Openbare versie AMM-aanwijzing huurlijnen artikel 7.2 Tw

Openbare versie AMM-aanwijzing huurlijnen artikel 7.2 Tw

In verband met de vertrouwelijkheid van gegevens worden marges van marktaandelen gehanteerd. Deze zijn cursief weegegeven.

Besluit tot aanwijzing van Koninklijke KPN N.V. en haar groepsmaatschappijen als bedoeld in artikel 24b van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, als een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht op de markt voor huurlijnen op grond van artikel 7.2 van de

Telecommunicatiewet

OPTA/EGM/2002/200667 1. Inleiding

1. Bij besluit van 15 november 2000 (kenmerk OPTA/EGM/2000/202724) heeft het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) Koninklijke KPN N.V. en haar groepsmaatschappijen als bedoeld in artikel 24b van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: KPN) met ingang van 15 december 2000 voor onbepaalde duur aangewezen als aanbieder van huurlijnen in geheel Nederland die beschikt over aanmerkelijke marktmacht als bedoeld in artikel 7.2 van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw). De juridische grondslag van dit besluit wordt gevormd door artikel 6.4, eerste lid, jo. artikel 7.2 Tw.

2. Het onderhavige besluit betreft de aanwijzing van KPN als aanbieder met aanmerkelijke macht op de relevante markt van huurlijnen zoals bedoeld in artikel 7.2, tweede lid, Tw. Deze aanwijzing leidt ertoe dat voor KPN de verplichtingen genoemd in hoofdstuk 7 Tw en de daarop gebaseerde bepalingen in het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna: Boht) gelden. Laatstgenoemde bepalingen hebben voornamelijk betrekking op verplichtingen die voor de aangewezen aanbieder gelden, zoals de leverplicht en het hanteren van non-discriminatoire, kostengeoriënteerde en transparante tarieven.

3. Tegen het besluit van 15 november 2000 inzake de aanwijzing ex artikel 7.2 Tw heeft KPN bij brief van 21 december 2000 bezwaar gemaakt. Naar de mening van KPN had het college bij de aanwijzing ex artikel 7.2 Tw moeten differentiëren naar (deel)markten voor een bepaald type of bepaalde typen van huurlijnen in een bepaald geografisch gebied. KPN stelde daarbij dat zij op de markt voor huurlijnen met een capaciteit groter dan 2 megabit per seconde geen aanmerkelijke marktmacht heeft. KPN had dan ook naar haar mening niet als zodanig mogen worden aangewezen. Om voorgaande reden heeft KPN bij brief van 21 december de president van de rechtbank Rotterdam verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Op 31 januari 2001 heeft de president uitspraak gedaan.

4. De president heeft geoordeeld dat wat de markt voor huurlijnen betreft sprake is van afzonderlijke

aanwijzingen met een eigen beoordelingskader voor de toepassing van hoofdstuk 6 Tw

onderscheidenlijk hoofdstuk 7 Tw. Volgens de president heeft de wetgever uitdrukkelijk beoogd artikel 2, derde lid, van de Huurlijnenrichtlijn in artikel 7.2, tweede lid, Tw te implementeren.

Dientengevolge dient bij de beoordeling van de markt voor huurlijnen zowel aan de productkant als aan de geografische kant te worden gedifferentieerd. De president heeft geoordeeld dat het bestreden besluit in bezwaar niet in stand kan blijven en heeft een voorlopige voorziening getroffen. De president heeft het bestreden besluit, voor zover daaruit voortvloeit dat KPN wordt aangewezen als partij met aanmerkelijke macht op de Nederlandse markt voor huurlijnen met een capaciteit groter dan 2 megabit per seconde, geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar van KPN.

5. Op 26 maart 2001 heeft het college een besluit op het bezwaar van KPN genomen waarin de uitspraak van de president wordt gevolgd en de aanwijzing van KPN als partij met aanmerkelijke macht op de markt voor huurlijnen wordt ingetrokken voor zover deze de markt voor huurlijnen met een capaciteit groter dan 2 megabit per seconde (hierna: > 2Mb) betreft. In de beslissing op bezwaar heeft het college tevens besloten dat de aanwijzing voor wat betreft de deelmarkten met een capaciteit kleiner dan 2 megabit per seconde (hierna: < 2Mb), met een capaciteit gelijk aan 2 megabit per seconde (hierna: 2Mb) en met een variabele capaciteit, de zogenaamde Permanent Virtual Circuit (hierna: PVC) in stand blijft. KPN heeft tegen het besluit op bezwaar geen beroep aangetekend.

6. Op basis van het bovenstaande is het college van oordeel dat de aanwijzing van KPN als aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt voor huurlijnen zoals bedoeld in artikel 7.2 Tw niet langer meer tevens gebaseerd kan worden op de aanwijzing van KPN ex artikel 6.4 Tw. Ook verder volgt het college de uitspraak van de president met dien verstande dat bij de beoordeling van de markt voor huurlijnen zowel aan de productkant als aan de geografische kant dient te worden gedifferentieerd.

Daarom neemt het college een nieuw besluit ex artikel 7.2 Tw welke in plaats treedt van het besluit van 15 november 2000 (kenmerk OPTA/EGM/2000/202724) en de beslissing op het bezwaar van KPN tegen dit besluit.

7. Voor de beoordeling of KPN thans dient te worden aangewezen als een aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt voor huurlijnen als bedoeld in artikel 7.2, tweede lid, Tw is het college begin 2001 met een marktonderzoek begonnen. Ten behoeve van het voorgaande is het onderzoeksbureau EIM Onderzoek voor Bedrijf & Beleid (hierna: EIM) ingeschakeld voor het verrichten van een

marktonderzoek. Het college heeft de geregistreerde aanbieders van huurlijnen verzocht om in het kader van dit marktonderzoek informatie te verstrekken over de door hen aangeboden huurlijnen.

Deze informatie heeft tot doel inzicht te verkrijgen in het marktaandeel van deze aanbieders op de

markt van huurlijnen en in de ontwikkelingen op deze markt. Het college zal op basis van dit

marktonderzoek bezien op welke relevante markt(en) KPN en/of wellicht andere aanbieders dienen

te worden aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht.

8. Bij de totstandkoming van dit besluit heeft het college de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) geraadpleegd. ¹ De NMa heeft bij brief van 17 november gereageerd. ²

9. Voorts heeft het college bij brief van 6 december 2001 KPN uitgenodigd haar zienswijze op het concept van deze aanwijzing (hierna: concept-besluit) te geven. Bij brief van 8 januari 2002 heeft KPN haar zienswijze op het concept weergegeven. Op 10 januari 2002 heeft ter zake een hoorzitting ten kantore van OPTA plaatsgevonden waarin KPN in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze mondeling toe te lichten. Het verslag van deze hoorzitting treft u aan als bijlage bij dit besluit. Bij brief van 14 januari 2002 heeft het college KPN, naar aanleiding van hetgeen tijdens de hoorzitting door KPN werd gesteld, nadere vragen gesteld. Bij brieven van 15, 16, 18 en 22 januari 2002 heeft KPN op deze brief geantwoord. Bij brieven van 6 en 7 februari 2002 heeft het college naar

aanleiding daarvan enkele aanbieders nadere vragen gesteld. Verder heeft het college bij brief van 30 januari een reactie gegeven op de zienswijze van KPN. Op 18 februari heeft het college daarop een reactie van KPN ontvangen.

10. De opbouw van het onderhavige besluit is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt het wettelijke en regelgevend kader weergegeven op basis waarvan de aanwijzing van een aanbieder met aanmerkelijke macht op de relevante markt voor huurlijnen ex artikel 7.2 Tw geschiedt. In

hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de door het college gewijzigde beleidsregels inzake de aanwijzing aanmerkelijke macht op de markt. In hoofdstuk 4 wordt de relevante markt afgebakend. In hoofdstuk 5 wordt de aanpak van het marktonderzoek beschreven. In hoofdstuk 6 worden de resultaten van het marktonderzoek samengevat weergegeven. In hoofdstuk 7 worden de

overwegingen van het college geschetst die de basis van het besluit vormen. In hoofstuk 8 wordt de zienswijze van KPN en de reactie van het college daarop weergegeven. Hoofdstuk 9 bevat het besluit van het college.

2. Wettelijk en regelgevend kader 2.1 Europese regelgeving

11. Aan het einde van de jaren tachtig is in de Europese Unie een begin gemaakt met het tot stand brengen van een gemeenschappelijke markt voor telecommunicatiediensten. Dit moest worden bereikt door enerzijds liberalisering van de destijds grotendeels monopolistische

telecommunicatiesector en anderzijds de harmonisering van de voorwaarden voor toegang tot en gebruik van telecommunicatienetwerken en –diensten. De sector is geleidelijk aan geliberaliseerd met 1 januari 1998 als voorlopige einddatum. Op die datum dienden de lidstaten alle wettelijke belemmeringen te hebben opgeheven die betrekking hadden op het aanbieden van

telecommunicatienetwerken en –diensten. In het streven naar een gemeenschappelijke markt voor telecommunicatiediensten zijn verder de voorwaarden voor toegang tot en gebruik van

1

OPTA, concept aanwijzing aanmerkelijke markt macht ex artikel 7.2 Tw, 22 oktober 2001.

2

NMa, reactie concept-besluit aanmerkelijke marktmacht ex artikel 7.2 Tw, d.d. 17 november 2001.

telecommunicatienetwerken en –diensten geharmoniseerd. De basis hiervoor vormen de zogenoemde voorwaarden voor Open Network Provision (hierna: ONP). In de ONP-kaderrichtlijn 90/387/EEG ³ zijn de grondbeginselen voor ONP opgenomen. Het begrip “aanmerkelijke

marktmacht” is een belangrijk instrument binnen het ONP-kader. In dit kader vormt voor de huurlijnenmarkt de Richtlijn 92/44/EEG van de Raad van 5 juni 1992 betreffende de toepassing van Open Network Provision (ONP) op huurlijnen (hierna: Huurlijnenrichtlijn) ⁴ , zoals gewijzigd bij Richtlijn 97/51/EG van 6 oktober 1997 ⁵ , de basis.

12. Artikel 2, derde lid, eerste alinea, Huurlijnenrichtlijn bepaalt: “In de zin van deze richtlijn wordt een organisatie geacht over een aanmerkelijke macht op de markt te beschikken wanneer zij 25% of meer van een bepaalde markt voor huurlijnen in een lidstaat bezit. Een bepaalde markt voor huurlijnen wordt beoordeeld op basis van het type/de typen in een bepaald geografisch gebied aangeboden huurlijnen. Het geografisch gebied kan het gehele of een deel van het grondgebied van een lidstaat bestrijken”. Deze bepaling is geïmplementeerd in artikel 7.2 Tw.

2.2 Nationale regelgeving

13. Op 15 december 1998 is de Tw in werking getreden. Deze wet dient mede ter uitvoering van de Europese richtlijnen betreffende de totstandbrenging van de interne markt voor

telecommunicatiediensten door middel van de tenuitvoerlegging van ONP.

14. Eén van de instrumenten die uit de ONP-richtlijnen voortkomt, is de aanwijzing van aanbieders met aanmerkelijke marktmacht. Dit instrument is door de Nederlandse wetgever onder andere

geïmplementeerd in artikel 7.2 Tw. Op grond van artikel 7.2, tweede lid, Tw wijst het college een aanbieder van huurlijnen aan voor zover die aanbieder over een aanmerkelijke macht op de

relevante markt beschikt. De direct uit de aanwijzing voortvloeiende verplichtingen zijn neergelegd in hoofstuk 7 van de Tw en het daarop gebaseerde Boht.

15. Het aanwijzen van een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht op grond van artikel 7.2 Tw leidt ertoe dat een asymmetrisch stelsel van rechten en plichten voor aanbieders gaat gelden. Deze rechten en plichten verschillen afhankelijk van de positie die de aanbieder op de

telecommunicatiemarkt inneemt. De noodzaak van een asymmetrisch stelsel vloeit voort uit het feit dat op bepaalde onderdelen van de telecommunicatiemarkt, met name waar voorheen bijzondere of exclusieve rechten waren verleend aan enkele aanbieders, nog geen of onvoldoende concurrentie bestaat. Doordat de overheid in het verleden op belangrijke onderdelen van de

telecommunicatiemarkt concurrentie niet of slechts beperkt toestond, is thans nog steeds sprake van een ongelijk speelveld. Het doel van het instrument aanmerkelijke marktmacht in de huidige fase is het bevorderen van concurrentie op de markten voor telecommunicatienetwerken en – diensten. Met het aanwijzen wordt het functioneren van de telecommunicatiemarkt verbeterd en de

3

Pb nr. L 192 van 24 juli 1990, p. 1.

4

Pb nr. L 165 van 19 juni 1992, p. 27.

5

Pb nr. L 295 van 29 oktober 1997, p. 23.

toetreding en ontwikkeling van andere aanbieders op de telecommunicatiemarkt gestimuleerd. De eindgebruiker zal hiervan profiteren doordat er meer keuzemogelijkheden zullen zijn en de aangewezen aanbieder de toegang tot de betreffende diensten tegen redelijke tarieven dient te verschaffen.

16. Ingevolge artikel 7.2, tweede lid, Tw wordt een aanbieder geacht over een aanmerkelijke macht op de markt te beschikken wanneer deze aanbieder 25% of meer van een bepaalde markt voor huurlijnen bezit.

17. Voor het vaststellen van een aanmerkelijke macht van een aanbieder geldt als hoofdregel het marktaandeelcriterium, met de mogelijkheid tot uitzonderingen op deze hoofdregel op grond van de criteria bedoeld in de Huurlijnenrichtlijn en de “richtsnoeren aanwijzing aanmerkelijke marktmacht”

(hierna: beleidsregels). ⁶ Het college heeft op basis van artikel 7.2 Tw de bevoegdheid om een aanbieder aan te wijzen als een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht indien deze aanbieder beschikt over een marktaandeel van minder dan 25%, dan wel een aanbieder niet aan te wijzen als een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht indien deze aanbieder beschikt over een

marktaandeel van 25% of meer. In beide gevallen dient het college bij de vaststelling rekening te houden met:

1. het vermogen van de betreffende aanbieder om de marktvoorwaarden te beïnvloeden;

2. zijn omzet in verhouding tot de omvang van de markt;

3. zijn beheersing van de middelen van toegang tot de eindgebruikers;

4. zijn toegang tot de financiële middelen, en

5. zijn ervaring met het verstrekken van producten en diensten op de markt.

2.3 Beleidsregels

18. Op 18 maart 2000 heeft het college de hierboven reeds aangehaalde beleidsregels gepubliceerd.

Gelet op de afzonderlijke aanwijzingen ex artikel 6.4 en artikel 7.2 Tw op de markt voor huurlijnen, heeft het college de beleidsregels aangepast. De beleidsregels geven onder andere aan op welke wijze het college invulling geeft aan zijn bevoegdheid krachtens artikel 7.2 Tw. Het college zal hierna kort ingaan op een aantal aspecten van deze beleidsregels. Voor het overige verwijst het college naar de inhoud van de beleidsregels.

19. Artikel 7.2 Tw is de implementatie van artikel 2 Huurlijnenrichtlijn in Nederlandse regelgeving. Op basis hiervan wordt de relevante productmarkt afgebakend naar het type huurlijn. De typering van een huurlijn wordt met name bepaald door de capaciteit van die huurlijn. ⁷

6

Richtsnoeren aanwijzing aanmerkelijke macht op de markt, Staatscourant van 8 maart 2000, nr. 48. Aangepast in Staatscourant 12 oktober 2001, nr. 198, p.35.

7

Zie onderdeel 26 richtsnoeren aanwijzing aanmerkelijke macht op de markt.

20. Ingevolge artikel 2, derde lid, Huurlijnenrichtlijn kan de markt voor huurlijnen worden opgedeeld in geografische markten. De Huurlijnenrichtlijn bepaalt dat het geografische gebied het gehele of een deel van het grondgebied van een lidstaat kan bestrijken. ⁸

21. Het college zal bij de afbakening van de relevante markt voor huurlijnen aansluiten bij de praktijk van het algemene mededingingsrecht, voor zover de Tw daartoe ruimte laat.

3. Marktafbakening

22. Bij de beoordeling van de vraag of een aanbieder op grond van artikel 7.2 Tw dient te worden aangewezen, dient het marktaandeel van een aanbieder op de relevante markt te worden vastgesteld. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de relevante productmarkt en de relevante geografische markt. In het navolgende zal het college ingaan op de afbakening van de huurlijnenmarkt naar productmarkt(en) en geografische markt(en).

3.1 Inleiding

23. Ingevolge artikel 7.2, tweede lid, Tw wijst het college “een aanbieder van huurlijnen, bedoeld in het eerste lid, aan voor zover die aanbieder over een aanmerkelijke macht op de relevante markt

beschikt”. In artikel 1.1, onder i, Tw wordt een huurlijn gedefinieerd als: “aan het publiek ter beschikking stellen van transparante transmissiecapaciteit tussen twee netwerkaansluitpunten van een telecommunicatienetwerk, zonder routeringsfuncties waarover eindgebruikers kunnen

beschikken als onderdeel van de geleverde huurlijn”. Een telecommunicatienetwerk wordt in artikel 1.1, onder d, Tw gedefinieerd als: “de overdrachtsapparatuur en, waar van toepassing, de

routeringsapparatuur en andere technische middelen die de overdracht mogelijk maken van signalen tussen netwerkaansluitpunten via kabels, radiogolven, optische middelen of andere elektromagnetische middelen”.

24. Voor de afbakening van de relevante markt(en) voor huurlijnen gebruikt het college de definitie van de Europese Commissie. Deze definitie is met name gegeven in de volgende twee documenten. Ten eerste de ‘Bekendmaking van de Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijke mededingingsrecht’. ⁹ Ten tweede de ‘Draft Guidelines on market analysis and the calculation of significant market power’ (hierna: Draft Guidelines). ¹⁰ Bij deze laatste betreft het weliswaar ontwerp-richtlijnen die betrekking hebben op de nieuwe Europese regelgeving, maar ten aanzien van de onderhavige marktafbakening beschouwt het college deze als het meest actueel en relevant.

25. Op grond van de methode van marktafbakening, zoals in bovengenoemde documenten wordt beschreven, geschiedt de afbakening van relevante markten op basis van de mate van

8

Ibid. onderdeel 28.

9

Pb nr. C 372 van 9 december 1997, p. 3.

10

COM(2001) 175, 28 maart 2001.

concurrentiedruk, dat wil zeggen de mate waarin concurrentie de prijsvorming van een product of dienst bepaalt. Er zijn twee hoofdfactoren die zorgen voor concurrentiedruk, te weten

vraagsubstitutie en aanbodsubstitutie. Kort gezegd worden relevante markten afgebakend op basis van de mate van substitutie tussen producten. Zijn producten of diensten in voldoende mate substitueerbaar, dan behoren zij tot dezelfde relevante markt.

26. Vraagsubstitutie wordt bepaald door de vergelijkbaarheid van de aangeboden diensten (kwaliteit, verkrijgbaarheid, prijs) vanuit het perspectief van de afnemer. Indien bepaalde producten vanuit het oogpunt van de afnemer in ruime mate onderling vervangbaar zijn, dan behoren die producten tot de relevante markt. Het gaat dus om producten die identiek zijn of die op grond van hun eigenschappen, bestemming en prijs door de afnemers als gelijkwaardig worden beschouwd.

27. Bij de marktbepaling kan eveneens rekening worden gehouden met de substitueerbaarheid aan de aanbodzijde wanneer de gevolgen ervan in doelmatigheid en directheid vergelijkbaar zijn met die van de substitueerbaarheid aan de vraagzijde. Dit vergt dat aanbieders kunnen overschakelen op de productie van de relevante producten en deze op korte termijn op de markt kunnen brengen zonder aanzienlijke bijkomende kosten te maken of risico’s te lopen in antwoord op geringe en duurzame wijzigingen van de betrokken prijzen ¹¹ . Zoals volgt uit onder andere de Draft Guideliness, gaat het in deze om de waarschijnlijkheid dat aanbieders die momenteel nog niet actief zijn op de relevante markt zullen besluiten deze markt op korte termijn te betreden als gevolg van een kleine, maar significante prijsstijging.

Dienst X

Andere diensten (potentiële substituten)

Vraagsubstitutie

Aanbodsubstitutie

Concurrentiedruk

Figuur 1. Vraagsubstitutie en aanbodsubstitutie zorgen beiden voor concurrentiedruk.

28. Een wijze om te bepalen of er aanbod- en vraagsubstitutie bestaat, is het toepassen van de zogenaamde “hypothetische monopolist test” ook wel SSNIP-test genoemd (Small but Significant Non transitory Increases in Price). Bij deze test moet worden bekeken wat er zal gebeuren indien er een kleine, maar significante prijsstijging van een product of dienst plaatsvindt terwijl de prijzen van andere producten of diensten gelijk blijven. Bezien dient te worden wat de effecten zijn van een

11

Zie noot 9, onder II “Bepaling van de relevante markt”, paragraaf 20.

prijsstijging van 5 tot 10% van bijvoorbeeld dienst X. Bij het uitvoeren van deze test gaat het om het gezamenlijke effect van vraagsubstitutie en aanbodsubstitutie.

29. Ten eerste dient te worden onderzocht hoeveel vraagsubstitutie er is, oftewel of afnemers door de tariefverhoging van dienst X zouden overschakelen op gemakkelijk verkrijgbare substitutieproducten of –diensten of op leveranciers die elders gevestigd zijn. Ten tweede dient onderzocht te worden of aanbieders van andere diensten bij de betreffende tariefverhoging overschakelen op het aanbieden van dienst X. Indien een gebrek aan vraagsubstitutie en aanbodsubstitutie gezamenlijk er voor zorgen dat met de tariefverhoging de winst kan worden verhoogd, dan is er onvoldoende substitutie en is de relevante markt gelijk aan de markt van dienst X. Kan de winst daarmee niet worden verhoogd dan is er voldoende substitutie. In dat geval worden substitutieproducten en –diensten opgenomen in de relevante markt totdat het assortiment producten en geografisch gebied zodanig zijn afgebakend dat kleine duurzame verhogingen van de relatieve prijzen rendabel zouden zijn ¹² . 3.2 Productmarkt

30. De relevante productmarkt wordt als volgt gedefinieerd: “Een relevante productmarkt omvat alle producten en/of diensten die op grond van hun kenmerken, hun prijzen en het gebruik waarvoor zij zijn bestemd, door de consument als onderling verwisselbaar of substitueerbaar worden

beschouwd”. ¹³

31. Ingevolge artikel 2, derde lid, Huurlijnenrichtlijn zoals geïmplementeerd in artikel 7.2 Tw wordt een bepaalde markt voor huurlijnen beoordeeld op basis van het type/de typen huurlijnen in een bepaald geografisch gebied aangeboden huurlijnen. Afnemers van huurlijnen baseren hun keuze voor een bepaalde huurlijn in eerste instantie op hun behoefte aan een bepaalde capaciteit ¹⁴ . De capaciteit van een huurlijn is de hoeveelheid data die per tijdseenheid over een huurlijn kan worden getransporteerd, meestal uitgedrukt in bits per seconde. De capaciteit van huurlijnen is aldus het onderscheidende criterium voor huurlijnen. Dit is ook als zodanig in de beleidsregels AMM aangegeven. De marktafbakening wordt daarom met name bepaald door de basisbehoefte aan capaciteit en daarmee het onderscheid naar huurlijnen ten aanzien van capaciteit.

3.2.1 Capaciteit van huurlijnen

32. Bij de afbakening van de huurlijnenmarkt maakt het college aldus een onderscheid op basis van capaciteit van huurlijnen. Het college merkt hierbij op dat, ten behoeve van de marktafbakening binnen de huurlijnenmarkt, vragenlijsten naar de nationaal regelgevende instanties van de lidstaten van de Europese Unie zijn verzonden. Uit de antwoorden hierop volgt dat geen enkele lidstaat een onderscheid in relevante markten binnen de huurlijnenmarkt maakt. Met andere woorden, voor de aanwijzing van een aanbieder met aanmerkelijke macht op de relevante markt voor huurlijnen gaan

12

Ibid. paragraaf 17 en noot 10, de Draft Guideliness, p. 9 en 10.

13

Ibid. paragraaf 7.

14

Vergelijk ook de Beschikking van de Europese Commissie van 2 oktober 1991, Zaak nr. IV/M.053 Aerospatiale-

Alenia/de Havilland, Pb. L 334/42, 5 december 1991.

lidstaten uit van de huurlijnenmarkt in het geheel. Twee lidstaten merken op dat een onderscheid kan worden gemaakt naar capaciteit van de huurlijnen ¹⁵ .

33. Huurlijnen kunnen een vaste capaciteit of een variabele capaciteit hebben. In het laatste geval wordt gesproken van Permanent Virtual Circuit (hierna: PVC). PVC’s zijn altijd digitaal. Bij huurlijnen met een vaste capaciteit kan een onderscheid worden gemaakt in enerzijds analoge huurlijnen en anderzijds digitale huurlijnen.

34. Ten behoeve van de marktafbakening binnen de huurlijnenmarkt, zal eerst een eenvoudige analyse van vraag- en aanbodsubstitutie (A) en vervolgens een verdere analyse van vraag- en

aanbodsubstitutie worden gemaakt (B).

A. Eenvoudige analyse Vraagsubstitutie

35. Teneinde inzicht te verkrijgen in het verschil in tarief tussen typen huurlijnen, worden in

onderstaande figuur de huurlijnen met verschillende capaciteiten en het procentuele tariefverschil van een huurlijn met een naast lagere capaciteit weergegeven. Ter illustratie een het type 34 Mbit/s is - afhankelijk van de lengte - 120% tot 170% duurder dan het type met de naast lagere capaciteit van 2 Mbit/s.

15

Denemarken en Noorwegen, waarbij laatstgenoemde aangeeft dat dit een indeling naar huurlijnen <2Mb, 2Mb en

>2Mb zou kunnen zijn.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

160%

180%

200%

0 1 50

Figuur 2. Procentuele tariefverschil ten opzichte van het huurlijntype met lagere capaciteit (lengtes: 0, 1 en 50 km).

36. Zoals reeds eerder gesteld, bepaalt de capaciteit van een huurlijn de hoeveelheid informatie die in een bepaalde periode over die huurlijn kan worden verzonden. Een gebruiker heeft in beginsel een bepaalde behoefte ten aanzien van de capaciteit van een huurlijn. De gebruiker vraagt dan ook een huurlijn met een bepaalde capaciteit aan. Indien deze gebruiker behoefte heeft aan een huurlijn met een hoge capaciteit dan voldoet een huurlijn met een lagere capaciteit niet aan zijn behoefte en is die huurlijn met een lagere capaciteit geen alternatief.

37. Een huurlijn met een hogere capaciteit dan de aangevraagde capaciteit is functioneel gezien wel een alternatief. De gebruiker heeft in dat geval meer capaciteit dan noodzakelijk, hetgeen in de meeste gevallen geen nadeel is. Zoals volgt uit bovenstaande figuur, is het tarief van een huurlijn met een naast hogere capaciteit echter minimaal meer dan 20% duurder. In vergelijking met de SSNIP-test, waarin wordt uitgegaan van een tariefverhoging van 5 tot 10%, is een tariefverhoging van 20% naar het oordeel van het college te groot om van vraagsubstitutie te kunnen spreken. Dit ondanks het feit dat gebruikers voor het minimaal 20% hogere tarief meer kwaliteit c.q. capaciteit krijgen. Met andere woorden, gebruikers van huurlijnen met een lage capaciteit zullen vanwege het grote prijsverschil niet overstappen op huurlijnen met een grotere capaciteit.

38. Concluderend kan gesteld worden dat de vraagsubstitutie onvoldoende is om individuele typen

samen te kunnen voegen binnen één relevante markt. Op basis van deze eerste analyse van

vraagsubstitutie zou ieder type huurlijn met een bepaalde capaciteit een aparte relevante markt kunnen vormen. Aangenomen kan worden dat er altijd wel sprake is van enige mate van

vraagsubstitutie tussen huurlijnen met een naast hogere capaciteit, omdat deze meer kwaliteit in de zin van meer capaciteit leveren.

Aanbodsubstitutie

39. Ten behoeve van de marktafbakening zal voor de vraag naar aanbodsubstitutie een onderscheid gemaakt worden in de verschillende soorten netwerken waarmee huurlijnen worden geleverd. In onderstaande figuur zijn deze verschillende soorten netwerken schematisch weergegeven.

40.

vaste capaciteit flexibele capaciteit

digitaal analoog

>2Mb 2Mb

<2Mb PVC

Analoog

relevante markt

aanbod substitutie

netwerken

analoge netwerken analoge

netwerken digitale netwerken

op basis van SDH digitale netwerken

op basis van SDH huurlijnen met vaste capaciteit huurlijnen met vaste capaciteit

koper / glas / draadloos

koper / glas / draadloos glas glas bedrading

aansluiting

cross connects

cross

connects switches switches

modems

1

8

2 3

4 6

5 7

type netwerk 1 3 2 4 5

Figuur 3. Verschillende netwerken, markten en aanbodsubstitutie.

41. Ten eerste zijn er analoge netwerken (1). Dit zijn netwerken die in ieder geval voor een deel analoge signalen transporteren. De kern van het analoge netwerk van KPN wordt om redenen van efficiëntie wel steeds verder gedigitaliseerd, maar een significant deel is nog analoog. Een analoog netwerk levert in eerste instantie analoge huurlijnen. Door op de aansluitpunten van deze analoge huurlijnen modems te zetten, kunnen ook digitale huurlijnen met een zeer beperkte capaciteit worden geleverd. Met een analoog netwerk kunnen de volgende huurlijntypen worden geleverd:

analoge huurlijnen volgens de ITU-standaarden M.1020/M.1025, M.1030, M.1040 en digitale

huurlijnen met een beperkte capaciteit (karakteristiek: minder dan 19.2 kbit/s), zoals bijvoorbeeld

de DigiLine-dienst.

42. Ten tweede zijn er digitale netwerken die met name gebruik maken van zogenaamde SDH-techniek (2). ¹⁶ Deze netwerken kunnen huurlijnen leveren met een capaciteit van 2 Mbit/s en groter ¹⁷ . Voor de levering van de verschillende capaciteiten zijn slechts beperkte aanpassingen van het netwerk nodig, met name andere interfacekaarten. Echter, zonder extra apparatuur kunnen deze netwerken in het algemeen geen digitale huurlijnen van kleiner dan 2 Mbit/s leveren.

43. Ten derde kunnen de in de voorgaande alinea genoemde digitale netwerken voorzien worden van apparatuur die het mogelijk maakt om een 2 Mbit/s-verbinding uit te splitsen in 64 kbit/s-kanalen (3). Deze apparatuur, cross connects genaamd, vergt een significante extra investering. Met deze extra apparatuur kan het netwerk huurlijnen van 64 kbit/s - en een veelvoud daarvan (nx64 kbit/s) - leveren. Hierbij wordt opgemerkt dat huurlijnen met een capaciteit <2Mb altijd voorzien zijn van cross connects.

44. Verder is relevant dat aansluitingen groter dan 2 Mbit/s in de praktijk op dit moment in het algemeen niet met koperdraad worden gerealiseerd. Voor een huurlijn groter dan 2 Mbit/s is het meestal noodzakelijk de gebruiker aan te sluiten met glasvezel ¹⁸ . SDH-netwerken met glasvezel voor de aansluitingen vormen daarmee een vierde type netwerk (4).

45. Ten vijfde zijn er netwerken die PVC’s leveren (5). Het gaat hier bijvoorbeeld om ATM ¹⁹ of frame relay netwerken. PVC-netwerken bestaan uit switches die met elkaar worden verbonden door huurlijnen met een vaste capaciteit. Huurlijnen met vaste capaciteit vormen daarmee noodzakelijke bouwstenen voor PVC-netwerken. Met een PVC-netwerk kunnen met beperkte aanpassingen PVC’s met alle voorkomende capaciteiten worden gerealiseerd.

46. Op grond van het bovenstaande kan een onderscheid worden gemaakt in vijf typen netwerken. Heeft een aanbieder eenmaal één van deze typen netwerken ten behoeve van de levering van een dienst, dan kan tegen zeer geringe kosten ook een andere met dat netwerk leverbare dienst worden geleverd. Met andere woorden, voor de diensten die met een beschreven netwerktype worden geleverd, is tussen die diensten sprake van voldoende aanbodsubstitutie om te kunnen spreken van een relevante markt. Dat betekent dat de grootte van de relevante markten in ieder geval gelijk is aan deze vijf netwerktypen. Daarmee zijn na een eerste eenvoudige analyse van aanbodsubstitutie vijf relevante markten te onderscheiden, namelijk: analoge huurlijnen, huurlijnen met een

capaciteit <2Mb, huurlijnen met een capaciteit gelijk aan 2Mb, huurlijnen met een capaciteit >2Mb en PVC’s. Vervolgens zal nader worden onderzocht of deze markten op grond van een meer

uitgebreide analyse van aanbod- en vraagsubstitutie nog dienen te worden vergroot.

16

SDH staat voor Synchronous Digital Hierarchy (dit is een ITU-standaard). In oudere netwerken, bijvoorbeeld het netwerk van KPN, wordt naast SDH ook de voorloper daarvan, PDH (Plesiochronous Digital Hierarchy ), nog gebruikt.

17

De belangrijkste capaciteiten zijn: 2, 34, 155, 622 Mbit/s en 2,5 Gbit/s.

18

Of eventueel draadloos hetgeen echter minder vaak plaatsvindt.

19

ATM staat voor Asynchronous Transfer Mode.

B. Verdere analyse Vraagsubstitutie

47. Gezien de eerste analyse van de aanbodsubstitutie kan de huurlijnenmarkt ten aanzien van de capaciteit van huurlijnen worden opgedeeld in de vijf eerder genoemde markten. Deze vijf markten bevatten typen huurlijnen die onderling, in één markt, aan de aanbodzijde vervangbaar zijn. Een analyse van vraagsubstitutie tussen deze markten leidt tot het volgende.

48. Ten aanzien van vraagsubstitutie van huurlijnen met een lagere capaciteit, bijvoorbeeld huurlijnen 2Mb, naar huurlijnen met een hogere capaciteit, bijvoorbeeld huurlijnen >2Mb, is van belang hoe makkelijk gebruikers van huurlijnen met lagere capaciteit bij een tariefsverhoging van 5 tot 10%

zoals bij de SSNIP-test, overschakelen op een huurlijn met een hogere capaciteit.

49. Huurlijnen in de naast hogere markt zijn gemiddeld minstens 100% duurder. Dientengevolge zal vraagsubstitutie in bovengenoemde vorm niet of nauwelijks plaatsvinden. Weliswaar krijgen

gebruikers met de overstap meer capaciteit, maar de tariefverhoging is te groot om deze overstap te rechtvaardigen.

50. Ten aanzien van vraagsubstitutie van hogere capaciteit naar lagere capaciteit is van belang hoe makkelijk gebruikers van huurlijnen met hogere capaciteit bij een tariefsverhoging van 5 tot 10%

zoals bij de SSNIP-test, overschakelen op een huurlijn met een lagere capaciteit. Zoals reeds eerder gesteld kiezen gebruikers voor een bepaalde capaciteit omdat ze die nodig hebben bij de toepassing van de huurlijn. Zij kunnen niet volstaan met een lagere capaciteit. Met andere woorden, ongeacht het lagere tarief zullen gebruikers niet overstappen naar het afnemen van een huurlijn uit de markt van huurlijnen met een lagere capaciteit.

51. Gelet op bovenstaande analyse van vraagsubstitutie zijn de markten voor analoge huurlijnen, huurlijnen <2Mb, huurlijnen 2Mb, huurlijnen >2Mb en PVC’s te beschouwen als aparte relevante markten.

Aanbodsubstitutie

52. Teneinde een juiste afbakening van de relevante markt(en) te maken en te bezien of bepaalde typen huurlijnen dan wel markten samengenomen dienen te worden, zal in het navolgende worden

ingegaan op een verdere analyse van de substitueerbaarheid aan de aanbodzijde. De genoemde pijlen corresponderen met de pijlen weergegeven in figuur 3.

Onderscheid analoog - digitaal

53. Voor aanbieders van analoge netwerken is een significante investering nodig om over te schakelen naar digitale netwerken om daarmee digitale huurlijnen te leveren en andersom (pijl 1 en 2).

Analoge huurlijnen kunnen in beginsel ook worden aangeboden via een digitaal netwerk met een

digitaal-analoog omzetting aan de rand van het netwerk, maar de kosten van de op die wijze

geleverde analoge huurlijnen zijn vergelijkbaar met de kosten van 64 kbit/s huurlijnen. Aangezien

de tarieven van analoge huurlijnen momenteel veel lager zijn dan die van 64 kbit/s huurlijnen, is

geen sprake van een voor aanbieders commercieel aantrekkelijke optie. De aanbodsubstitutie is dan ook onvoldoende om van één relevante markt te spreken.

54. In Nederland biedt slechts één aanbieder in betekenisvolle mate analoge huurlijnen aan, namelijk KPN. KPN heeft daarmee een marktaandeel van tegen de 100% op de markt voor analoge huurlijnen.

Om die reden zijn analoge huurlijnen dan ook niet in het marktonderzoek door EIM betrokken. Het college merkt hierbij tevens op dat het marktaandeel van KPN op de markt voor analoge huurlijnen gemakshalve op 100% is gesteld.

Onderscheid <2Mb - 2Mb

55. Aanbieders met digitale netwerken voor de levering van 2Mb huurlijnen, zonder cross connects, die ook huurlijnen willen gaan aanbieden met een capaciteit <2Mb, dienen daarvoor een significante investering te doen in de aanschaf van cross connect apparatuur. Daarom is aanbodsubstitutie hier (pijl 4) onvoldoende om te spreken van één relevante markt.

56. Aanbieders met een digitaal netwerk voor huurlijnen <2Mb, met cross connects, kunnen wel met beperkte aanpassingen huurlijnen van 2Mb leveren. Daarom is aanbodsubstitutie hier (pijl 3) in beginsel voldoende om bij de beoordeling van de concurrentie op de markt voor 2Mb huurlijnen, huurlijnen <2Mb bij de relevante markt te rekenen.

57. Op basis van het bovenstaande zouden huurlijnen <2Mb onder de markt voor huurlijnen 2Mb dienen te worden gebracht. Aldus is er in dit geval sprake van asymmetrie. Tussen huurlijnen <2Mb en 2Mb is sprake van substitueerbaarheid aan de aanbodzijde, huurlijnen <2Mb kunnen worden vervangen door huurlijnen 2Mb, maar van substitueerbaarheid in omgekeerde zin, vervanging van huurlijnen 2Mb door huurlijnen <2Mb, is echter geen sprake. Het gevolg hiervan zou kunnen zijn dat er een relevante markt <2Mb en een relevante markt 2Mb waaronder huurlijnen <2Mb zou kunnen worden benoemd. Dit doet evenwel niets af aan de voorgaande analyse van vraagsubstitutie waaruit volgt dat voor afnemers van huurlijnen <2Mb huurlijnen met een capaciteit van 2Mb geen substituut vormen ²⁰ . Met andere woorden, bezien vanuit de afnemer is een huurlijn met een capaciteit <2Mb gezien de prijs niet vervangbaar door een huurlijn met een capaciteit 2Mb. Overigens zal een bepaald type huurlijn uit de markt voor huurlijnen <2Mb eerder vervangen worden door een huurlijn uit diezelfde markt met een naast hogere capaciteit.

58. Verder volgt uit de definitie van aanbodsubstitutie dat het in het onderhavige geval dient te gaan om de waarschijnlijkheid dat aanbieders van huurlijnen <2Mb die nog niet actief zijn op de markt voor huurlijnen 2Mb laatstgenoemde markt zullen betreden in geval van een kleine, maar

20

Zie hiervoor ook de Beschikking van de EC genoemd in noot 15. In de betreffende beschikking wordt de

relevante markt afgebakend op basis van capaciteit, zitplaatsen, van vliegtuigen. Dit resulteert in drie relevante

markten: vliegtuigen met 20-39, 40-59 en 60 en meer zitplaatsen. In de beschikking worden deze markten als

aparte relevante markten beschouwt ook al is er een zekere mate van substitutie (kleinere vliegtuigen kunnen

worden vervangen door grotere) en vindt substitutie omgekeerd niet plaats (van vervanging van grotere toestellen

door kleinere is geen sprake).

significante prijsstijging. Uit het marktonderzoek van EIM volgt echter dat vrijwel alle in het marktonderzoek betrokken aanbieders van huurlijnen <2Mb ook huurlijnen 2Mb aanbieden en andersom. Dientengevolge is het niet mogelijk te onderzoeken of aanbieders van huurlijnen <2Mb in geval van een prijsstijging ook daadwerkelijk zullen overschakelen op het aanbieden van huurlijnen 2Mb. Zoals volgt uit de Draft Guidelines is slechts een hypothetische substitutie aan de aanbodzijde onvoldoende voor het doel van de marktafbakening ²¹ . In deze acht het college de afbakening van de relevante markt bestaande uit de huurlijnen 2Mb waaronder huurlijnen <2Mb daarom mede niet logisch voor de aanwijzing van een aanbieder met aanmerkelijke macht op de relevante markt.

59. Tenslotte blijkt uit het onderzoek verricht door EIM dat de markt voor huurlijnen met een capaciteit

>2Mb (marktaandeel KPN 15-25%) een breukvlak vormt wat betreft de mate van concurrentie, in de markt voor huurlijnen <2Mb (marktaandeel KPN 85-95%) is nauwelijks sprake van concurrentie en in de markt voor huurlijnen 2Mb is enige concurrentie (marktaandeel KPN 55-65%) ²² . Ook om die reden is het college van oordeel dat de markt voor huurlijnen <2Mb, waarin KPN vrijwel de enige aanbieder is, en de markt voor huurlijnen 2Mb als aparte relevante markten dienen te worden beschouwd.

60. Op grond van het bovenstaande beschouwt het college de markten voor huurlijnen <2Mb en 2Mb als afzonderlijke relevante markten.

Onderscheid 2Mb - >2Mb

61. Ten aanzien van aanbodsubstitutie van 2Mb naar >2Mb is van belang in hoeverre een aanbieder van huurlijnen van 2Mb makkelijk en tegen relatief geringe kosten kan over overschakelen op de levering van huurlijnen van >2Mb. Relevant in dit kader is dat de netwerken die nodig zijn om huurlijnen van 2Mb te leveren en de netwerken die nodig zijn om huurlijnen van >2Mb te leveren, grotendeels identiek zijn. Er is echter één belangrijk verschil: huurlijnen van 2Mb kunnen voor de aansluiting van een klant gebruik maken van koperdraden, terwijl voor huurlijnen >2Mb

glasvezelkabel noodzakelijk is.

62. In de Nederlandse markt worden huurlijnen 2Mb merendeels over bestaande koperdraden geleverd.

Aanbieders hoeven daarom niet te graven teneinde een klant aan te kunnen sluiten. ²³ Het grootste deel van de markt van 2Mb huurlijnen heeft daarom relatief hoge extra kosten om huurlijnen >2Mb te leveren. Immers, voor 2Mb kan om een gebruiker aan te sluiten meestal gebruikgemaakt worden van bestaand koper, terwijl om een gebruiker aan te sluiten op een >2Mb huurlijnen een

glasvezelkabel naar de locatie van de klant moet worden aangelegd. Dit impliceert dat die aanbieder graafkosten moet maken. Hierdoor is er sprake van onvoldoende aanbodsubstitutie om 2Mb

huurlijnen tot de markt van >2Mb te rekenen (pijl 5).

21

Zie hiervoor ook de Draft Guideliness, noot 10, p. 12.

22

Zie ook “Concurrentie op de markt voor huurlijnen in Nederland”, Verdonck, Klooster & Associates, april 2000.

23

KPN maakt bij de aansluiting van huurlijnen van 2Mb gebruik van bestaande koper aansluitlijnen (het

aansluitnet). Voor huurlijnen van 2Mb heeft KPN een marktaandeel van 65-75%.

63. Ten aanzien van aanbodsubstitutie van >2Mb naar 2Mb is van belang in hoeverre een aanbieder van huurlijnen van >2Mb makkelijk en tegen relatief geringe kosten kan over overschakelen op de levering van huurlijnen van <2Mb. Voor de meeste aanbieders is dit moeilijk. Concurrenten van KPN op de markt voor huurlijnen >2Mb moeten voor het leveren van huurlijnen 2Mb relatief grote investeringen doen bij het aansluiten van gebruikers in de vorm van graafkosten of collocatiekosten bij het gebruik van MDF-access. KPN heeft die kosten niet omdat het voor het aansluiten van gebruikers benodigde koperdraad vrijwel altijd reeds aanwezig is. Daarom levert aanbodsubstitutie van >2Mb naar 2Mb onvoldoende concurrentiedruk op om bij de beoordeling van de markt voor 2Mb huurlijnen van >2Mb mee te nemen (pijl 6).

Onderscheid PVC’s – huurlijnen met vaste capaciteit

64. Ten aanzien van aanbodsubstitutie van huurlijnen met een vaste capaciteit naar PVC’s is van belang in hoeverre een aanbieder van huurlijnen met vaste capaciteit makkelijk en tegen relatief geringe kosten kan overschakelen op de levering van PVC’s. Aanbieders van huurlijnen met een vaste capaciteit moeten significante investeringen doen, zowel in apparatuur als kennis, om hun netwerk geschikt te maken voor levering van PVC’s (pijl 7).

65. Aanbodsubstitutie van PVC’s naar huurlijnen met vaste capaciteit is niet effectief. De PVC markt is namelijk een downstream-markt ten opzichte van de markt voor huurlijnen met een vaste capaciteit.

Een downstream-markt die gebruikmaakt van huurlijnen als noodzakelijke bouwsteen, oftewel grondstof, is in beginsel niet in staat concurrentiedruk uit te oefenen op de markt van vaste huurlijnen (pijl 8). Ter illustratie een voorbeeld: de markt van meel en als downstream-markt daarvan de markt van brood. De markt van brood kan dan geen concurrentiedruk uitoefenen op de markt van meel, omdat de markt van brood gebruikmaakt van meel.

3.2.2 Sub-conclusie

66. Gelet op het bovenstaande bestaan er, als gevolg van een onderscheid naar de capaciteit van huurlijnen, binnen de huurlijnenmarkt verschillende relevante markten. Deze relevante markten bestaan als gevolg van de analyse van vraag- en aanbodsubstitutie uit de markt voor analoge huurlijnen, huurlijnen met een capaciteit <2Mb, huurlijnen met een capaciteit 2Mb, huurlijnen met een capaciteit >2Mb en PVC’s.

3.2.3 Internationale en nationale huurlijnen

67. Naast het onderscheid in capaciteit van huurlijnen, is naar het oordeel van het college het onderscheid tussen nationale en internationale huurlijnen van belang voor de afbakening van de relevante markt(en) binnen de huurlijnenmarkt.

68. Bij nationale huurlijnen liggen beide aansluitlijnen in Nederland. Bij internationale huurlijnen ligt

één van de aansluitpunten in Nederland en het andere aansluitpunt buiten Nederland. Van alle

huurlijnen in bovengenoemde relevante markten, afgebakend op basis van capaciteit, bestaat zowel een nationale als een internationale variant.

Vraagsubstitutie

69. Een internationale huurlijn is een huurlijn waarvan het eindpunt in een ander land ligt. Een gebruiker die een nationale huurlijn nodig heeft, heeft niets aan een internationale huurlijn en visa versa. Mitsdien is er onvoldoende vraagsubstitutie tussen nationale en internationale huurlijnen om te kunnen spreken van één relevante markt.

Aanbodsubstitutie

70. Een aanbieder van nationale huurlijnen dient grote investeringen te doen om internationale huurlijnen te gaan aanbieden. De aanbodsubstitutie is daarom zeer beperkt. Andersom geldt dit eveneens. Weliswaar is het voor een aanbieder van internationale huurlijnen mogelijk om nationale huurlijnen aan te bieden in de gebieden waarin deze aanbieder een eigen aansluitnetwerk heeft.

Echter, deze gebieden zijn in de praktijk relatief te klein om voldoende aanbodsubstitutie te creëren.

71. Er is onvoldoende vraag- en aanbodsubstitutie om nationale en internationale huurlijnen als één relevante markt te beschouwen. Het college beschouwt de markt voor nationale huurlijnen en de markt voor internationale huurlijnen derhalve als afzonderlijke relevante markten.

3.3 Geografische markt

72. Ingevolge artikel 7.2 Tw en de Huurlijnenrichtlijn wordt een bepaalde markt beoordeeld op basis van het type/de typen huurlijnen die in een bepaald geografisch gebied worden aangeboden. Het geografische gebied kan het gehele of een deel van het grondgebied van een lidstaat bestrijken.

73. De relevante geografische markt wordt als volgt gedefinieerd: “de relevante geografische markt is het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen een rol spelen in de vraag naar en het aanbod van goederen, waarbinnen de concurrentievoorwaarden voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen.” ²⁴

74. In het kader van een mogelijke geografische afbakening binnen Nederland, heeft het college in de vragenlijsten aan de aanbieders enkele regionale aspecten opgenomen. Het betreft vragen over waar een aanbieder actief is en een opgave van de omzet in steden met meer dan 100.000 inwoners.

De aanbieders hebben in hun reactie op de vragenlijst van het college echter aangegeven dat het niet mogelijk is de verlangde informatie ter zake te verstrekken. Aangezien hierdoor slechts zeer beperkte informatie door de aanbieders is verstrekt, heeft EIM geen onderzoek kunnen verrichten naar een eventuele geografische afbakening van de relevante markt voor huurlijnen.

24

Zie noot 9, paragraaf 8.

75. Naar het oordeel van het college is het zeer moeilijk, zo niet onmogelijk, om in Nederland gebieden naar type huurlijn te definiëren waarin de marktomstandigheden duidelijk verschillen van de

omringende gebieden. Verder volgt ook uit de antwoorden van de lidstaten van de Europese Unie op de door het college gestelde vragen inzake marktafbakening, dat deze lidstaten geen onderscheid maken in geografische gebieden. Met andere woorden, het gehele nationale grondgebied wordt door die lidstaten als het geografisch afgebakende gebied beschouwd. ²⁵ Gezien het voorgaande, zal het college bij de beoordeling van de huurlijnenmarkt uitgaan van het gehele grondgebied van Nederland.

3.4 Conclusie

76. Op basis van het bovenstaande komt het college tot de conclusie dat de huurlijnenmarkt kan

worden onderverdeel in de volgende tien relevante markten: analoge huurlijnen, huurlijnen met een capaciteit < 2Mb, huurlijnen met een capaciteit gelijk aan 2Mb, huurlijnen met een capaciteit > 2Mb en huurlijnen met een variabele capaciteit (PVC), waarbij elk een nationale en een internationale variant heeft. De geografische markt is het gehele grondgebied van Nederland. De betreffende relevante markten zullen verder ook wel aangeduid worden als “deelmarkt(en)”.

analoog <2Mb 2Mb >2Mb PVC

nationaal 1 2 3 4 5

Internationaal 6 7 8 9 10

Tabel 1. Relevante huurlijnenmarkten

4. Aanpak

77. Teneinde te beoordelen of een aanbieder op grond van artikel 7.2 Tw dient te worden aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht en zo ja, op welke deelmarkten deze aanbieder dient te worden aangewezen, heeft het college EIM opdracht verleend om een marktonderzoek te verrichten. Deze opdracht bestond uit een onderzoek naar de marktaandelen van de verschillende aanbieders (hierna: marktaandelenonderzoek) en een marktanalyse. Het college weegt de

bevindingen uit het marktonderzoek mee in zijn besluitvorming.

4.1 Verzoek om informatie

78. Voor het marktonderzoek zijn de als aanbieder van huurlijnen bij het college geregistreerde aanbieders verzocht gegevens te verstrekken om het marktaandeel van aanbieders op de huurlijnenmarkt te kunnen vaststellen. Het college is voor de vaststelling van het aandeel op de markt van huurlijnen uitgegaan van de omzet behaald met de door de aanbieders aangeboden typen huurlijnen. Verder heeft het college ten behoeve van de marktanalyse de aangeschreven aanbieders om informatie verzocht in het kader van de uitzonderingscriteria. Mede op grond van deze

25

Met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk waar ten aanzien van de aanmerkelijke marktmacht positie van

Kingston Communications een geografisch onderscheid is gemaakt voor het gebied waarin deze aanbieder actief is,

namelijk de “Hull area”.

informatie kan het college beoordelen in welke mate aanbieders van huurlijnen nog afhankelijk zijn van KPN en in welke mate er al sprake is van een gelijk speelveld.

5. Uitkomsten van het marktonderzoek

79. In april 2001 is EIM begonnen met het marktonderzoek. In het onderstaande wordt een

samenvatting gegeven van de bevindingen zoals die door EIM aan het college zijn gerapporteerd.

5.1 Beschrijving van de markt

80. Een huurlijn biedt de gebruiker daarvan transmissiecapaciteit tussen twee vaste punten. Gebruikers van huurlijnen zijn andere aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken en/of –diensten of zakelijke gebruikers met een eigen bedrijfsnetwerk. Huurlijnen worden door gebruikers ingezet als noodzakelijke bouwstenen van hun telecommunicatienetwerken. In deze netwerken zorgen huurlijnen er voor dat signalen tussen geografisch gescheiden punten worden getransporteerd.

Huurlijnen vormen daarmee een noodzakelijke basis van ieder telecommunicatienetwerk ongeacht de toepassing waarvoor het netwerk wordt gebruikt, telefonie, datacommunicatie of transport van (omroep-) programma’s.

5.2 Marktaandelen op de relevante markt

81. Op basis van de door de aanbieders verstrekte gegevens heeft EIM de marktaandelen van aanbieders van huurlijnen over het jaar 2000 en het eerste kwartaal van het jaar 2001 berekend. Daarbij heeft EIM een onderscheid gemaakt tussen marktaandelen op basis van waarde (omzet) en volume (aantal huurlijnen). Het aantal huurlijnen kan als aanvullende informatie gebruikt worden.

5.2.1 Marktomvang

82. De geschatte marktomvang wordt weergegeven in guldens en aantallen huurlijnen. De totale omzet van de respondenten in de markt voor huurlijnen bedroeg in 2000 1.344 miljoen gulden en in het eerste kwartaal van 2001 405 miljoen gulden ²⁶ . Uit de cijfers over het aantal huurlijnen volgt dat de markt sterk groeit, namelijk van 44.709 huurlijnen op 1 januari 2000 naar 59.548 huurlijnen op 31 maart 2001.

5.2.2 Marktaandelen op basis van omzetten

83. Bij omzet wordt gekeken naar de omzet die alle marktpartijen behalen in de relevante markt. Indien een aanbieder een groot aandeel heeft in de totale omzet van de markt, dan is dit een indicatie van marktmacht.

84. Op basis van de gegevens van aanbieders heeft EIM de marktaandelen per deelmarkt berekend. KPN had in de hele huurlijnenmarkt in 2000 een marktaandeel van 55-65% en in het eerste kwartaal van 2001 een marktaandeel van 55-65%. Op de markt voor huurlijnen < 2Mb en 2Mb heeft KPN het grootste marktaandeel, in 2000 respectievelijk 85-95% en 55-65% en in het eerste kwartaal van

26

Exclusief analoge huurlijnen.

2001 respectievelijk 85-95% en 65-75%. In de markt voor huurlijnen >2Mb heeft KPN in 2000 een marktaandeel van 15-25% en in het eerste kwartaal van 2001 een marktaandeel van 15-25%.

6. Samenvatting

85. Nadat in het bovenstaande de bevindingen van het onderzoeksbureau kort zijn weergegeven, wordt in de onderstaande tabel voor de verschillende deelmarkten het marktaandeel van KPN

weergegeven.

Markt Totaal, nationaal en internationaal

Marktaandeel Omzet 2000

Marktaandeel omzet 1

kwartaal 2001

Marktaandeel aantal huurlijnen 2000

Marktaandeel aantal huurlijnen 1

kwartaal 2001

totaal >95 >95 >95 >95

nationaal >95 >95 >95 >95

Analoog

internationaal >95 >95 >95 >95

totaal 85-95% 85-95% >95 >95

nationaal >95 >95 >95 >95

< 2Mb

internationaal 75-85% 75-85% 85-95% 75-85%

totaal 55-65% 65-75% 55-65% 45-55%

nationaal 55-65% 55-65% 55-65% 45-55%

2Mb

internationaal 65-75% 55-65%

45-55% 15-25%

totaal 15-25% 15-25% 45-55% 35-45%

nationaal 25-35% 15-25% 55-65% 35-45%

> 2Mb

internationaal 15-25% 15-25% 5-15% <5%

totaal 55-65% 55-65% Niet bekend ²⁸ Niet bekend

nationaal 85-95% 75-85%

Niet bekend Niet bekend

PVC ‘s

internationaal Geen aanbod Geen aanbod Geen aanbod Geen aanbod

T abel 2. Marktaandelen KPN in procenten.

86. Ten aanzien van de nationale huurlijnen volgt uit het bovenstaande dat de mate van concurrentie het grootst is bij huurlijnen > 2Mb. In deze deelmarkt heeft één aanbieder in 2001 een groter marktaandeel op basis van omzet dan KPN. In de deelmarkten < 2Mb en 2Mb heeft KPN nog steeds een groot marktaandeel. In de deelmarkt nationale PVC’s is sprake van een afname van het marktaandeel van KPN.

27

Na herberekening OPTA, zie hoofdstuk 8.

28

De vraag naar aantallen PVC’s is door onvoldoende partijen beantwoord om hierover betrouwbare gegevens te kunnen verstrekken.

29

Na herberekening OPTA, zie hoofdstuk 8.

87. Ten aanzien van internationale huurlijnen volgt uit het bovenstaande dat op de deelmarkt <2Mb het marktaandeel van KPN lager is dan die voor nationale huurlijnen <2Mb. Het marktaandeel is hier licht gedaald. Op de deelmarkt 2Mb is het marktaandeel van KPN licht gestegen. Op de deelmarkt

>2Mb is het marktaandeel van KPN licht gedaald.

6.1 Marktanalyse

88. In het navolgende wordt ingegaan op de bevindingen van EIM ten aanzien van de marktanalyse. In de richtsnoeren wordt een vijftal uitzonderingscriteria genoemd die hieronder gebruikt worden om, naast de primaire marktaandelentoets, een beeld te geven van de markt van huurlijnen en de positie van KPN daarop.

6.2 Het vermogen om de marktvoorwaarden te beïnvloeden

89. In de richtsnoeren worden de volgende subcriteria genoemd die van belang zijn voor het beoordelen van het vermogen van een aanbieder om de marktvoorwaarden te beïnvloeden:

• het aantal concurrenten;

• de mate van concentratie in de markt;

• de ontwikkeling in het aantal en de omvang van de concurrenten;

• de toe- en uittredingsdrempels;

• de drempels voor eindgebruikers om over te stappen naar een andere aanbieder;

• de mate van verticale integratie of diversificatie;

• de prijsvorming in de markt.

Aantal concurrenten

90. Over het algemeen wordt gesteld dat hoe meer partijen actief zijn in de markt, hoe minder waarschijnlijk het wordt dat een individueel bedrijf de markt kan beïnvloeden. Uit het onderzoek blijkt dat op de totale huurlijnenmarkt 21 aanbieders actief zijn. In onderstaande tabel wordt het aantal aanbieders per deelmarkt schematisch weergegeven.

analoog <2Mb 2Mb >2Mb PVC

Nationaal 1 11 19 16 7

Internationaal 1 4 8 8 3

Totaal 1 11 20 17 7

Tabel 3 Aantal aanbieders

91. Aldus zijn op de meeste deelmarkten meerdere aanbieders van huurlijnen actief. Bij internationale

huurlijnen is dat aantal beperkter. Bij nationale huurlijnen zijn grotere aantallen aanbieders actief,

met name in de markten van nationale huurlijnen van 2Mb en > 2Mb. Op de meeste deelmarkten zijn

meerdere aanbieders van huurlijnen actief. Bij internationale huurlijnen is het aantal actieve

aanbieders beperkter. Op de markt voor analoge huurlijnen is alleen KPN actief.

Mate van concentratie

92. Het vermogen om de markt te beïnvloeden neemt in beginsel af naarmate de markt minder geconcentreerd is. Een manier om de mate van concentratie op de markt aan te geven is de Herfindahl Hirschmann Index (hierna: HHI). De HHI is de som van de gekwadrateerde

marktaandelen op basis van de omzet van alle op de markt aanwezige aanbieders. Bij een HHI van minder dan 1.000 is sprake van een ongeconcentreerde markt, tussen 1.000 en 1.800 een matig geconcentreerde markt en boven de 1.800 een zeer geconcentreerde markt.

93. Uit de marktanalyse volgt dat de meeste deelmarkten gekarakteriseerd kunnen worden als geconcentreerde markten. De HHI in de totale huurlijnenmarkt is licht toegenomen van 3.954 in 2000 tot 4.085 in het eerste kwartaal van 2001. Daarmee is sprake van een zeer geconcentreerde markt. Uit de marktanalyse volgt dat de markt < 2Mb zeer geconcentreerd is (HHI van 8.783-8.885).

Het minst geconcentreerd is de markt > 2Mb (HHI 1.448-1.529). In de markt van huurlijnen < 2Mb en 2Mb, waar KPN verreweg het grootste marktaandeel heeft, is de concentratie toegenomen. In de markt van huurlijnen > 2Mb is de concentratie licht toegenomen. Bij nationale huurlijnen > 2Mb heeft naast KPN één aanbieder een groot marktaandeel. Bij internationale huurlijnen > 2Mb zijn dat naast KPN twee aanbieders met een vrijwel even groot marktaandeel.

Ontwikkeling aantal en omvang concurrenten a. Aantal aanbieders

94. Een toename van het aantal concurrenten en hun omvang wat betreft omzet, is een indicatie van toenemende concurrentie en betekent dat het vermogen om de markt te beïnvloeden afneemt.

95. Het aantal concurrenten is ten opzichte van het jaar 2000 min of meer gelijk gebleven. Volgens de aanbieders worden enkele nieuwe aanbieders verwacht, maar van grote aantallen lijkt geen sprake te zijn. Daarnaast zijn enkele partijen overgenomen door andere bedrijven. De toetreders van de laatste jaren zijn actief in verschillende deelmarkten, met uitzondering van de markt voor analoge huurlijnen.

b. Ontwikkeling omvang

96. De meeste aanbieders maken een forse groei van hun omzet door. Bij KPN is de omzetgroei bij de grotere capaciteiten lager dan bij de kleinere capaciteiten. Daarnaast neemt bij KPN de omzet van nationale huurlijnen toe, terwijl de omzetten van internationale huurlijnen kleiner of gelijk aan 2Mb afnemen.

c. Groei markt

97. In alle deelmarkten is sprake van groei. De markt voor huurlijnen > 2Mb groeit het sterkst, terwijl

bij huurlijnen < 2Mb en 2Mb sprake is van een redelijke groeimarkt. De groei op de markten voor

nationale huurlijnen is sterker dan de groei op de markt voor internationale huurlijnen.

d. Verwachte concurrentieontwikkelingen

98. Marktpartijen verwachten een minder sterke groei in de markt van huurlijnen < 2Mb. Bij de hogere capaciteiten wordt meer groei verwacht. Veel partijen verwachten een toename van de concurrentie waarbij vooral de prijs het concurrentiemiddel is. Er wordt een daling van de prijzen verwacht. Dit geldt vooral voor de hogere capaciteiten.

Toe- en uittredingsdrempels

99. Toe- en uittredingsdrempels hebben een grote invloed op de mate van concurrentie op de markt.

Hoge toetredingsdrempels kunnen zorgen voor relatief weinig concurrentie in de markt. De aanbieders kunnen de afnemers relatief hogere prijzen vragen omdat er geen alternatieven zijn of zullen komen. In het onderstaande worden de belangrijkste toe- en uittredingsdrempels

weergegeven die aanbieders signaleren. KPN signaleert zelf geen toetredingsdrempels.

100. De aanbieders noemen de volgende drempels voor toetreding tot de markt voor huurlijnen:

• het opbouwen van een netwerk vergt grote investeringen;

• financiering van deze investeringen is moeilijker geworden omdat de telecommunicatiesector het momenteel op de financiële markten minder goed doet;

• het aanvragen van graafvergunningen werkt vertragend en diverse gemeenten proberen het graven te beperken;

• partijen met een grotendeels eigen netwerk (backbone) moeten de aansluiting naar de klant (last mile) vaak tegen hoge kosten inkopen bij KPN;

• doordat er sprake is van overcapaciteit op het interregionaal (backbone) en stedelijk (ring) niveau is toetreding alleen mogelijk met lage prijzen, waardoor investeringen moeilijk zijn terug te verdienen;

• KPN heeft geen goed wholesale-aanbod tegen wholesale-prijzen. De huidige prijzen van KPN zijn retail-prijzen, waardoor nieuwe toetreders geen concurrerend aanbod met een redelijke marge kunnen doen;

• er is sprake van lange levertijden bij KPN;

• in de markt voor <2Mb is er nauwelijks een andere aanbieder dan KPN, waardoor de prijzen relatief hoog zijn;

• DSL via MDF-access is een alternatief voor lokale huurlijnen. De mogelijkheden hiervoor worden sterk vertraagd door KPN;

• lage kwaliteit van dienstverlening van lokale kabelbedrijven waardoor ze geen alternatief vormen voor KPN.

101. De uittredingdrempels die worden genoemd zijn:

• de verplichtingen die voortvloeien uit bestaande contracten met klanten;

• verkoop van netwerken is niet eenvoudig vanwege de huidige investeringsbereidheid van

telecombedrijven, waardoor lopende investeringen moeilijk zijn terug te verdienen;

• langlopende verplichtingen, zoals financieringsverplichtingen en interconnectieovereenkomsten.

102. De meeste aanbieders zien belangrijke toetredingsdrempels welke vooral door KPN zouden worden opgeworpen. Dergelijke toetredingsdrempels versterken de marktmacht van KPN. Dit vertraagt volgende de meeste aanbieders het proces naar meer concurrentie.

Drempels eindgebruikers

103. De drempels die eindgebruikers moeten overwinnen om over te stappen naar een andere

aanbieder geven mede aan in welke mate een aanbieder marktmacht heeft. Indien bedrijven in staat zijn deze overstapdrempels op te werpen, dan geeft dit aan dat ze een bepaalde mate van

marktmacht hebben waardoor deze aanbieders meer ruimte hebben om de marktvoorwaarden te beïnvloeden.

104. KPN geeft aan dat er technisch gezien niet of nauwelijks overstapdrempels zijn. De

overstapdrempels hebben volgens KPN vooral te maken met de contractsduur. Door verschillende aanbieders worden de volgende overstapdrempels genoemd:

• looptijd van contracten;

• hoge annuleringskosten bij migratie voor het einde van de looptijd van een contract;

• lange levertijden voor de aanleg van nieuwe infrastructuur;

• lange levertijden van KPN-lijnen voor de toegang tot de klant;

• lagere prijzen en dergelijke in het geval huurlijnen deel uitmaken van een compleet dienstenpakket;

• onzekerheid in de telecommunicatiemarkt waardoor klanten minder vertrouwen hebben in alternatieven.

105. Uit het bovenstaande volgt dat eindgebruikers over het algemeen niet zonder meer kunnen overstappen naar een andere aanbieder van huurlijnen. Het geheel van de overstapdrempels versterkt de marktmacht van KPN.

Diversificatie en verticale integratie

106. Een grote mate van diversificatie betekent een breed aanbod van gelijksoortige producten. Een aanbieder met een meer gediversifieerd aanbod kan bepaalde marktmacht verkrijgen door

bijvoorbeeld de betere toegang tot de eindgebruiker of de lagere kosten ten gevolge van

synergievoordelen. KPN heeft qua diversificatie op de deelmarkten, met uitzondering van de

internationale markt voor PVC’s, een voorsprong ten opzichte van andere marktpartijen. Zo beschikt

KPN over het meest uitgebreide netwerk in Nederland. Daarnaast biedt KPN naast het aanbod van

huurlijnen ook andere telecommunicatiediensten- en netwerken aan waardoor zij een volledig

aanbod kan doen en kosten over de verschillende diensten kunnen worden verdeeld.

107. Een bedrijf dat verticaal geïntegreerd is kan mogelijk meer marktmacht uitoefenen dan een bedrijf dat niet verticaal geïntegreerd is. Een aanbieder van huurlijnen die zelf beschikt over huurlijnen heeft een sterkere positie op de markt dan een aanbieder die huurlijnen eerst bij een andere aanbieder moet inkopen. Over het algemeen beschikken aanbieders van huurlijnen over een eigen netwerk. Enkele aanbieders kopen huurlijnen van bijvoorbeeld KPN in. Volgens marktpartijen is van een goed wholesale aanbod geen sprake. Aanbieders stellen verder dat zij veelal van KPN afhankelijk zijn voor de uiteindelijke aansluiting met de klant. KPN is hiervoor niet afhankelijk van een andere partij, omdat zij over het meest uitgebreide regionale netwerk beschikt. KPN kan daarom worden beschouwd als meer verticaal geïntegreerd dan diverse andere partijen.

Prijsvorming

108. Prijsdalingen zijn een indicatie van toenemende concurrentie op een markt. Aan de

markpartijen is gevraagd van welke standaardprijzen zij uitgaan voor een aantal verschillende typen huurlijnen. Uit de marktanalyse volgt dat sprake is van een vrij sterke variatie in de

standaardprijzen per maand en de eenmalige aansluitkosten die door de verschillende aanbieders worden gehanteerd. Bij huurlijnen met een capaciteit >2Mb is sprake van soms forse prijsdalingen.

Dit kan duiden op meer prijsconcurrentie bij grotere capaciteiten.

109. Bij KPN blijven de prijzen echter gelijk. Dit betekent dat KPN ondanks de toegenomen concurrentie toch haar hoge maandtarieven kan behouden hetgeen kan duiden op marktmacht.

110. De meeste marktpartijen hebben aangegeven prijsvolger te zijn. KPN is volgens de aanbieders de prijsleider die op alle deelmarkten wordt gevolgd, met uitzondering van markt voor

internationale PVC’s. In het marktonderzoek is gevraagd naar de prijzen die aanbieders verwachten in rekening te brengen met ingang van 1 juli 2002. Gebleken is dat bij diverse partijen forse prijsdalingen zijn te verwachten.

6.1.1 KPN’s omzet in verhouding tot de markt

111. Bij dit criterium wordt gekeken naar de omzet van de groep waar de aanbieder deel van uitmaakt. Evenals KPN behoren enkele grote spelers tot een grote (internationale) groep met een grote groepsomzet in relatie tot de Nederlandse markt voor huurlijnen. Uit de marktanalyse volgt dat niet te verwachten is dat de ondernemingsstructuur van de verschillende partijen de

concurrentie op de Nederlandse markt zal belemmeren. Deze factor heeft dan ook geen significante invloed op de concurrentiepositie van KPN.

6.1.2 KPN’s beheersing van de middelen van toegang tot de eindgebruikers

112. Bij deze maatstaf gaat het om de toegang die een aanbieder heeft tot de eindgebruikers dan

wel de mate waarin zij een andere aanbieder deze toegang kan belemmeren. Eindgebruikers die

meer omzet genereren zijn waardevoller. Daarmee is de toegang tot deze groep belangrijker. Dit