod) samen en bieden deze aan eindgebruikers aan.
15. De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de Raad) heeft in een eerder besluit geconcludeerd dat bij het afbakenen van de productmarkt geen onderscheid hoeft te worden gemaakt naar infrastructuur.9 Dit betekent dat televisiesignalen via de
infrastructuren kabel, koper, satelliet, digitale ether en glasvezel tot dezelfde relevante
productmarkt voor televisiediensten behoren.Over al deze netwerken worden de zogenaamde ‘must-have’ kanalen10 aangeboden, waardoor het zenderaanbod slechts tot een beperkt
onderscheid leidt. Verder zijn, bezien vanuit de consument, de functionele en technische productkenmerken tussen de genoemde infrastructuren vergelijkbaar; er is dan ook sprake van substitueerbaarheid tussen de netwerken.11
16. OPTA heeft recentelijk in haar Oordeel televisie van 20 december 2011 geconcludeerd dat de markt voor televisie wordt gevormd door de levering van analoge en digitale televisiediensten in standaardpakketten, al dan niet met plus- en themapakketten, televisiediensten op aanvraag en in bundels met internettoegang en vaste telefonie (bundels), via aansluitingen op
kabelnetwerken, DSL-netwerken, glasvezelnetwerken, satelliet en digitale ether.12
Conclusie
17. Gelet op het voorgaande wordt in het onderhavige besluit uitgegaan van een markt voor televisiediensten die de levering van televisiesignalen via de infrastructuren kabel, koper, glasvezel, satelliet en digitale ether omvat (hierna: markt voor televisie).
8 Hier kan worden opgemerkt dat er geen nader onderscheid gemaakt hoeft te worden tussen de doorgifte van digitale en
analoge televisiesignalen aangezien er voor de gebruiker geen relevante verschillen in productkenmerken zijn. Zie het besluit van de NMa van 8 december 2006 in zaak 5796/Cinven – Warburg Pincus – Essent Kabelcom, randnummer 44 en de beschikking van de Europese Commissie van 29 december 2003 in zaak COMP/C.2-38.287 – Telenor/Canal+/Canal Digital, randnummer 29.
9Zie het besluit van de NMa in de zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald, randnummers 38 en 39, en het besluit
van 8 augustus 2011 in de zaak 7204/KPN-CAIW, randnummer 46. Levering van televisie via mobiele netwerken is hierbij buiten beschouwing gelaten.
10 Must have televisiekanalen zijn die kanalen die in ieder geval nodig zijn om een competitief zenderaanbod te kunnen
aanbieden. Voorbeelden van dergelijke kanalen zijn Nederland 1, RTL 4 en SBS.
11 Via het kabelnetwerk kunnen bijvoorbeeld net zoveel analoge programma’s worden aangeboden als via glasvezel, zonder
beperking van het aantal ontvangsttoestellen (televisies) bij de eindgebruiker.
Openbaar
A.1.2 Internettoegang
18. Internettoegang voor eindgebruikers op een vaste locatie wordt aangeboden over koper-, kabel- en glasvezelnetwerken. De verschillende netwerken onderscheiden zich met betrekking tot internettoegang met name in de maximale upload-endownloadcapaciteit. Op dit moment kan de vraag naar internettoegang voor het overgrote deel van de huishoudens ruimschoots worden bediend door zowel de bestaande koper- en kabelnetwerken als het nieuw aan te leggen glasvezelnetwerk.13
19. In eerdere besluiten is de Raad uitgegaan van een markt voor internettoegang14, waarbij is
vastgesteld dat internettoegang geleverd over koper-, kabel- en glasvezelnetwerken tot dezelfde relevante markt behoren.15 Verder heeft de Raad in een eerder besluit geoordeeld dat het niet
noodzakelijk is verder in te gaan op een mogelijk nader onderscheid naar afnemersgroepen van internettoegang, zoals huishoudens en zakelijke afnemers.16
20. OPTA heeft in haar Marktanalysebesluit Ontbundelde toegang17 ook geconcludeerd dat
internettoegang via koper-, kabel- en glasvezelnetwerken tot dezelfde relevante markt behoren. In dat besluit stelt OPTA, evenals in eerdere besluiten18, dat de productkenmerken van de diensten
die over de verschillende infrastructuren worden geleverd voldoende uitwisselbaar zijn en dat er op basis hiervan geen nader onderscheid hoeft te worden gemaakt tussen de specifieke
infrastructuren. Daarnaast concludeert OPTA dat bij de marktafbakening geen nader onderscheid tussen afnemersgroepen behoeft te worden gemaakt.19
Conclusie
21. Gelet op het voorgaande wordt in het onderhavige besluit uitgegaan van een markt voor internettoegang via koper-, kabel- en glasvezelnetwerken (hierna: markt voor internettoegang).
13 Zie het besluit van de NMa in de zaak 7204/KPN – CAIW, reeds aangehaald, randnummers 19 tot en met 23. 14 Zie het besluit van de NMa van 22 december 2006 in zaak 5807/KPN – Tiscali, randnummers 23 tot en met 33, het
besluit van de NMa in zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald, randnummers 41 tot en met 44, het besluit van de NMa van 21 oktober 2009 in zaak 6651/Reggefiber – OGA – GNA, randnummer 30, en het besluit van de NMa in zaak 7204/KPN-CAIW, reeds aangehaald, randnummer 50.
15 Zie het besluit van de NMa in de zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald, randnummers 42 en 44. 16 Zie het besluit van de NMa in de zaak 5807/KPN – Tiscali, reeds aangehaald, randnummers 30 tot en met 33. 17 Zie het Marktanalysebesluit Ontbundelde toegang van OPTA van 29 december 2011, paragraaf 3.4.1.
18 Zie ondermeer het Marktanalysebesluit wholesale breedbandtoegang van 19 december 2008 en het Marktanalysebesluit
Ontbundelde toegang van 19 december 2008.
Openbaar
A.1.3 Vaste telefonie
22. Vaste telefonie voor eindgebruikers op een vaste locatie wordt aangeboden over koper-, kabel- en glasvezelnetwerken. Over elk van deze drie infrastructuren kunnen gelijktijdig meerdere gesprekken door aanbieders worden afgewikkeld.
23. In eerdere besluiten20 is de Raad uitgegaan van een markt voor residentiële vaste telefonie.
De dienst vaste telefonie omvat hierbij zowel de aansluitingen als de dienstverlening over deze aansluitingen.21
24. OPTA maakt binnen de markt voor residentiële vaste telefonie in het recente Ontwerp Marktanalysebesluit Vaste Telefonie onderscheid tussen twee markten: de markt voor enkelvoudige gesprekken en de markt voor tweevoudige gesprekken.22 De NMa heeft in haar
advies aan OPTA over dit ontwerpbesluit de conclusies betreffende de marktafbakening onderschreven. De NMa heeft in onderhavige zaak geen aanwijzingen om van deze marktafbakening af te wijken.
25. De activiteiten van partijen op het gebied van vaste telefonie overlappen alleen op het gebied van enkelvoudige gesprekken.23
Conclusie
26. Gelet op het voorgaande zal bij de beoordeling van de gevolgen alleen worden ingegaan op de markt voor enkelvoudige gesprekken (hierna: markt voor vaste telefonie).
A.1.4 Wholesale breedbandtoegang
27. Lage kwaliteit wholesalebreedbandtoegang (hierna: lage kwaliteit WBT) betreft de levering van virtuele netwerktoegang tot de aansluitlijn naar het huis van de consument.24 Lage kwaliteit
20 Zie het besluit van de NMa in de zaak 5807/KPN – Tiscali, reeds aangehaald, randnummers 39 tot en met 43, en het
besluit van de NMa in zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald, randnummer 40.
21 De aansluiting is de toegang tot een openbaar elektronisch communicatienetwerk op een vaste locatie ten behoeve van
spraak, faxverkeer en internet. Zie het Marktanalysebesluit Vaste telefonie van OPTA van 19 december 2008, randnummer 230.
22 Het verschil tussen enkelvoudige en tweevoudige gesprekken is dat bij enkelvoudige gesprekken de consument diensten
afneemt waarmee zij over één lijn gesprekken kan voeren en bij tweevoudige gesprekken de beschikking heeft over twee lijnen. Telefoniediensten met meerdere lijnen worden vooral door zakelijke gebruikers afgenomen, zodat meerdere medewerkers tegelijk kunnen telefoneren. Zie het Ontwerp Marktanalysebesluit Vaste telefonie van 16 maart 2012, paragraaf 4.4.3.
Openbaar
WBT kan worden afgenomen via het koper-, kabel- en glasvezelnetwerk. Afnemers van lage kwaliteit WBT zijn met deze dienst in staat retaildiensten aan eindgebruikers te leveren. Lage kwaliteit WBT is daarmee een bouwsteen voor de diensten televisie, internettoegang en vaste telefonie.
28. De Raad heeft in eerdere besluiten een relevante markt voor lage kwaliteit WBT en een relevante markt voor hoge kwaliteit wholesale breedbandtoegang onderscheiden.25 De term ‘lage
kwaliteit’ wordt in dat kader gedefinieerd als verbindingen met een zogenaamde
overboekingsfactor van lager dan 1:20, terwijl verbindingen met een overboekingsfactor van 1:1 tot en met 1:20 als ‘hoge kwaliteit’ worden beschouwd.26
29. Op 21 februari 2012 heeft OPTA in haar Ontwerpbesluit WholesaleBreedbandtoegang en huurlijnen vastgesteld dat er een aparte relevante markt voor lage kwaliteit WBT dient te worden onderscheiden.27
Conclusie
30. In lijn met eerdere besluiten van de NMa en de marktafbakening zoals uitgevoerd door OPTA wordt in het onderhavige besluit uitgegaan van een markt voor lage kwaliteit WBT. A.1.5 Markt voor doorgifte van televisiesignalen
31. In een eerder besluit28 is uitgegaan van een markt voor de doorgifte (ofwel het transport)
van radio- en televisiesignalen (hierna: doorgifte van televisiesignalen).
32. De NMa heeft in dat besluit ook aangegeven dat het mogelijk is om een nader
onderscheid te maken tussen de doorgifte van televisiesignalen enerzijds en de verwerving van de distributierechten voor televisiesignalen anderzijds.29 De diensten doorgifte en de verwerving van
24 De term breedband houdt in dat de downstreamcapaciteit die de afnemer beschikbaar heeft meer dan 128Kbit/s
bedraagt.
25 Zie het besluit van de NMa in de zaak 5807/KPN – Tiscali, reeds aangehaald, randnummer 34, en het besluit van de
NMa in de zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald, randnummer 51, en het besluit van 20 september 2010 in zaak 7009/Tele2 – BBNed, randnummer 26, en het besluit van de NMa in zaak 7204/KPN-CAIW, reeds aangehaald,
randnummers 60 en 61.
26 De overboekingfactor is gedefinieerd als de gegarandeerde bandbreedte voor afnemers ten opzichte van de maximale
bandbreedte die over een aansluiting geleverd kan worden.
27 Zie het Ontwerpbesluit Wholesale breedbandtoegang en huurlijnen van OPTA van 21 februari 2012, randnummer 327. 28 Zie het besluit van de NMa in zaak 5796/Cinven-Warburg Pincus-Essent Kabelcom, reeds aangehaald, randnummer 25. 29 Zie het besluit van de NMa in zaak 5796/Cinven-Warburg Pincus-Essent Kabelcom, reeds aangehaald, randnummer 23 en
Openbaar
de distributierechten kunnen los van elkaar worden afgenomen, maar worden in het geval van kleinereretailaanbieders over het algemeen tezamen afgenomen. KPN biedt op dit vlak bijvoorbeeld verschillende dienstenniveaus, al naar gelang de afnemer een kleiner of groter gedeelte van de televisiedienst zelf wil organiseren. Gelet evenwel op de materiële beoordeling kan in het onderhavige geval dit nadere onderscheid in het midden gelaten worden (zie randnummers 47 tot en met 49).
33. Daarnaast is in het eerder aangehaalde besluit overwogen dat een onderscheid gemaakt zou kunnen worden naar het soort infrastructuur waarop het signaal wordt doorgegeven aan de eindgebruiker. Gelet evenwel op de toegenomen concurrentiedruk van de verschillende
aanbieders op de verschillende infrastructuren ten opzichte van het eerder genoemde besluit en op de materiële beoordeling (zie randnummers 47 tot en met 49) zal in dit besluit geen nader onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende infrastructuren.
34. Evenals in het eerder genoemde NMa-besluit zal er binnen de markt voor de doorgifte van televisiesignalen geen nader onderscheid gemaakt worden tussen de doorgifte en verwerving van analoge en digitale signalen.
Conclusie
35. In het navolgende zal worden uitgegaan van de markt voor de doorgifte van
televisiesignalen, waarbinnen mogelijk een nader onderscheid kan worden gemaakt tussen de doorgifte van televisiesignalen en de verwerving van de distributierechten daarvan.
A.2 Relevante geografische markten Standpunt partijen
36. Partijen stellen zich op het standpunt dat in deze zaak voor de markt voor lage kwaliteit wholesale breedbandtoegang en de retailmarkten voor vaste telefonie en internettoegang moet worden uitgegaan van nationale markten. Zij sluiten hierbij aan bij de marktafbakening die voor deze markten is gehanteerd door OPTA.30 Partijen sluiten ook voor de markt voor
televisiediensten aan bij de afbakening gehanteerd door OPTA en zijn van mening dat deze, mede vanwege de geringe marktaandelen van bij de voorgenomen concentratie betrokken partijen, in het midden kan worden gelaten.31.Indien desalniettemin uitgegaan zou moeten
Openbaar
worden van een kleinere markt, dan gaan partijen uit van het gebied waarin de activiteiten van KPN en Lijbrandt overlappen: het dekkingsgebied van het glasvezelnetwerk van Reggefiber.32
Beoordeling NMa
37. De bepaling van de relevante geografische markt is een instrument om vast te stellen aan welke concurrentiedruk de betrokken ondernemingen onderhevig zijn.33 Het startpunt van de
afbakening van de geografische markt wordt gevormd door de gebieden waarin de diensten worden aangeboden door de bij de concentratie betrokken ondernemingen.34
38. In eerdere besluiten is de NMa voor de retailmarkten voor internettoegang35 en vaste
telefonie36 uitgegaan van nationale markten. Voor wat betreft de retailmarkt voor televisie37 is
eerder door de NMa uitgegaan van regionale markten, gelijk aan de verzorgingsgebieden van de kabelmaatschappijen, waarbij opgemerkt werd dat er rekening mee wordt gehouden dat de concurrentie ook op dit vlak een meer nationaal karakter zal krijgen naarmate er meer concurrentie tussen de aanbieders van de verschillende infrastructuren bestaat. In eerdere besluiten is de NMa voor de wholesalemarkt voor lage kwaliteit WBT38 is uitgegaan van een markt
met een nationale omvang. De NMa heeft in een eerder besluit39 in het midden gelaten of de
geografische markt voor de doorgifte van televisiesignalen landelijk of regionaal (ter grootte van de verzorgingsgebieden van de kabelmaatschappijen) zou moeten worden afgebakend.
39. De door KPN over te nemen activiteiten worden enkel geleverd via het glasvezelnetwerk van Reggefiber. Hierdoor is de overlap van de activiteiten van partijen beperkt tot (delen van) het glasvezelnetwerk van Reggefiber. Dit netwerk kent (nog) geen landelijke dekking. Deze beperkte
32 Zie aanvullende zienswijze van partijen d.d. 27 maart 2012, randnummer 4.
33 De definitie van een relevante geografische markt is, zoals beschreven in de ‘Bekendmaking van de Commissie inzake de
bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijke mededingingsrecht’, Pb 1997, C 372/05, randnummer 8: “[…] het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen een rol spelen in de vraag naar en het aanbod van goederen of diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen.”
34 Ibid., randnummer 16.
35 Zie het besluit van de NMa in zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald,randnummer 86.
36 Zie het besluit van de NMa in zaak 6397/KPN – Reggefiber, randnummer 85, en het besluit van de NMa in zaak
5807/KPN – Tiscali, reeds aangehaald, randnummer 48.
37 Zie het besluit van de NMa in zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald, randnummer 84, het besluit van de NMa
in de zaak 5796/Cinven – Warburg Pincus – Essent Kabelcom, reeds aangehaald, randnummer 53.
38 Zie het besluit van de NMa in zaak 7009/Tele2 – BBNed, reeds aangehaald, randnummer 28, en het besluit van de NMa
in zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald, randnummer 87.
Openbaar
geografische overlap vormt een eerste aanwijzing om deze zaak aan de hand van regionale markten te beoordelen.
40. Voor onderhavige zaak is het daarbij van belang om op te merken dat een productaanbod via een elektronisch communicatienetwerk geografisch wordt begrensd door het dekkingsgebied van dat netwerk40, waardoor vraag- en/of aanbodsubstitutie41 van buiten het dekkingsgebied niet
aannemelijk is. Een afnemer van elektronische communicatiediensten is aangewezen op de in zijn vestigingsplaats beschikbare netwerken en de aanbieders die via deze netwerken hun diensten aanbieden.
41. Nader onderzoek zou moeten worden verricht om tot een oordeel te kunnen komen wat de omvang van de relevante geografische markten in deze zaak is. De omvang van de markten zou bijvoorbeeld gelijk kunnen zijn aan het aaneengesloten glasvezelnetwerk in (een gedeelte van) een gemeente of aan een clustering van meerdere van dergelijke gebieden of aan alle gebieden waarin het Reggefiber glasvezelnetwerk is aangelegd. 42 Daarnaast kan de geografische
omvang van de markten mogelijk ook nationaal zijn. Dergelijk onderzoek leent zich alleen voor een eventuele vergunningsfase. De materiële beoordeling in dit besluit wordt niet door de geografische marktafbakening beïnvloed (zie randnummers 46, 49, 56 en 57). Een dergelijk diepgaand onderzoek kan derhalve achterwege blijven in onderhavige zaak.
Conclusie
42. Gelet op het voorgaande wordt in het onderhavige besluit de geografische afbakening van de markt voor televisie, de markt voor internettoegang, de markt voor vaste telefonie, de markt voor lage kwaliteit WBT en de markt voor doorgifte en levering van televisiediensten in het midden gelaten.
40 Zie ook de Bekendmaking van de Commissie, randnummer 59.
41 Vraag- en aanbodsubstitutie zijn de twee belangrijke bronnen van concurrentiedruk die betrokken moeten worden in de
geografische marktafbakening. In de randnummers 13 en 14 van de Bekendmaking van de Commissie wordt gemotiveerd hoe deze twee verschillende bronnen van concurrentiedruk moeten worden gewogen bij het bepalen van de relevante markt: “Vanuit economisch standpunt is – voor de bepaling van de relevante markt – substitutie aan de vraagzijde de belangrijkste en onmiddellijke en daadwerkelijke disciplinerende factor voor de aanbieders van een bepaald product, inzonderheid met betrekking tot hun prijsbeleid. Een onderneming of een groep ondernemingen kan niet een aanzienlijke invloed uitoefenen op de geldende verkoopvoorwaarden, zoals de prijzen, wanneer haar afnemers gemakkelijk kunnen overschakelen op beschikbare substitutieproducten of op elders gevestigde leveranciers.”
Openbaar
B Gevolgen van de concentratie
43. Als gevolg van onderhavige transactie verkrijgt KPN uitsluitende zeggenschap over Reggefiber Wholesale, Glashart Media en Lijbrandt. In het navolgende is achtereenvolgens in gegaan op de gevolgen van de voorgenomen concentratie van de overname van (i) Reggefiber Wholesale door KPN op de markt voor lage kwaliteit WBT, (ii) Glashart Media op de markt voor de doorgifte van televisiesignalen en (iii) Lijbrandt op de retailmarkten.
Lage kwaliteit WBT
44. Van de zijde van marktpartijen is betoogd dat KPN als gevolg van de concentratie haar eigenservice providers zal bevoordelen en andere partijen de toegang tot wholesale
breedbandtoegang zal bemoeilijken. Wholesale toegang wordt een onmisbare vorm van toegang tot glasvezel geacht, aangezien een alternatieve toegangsmogelijkheid tot glasvezel (ontbundelde toegang) vooralsnog onrendabel is, aldus de marktpartijen in hun zienswijzen.
45. Uit het onderzoek van de NMa blijkt dat het lage kwaliteit WBT-product van Reggefiber Wholesale al enige tijd niet meer verkrijgbaar is. Daarnaast hebben partijen desgevraagd aangegeven dat KPN, behoudens twee uitzonderingen, de WBT-aanbieder was bij alle vraagbundelingstrajecten die in 2010 of 2011 zijn aangewezen, opgestart of voltooid; de uitzonderingen betroffen gemeenten waar Reggefiber al actief was.43 Ook in alle nieuw uit te
rollen glasvezelgebieden hebben partijen aangegeven dat, ongeacht onderhavige concentratie, alleen KPN lage kwaliteit WBT zal aanbieden.44 Reggefiber Wholesale biedt enkel nog lage
kwaliteit WBT aan in die gebieden waar, om technische redenen, KPN geen lage kwaliteit WBT kan leveren. Tevens heeft het marktonderzoek bevestigd dat marktpartijen niet kunnen kiezen tussen het lage kwaliteit WBT product van KPN enerzijds en Reggefiber Wholesale anderzijds. 46. Gelet op het voorgaande acht de Raad het niet aannemelijk dat de lage kwaliteit WBT-producten van KPN en Reggefiber Wholesale een disciplinerende invloed op elkaar uitoefenen, waardoor het niet aannemelijk is dat onderhavige concentratie een effect heeft op deze markt, ongeacht de geografische afbakening daarvan.
Doorgifte van televisiesignalen
47. Marktpartijen hebben geen zorgen geuit betreffende de overname van Glashart Media. Desgevraagd heeft een belangrijke afnemer van Glashart Media aangegeven geen of nauwelijks hinder te zullen ondervinden indien Glashart Media zou stoppen met de doorgifte van
televisiesignalen. Ook andere aanbieders van retaildiensten die op dit moment diensten afnemen
43 Zie beantwoording aanvullende vragen 17 februari 2012, randnummer 25 e.v. en bijlage 8.
Openbaar
van Reggefiber Wholesale of van KPN hebben aangeven geen probleem te zien op dit vlak als gevolg van de concentratie.
48. Uit onderzoek van de NMa is daarbij gebleken dat kleine(re) marktpartijen inmiddels meerdere alternatieven hebben voor de dienstverlening van bijvoorbeeld Glashart Media. Zo zijn diverse kleine (nieuwe) partijen, zoals Iphion en GlasOperator er in geslaagd om de
uitzendrechten zelf te organiseren. Daarnaast zijn er toetreders die ook een extern televisieaanbod ontwikkelen of reeds hebben ontwikkeld.
49. Gelet op het voorgaande acht de Raad het niet aannemelijk dat als gevolg van de
concentratie de markt voor doorgifte van televisiesignalen, met het mogelijke nadere onderscheid tussen de doorgifte van televisiesignalen en de verwerving van de distributierechten van
televisiesignalen, significant wordt belemmerd, ongeacht de geografische omvang daarvan. Retailmarkten
50. De Raad merkt op dat de overname van Lijbrandt door KPN een overgang van
gezamenlijke naar uitsluitende zeggenschap betreft, doordat KPN samen met Reggeborgh B.V. gezamenlijke zeggenschap heeft over Reggefiber.45
51. Een overgang van gezamenlijke zeggenschap naar uitsluitende zeggenschap leidt tot een minder vergaande wijziging in de markstructuur dan wanneer zeggenschap wordt verkregen door een onderneming die nog geen zeggenschap heeft. De verkrijgende onderneming heeft dan immers reeds, samen met een of meer andere ondernemingen, beslissende invloed op het strategische commerciële beleid van de gezamenlijke onderneming.46 In het algemeen valt een
beoordeling van een concentratie waarbij sprake is van een wijziging van gezamenlijke naar uitsluitende zeggenschap daardoor eenvoudiger uit.47
52. In uitzonderlijke gevallen kan de overgang van gezamenlijke naar uitsluitende
zeggenschap nader onderzoek vergen. Bijzondere mededingingsbezwaren kunnen zich voordoen in omstandigheden waarin de vroegere gemeenschappelijke onderneming wordt geïntegreerd in de groep of het net van haar enige overblijvende aandeelhouder met uitsluitende zeggenschap, waardoor de disciplinerende beperkingen van de gemeenschappelijke onderneming op de
45 Bij de beoordeling van de markten voor lage kwaliteit WBT en doorgifte van televisiesignalen (zie randnummers 44 tot
en met 49) is niet nader ingegaan op de overgang van gezamenlijke naar uitsluitende zeggenschap, omdat reeds om de daargenoemde redenen het niet aannemelijk is dat er sprake is van een significante beperking van de mededinging.
46 Zie bijvoorbeeld Comp/M.2908 – Deutsche Post/DHL (II), punt 22, Comp/M.3379 - P&O / Royal NedLLoyd / P&O
NedLLoyd, punt 11.
47 Zie de Mededeling van de Commissie betreffende een vereenvoudigde procedure voor de behandeling van bepaalde
Openbaar
verkrijgende aandeelhouder, als gevolg van mogelijk verschillende prikkels door de verschillende huidige aandeelhouders met zeggenschap, verdwijnen en de strategische marktpositie van de verkrijgende aandeelhouder kan worden versterkt. 48
53. De mate en aard van concurrentie tussen de overblijvende aandeelhouder en de gemeenschappelijke onderneming vóór de concentratie is voor de Commissie de belangrijkste overweging om te bepalen of de wijziging van gezamenlijke naar uitsluitende zeggenschap mededingingsbezwaren zou kunnen oproepen en nader onderzoek verricht moet worden.49
54. De Raad heeft geen aanleiding om onderhavige concentratie als een dergelijke uitzondering te beoordelen. Uit het onderzoek van de NMa is gebleken dat Lijbrandt door Reggefiber wordt ingezet in gebieden waar sprake is van een lage penetratie op het
glasvezelnetwerk, om zodoende het benodigde penetratieniveau voor de uitrol van glasvezel te bereiken en daarmee de core business van Reggefiber – aanleg en exploitatie van
glasvezelnetwerken naar de woning – te ondersteunen.50 Hoewel uit interne documenten van
Reggefiber blijkt dat Reggefiber en haar dochterondernemingen in grote mate onafhankelijk van KPN opereren, bevestigen strategische documenten over de inzet van Lijbrandt, dat Lijbrandt een andere (concurrentie)positie inneemt dan KPN.51
55. Gelet op de aard van de concurrentie tussen Lijbrandt en KPN acht de Raad het niet aannemelijk dat de voorgenomen overname van Lijbrandt zal leiden tot een belangrijke verslechtering van de concurrentiestructuur van de markt.
56. De Raad acht het daarom, mede gelet op het feit dat hier sprake is van een overgang van gezamenlijke naar uitsluitende zeggenschap, het niet aannemelijk dat de sterke gezamenlijke positie van meer dan 50%52 van partijen op een aantal markten voor internettoegang en vaste
telefonie, die gelijk zijn aan het dekkingsgebied van het aaneengesloten glasvezelnetwerk in (een
48 Ibid.,randnummer 9. Als voorbeeld noemt de Commissie de situatie waarin de verkrijger een rechtstreekse concurrent is
van de gemeenschappelijke onderneming, zij gezamenlijk een aanzienlijke marktpositie verwerven en de operatie een mate van onafhankelijkheid doet verdwijnen die de gemeenschappelijke onderneming voorheen had.
49 Comp/M.5141 – KLM/Martinair, punt 15.
50 Voor rendabele exploitatie van een glasvezelnetwerk wordt een uiteindelijke penetratiegraad van 50-60% genoemd. 51 Zo is het de intentie van Reggefiber de Lijbrandt alleen in te zetten “totdat de penetratie het gewenst niveau heeft bereikt”,
Reggefiber Group B.V., Businessplan 2010-2015 t.b.v. de Raad van Commissarissen 14 december 2009.
52 Wat betreft internettoegang hebben partijen in 6 van de 32 gebieden waar Lijbrandt actief is een marktaandeel groter dan
50%, met een uitschieter van 80%, en waarbij de toevoeging van Lijbrandt aan het marktaandeel van KPN varieert tussen de 2% en 11%. Wat betreft vaste telefonie hebben partijen in 10 van de 32 gebieden waar Lijbrandt actief is een
Openbaar
deel van) een gemeente (de kleinst mogelijke markt), tot een significante beperking van de mededinging kan leiden.
57. Het gezamenlijke marktaandeel van partijen op zowel nationale retailmarkten als op retailmarkten die gelijk zijn aan het dekkingsgebied van het gehele glasvezelnetwerk van
Reggefiber, is niet groter dan 50%. De Raad acht het daarom niet aannemelijk, mede gelet op het feit dat hier sprake is van een overgang van gezamenlijke naar uitsluitende zeggenschap, dat onderhavige concentratie tot een significante belemmering van de mededinging leidt op deze mogelijkeretailmarkten.
Conclusie
58. Gelet op het bovenstaande met betrekking tot de markten voor televisie, internettoegang en vaste telefonie, de markt voor lage kwaliteit WBT en de markt voor doorgifte van
televisiesignalen, acht de Raad het niet aannemelijk dat onderhavige concentratie tot een significante beperking van de mededinging zou kunnen leiden.
VI Zienswijze OPTA
59. Op 12 april 2012 heeft de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) een zienswijze ingediend betreffende onderhavige zaak.
60. In deze zienswijze deelt het College van OPTA de conclusie van de Raad dat er geen reden is om aan te nemen dat de gemelde concentratie de daadwerkelijke mededinging op de
Nederlandse markt of een deel daarvan zou kunnen belemmeren. VII Conclusie
61. Na onderzoek van deze melding is de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit tot de conclusie gekomen dat de gemelde operatie binnen de werkingssfeer valt van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregelde
concentratietoezicht. Hij heeft geen reden om aan te nemen dat die concentratie de
daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze zou kunnen belemmeren.
62. Gelet op het bovenstaande deelt de Raad van Bestuur van de Nederlandse
Openbaar
Datum: 13-4-2012
De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, namens deze:
W.g. Henk Don
Lid van de Raad van Bestuur
