Buiten gebaande paden
Europese sancties jegens Rusland nader onderzocht
Scriptie voor de Master Geschiedenis Vandaag Guido Mignon
Richting: Midden- en Oost-Europese Studies s1782703
Begeleider: prof. dr. J.S.A.M van Koningsbrugge 14 augustus 2015
2 Inhoudsopgave
Inleiding 3
Hoofdstuk 1: Wetenschappelijk kader omtrent sanctiebeleid 7
1.1 De sanctie: een complex begrip 7
1.2 De werking van economische sancties 11
1.3 Economische sancties: waarom? 16
1.4 Het analyseren van sanctiebeleid 20
Hoofdstuk 2: Interne ontwikkeling van de Europese Unie ` 25
2.1 Vroege ontwikkelingen in Brussel 25
2.2 Het Gemeenschappelijk Buitenland- en Veiligheidsbeleid 28
2.3 Een nieuw millennium, een nieuwe ontwikkeling 30
2.4 Recente ontwikkelingen richting het huidige besluitvormingsproces 32
Hoofdstuk 3: De relatie EU-Rusland in ontwikkeling 42
3.1 De roerige jaren negentig 42
3.2 De 21e eeuw: het tijdperk Poetin 49
3.3 Een onvermijdelijk kookpunt 56
Hoofdstuk 4: De specifieke casus Oekraïne 60
4.1 De eerste stap: een evoluerend conflict 61
4.2 Overkoepelende strategie van de EU 67
4.3 Beperkende maatregelen 69
4.4 Directe impact en effecten 73
4.5 Alternatieven 75
4.6 Retrospectief 76
Conclusie: het einde van een tijdperk 79
3 Inleiding
Het opleggen van ‘beperkende maatregelen’ aan vijanden waarmee een conflict was, oftewel ‘sanctiewetgeving’ of kortweg ‘sancties’ als buitenlands beleidsinstrument lijkt van alle tijden en gaat in Europa in ieder geval terug tot in de Griekse oudheid. Denk bijvoorbeeld aan het Decreet van Megara vlak voor het uitbreken van de Peloponnesische Oorlog in 431 voor Christus, waarbij Athene stevige economische sancties oplegde aan de stad Megara.1 Politieke gemeenschappen, stadstaten, grote rijken en later ook natiestaten hebben vaak gebruik gemaakt van bepaalde vormen van sancties om relaties met andere actoren te beïnvloeden.
In de meer recente geschiedenis van Europa (specifiek de Europese Unie) is ook veelvuldig gebruik gemaakt van sancties. Verschillende landen in Europa hebben meerdere malen - al dan niet gemeenschappelijk met andere Europese landen - beperkende maatregelen opgelegd aan andere landen of politieke entiteiten. Eén van de meest spraakmakende, actuele en ingrijpende voorbeelden van (doelgerichte) sancties van de EU richt zich tegen de Russische Federatie. Op 30 juli 2014 publiceerde Brussel de ‘derde fase’ sanctiewetgeving tegen Rusland als antwoord op het Russisch beleid ten aanzien van de situatie in Oekraïne.2 De maatregelen, die een dag later in werking traden, richtten zich voor het eerst op volledige sectoren van de economie. In fase 1 en 2 waren alleen nog individuele personen en specifieke bedrijven het doelwit van Brussel. De handel met bedrijven binnen de sectoren op het gebied van olie- en bodemexploratie, militaire assistentie, geavanceerde technologieën en banken in staatsbezit werd nu echter volledig aan banden gelegd.3 Ook werd er op dezelfde dag een speciaal sanctiepakket ten aanzien van de Krimregio gelanceerd, waarbij de economische activiteit in meerdere sectoren (onder andere infrastructuur en telecommunicatie) volledig werd verboden aan alle lidstaten van de EU.4 Deze twee pakketten zijn in de loop van 2014 aangepast, waarbij extra sectoren (zoals het toerisme) werden gesanctioneerd en lijsten met gesanctioneerde individuele personen en bedrijven verder werden uitgebreid. Het
1
H. Askari, Economic Sanctions: Examining their philosophy and efficacy, (Westport: Praeger, 2003), 5-6.
2
Raad van de Europese Unie, ‘Verordening nr. 960/2014 tot wijziging van Verordening (EU) nr. 833/2014 van de Raad betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren,’ [L271/3, 2014] (Brussel, 30 juli 2014).
3 E. Jones, en A. Whitworth, ‘The Unintended Consequences of European Sanctions on Russia,’ Survival: Global
Politics and Strategy 56, no. 5 (2014), 21.
4
4
sanctiebeleid van de EU ten aanzien van Rusland wordt breed uitgemeten in de media, bijna dagelijks verschijnen er wel nieuwsberichten die verband houden met de recente sancties.
De Europese sanctiepakketten én de houding van de EU richting Rusland zijn exceptioneel te noemen om verschillende redenen. Allereerst heeft Europa - op een klein aantal uitzonderingen na - nooit sancties opgelegd aan een grote mogendheid. In dergelijke uitzonderlijke gevallen was de reikwijdte van sancties dan ook nog altijd zeer beperkt, bijvoorbeeld de kleinschalige en vaag opgestelde handelsrestricties richting de Sovjetunie in 1982 en de instelling van een wapenembargo jegens China in 1989.5 Hardere sancties - hoewel nog altijd niet in de buurt van de beperkende maatregelen die in 2014 aan Rusland werden opgelegd - werden uitsluitend gericht tegen kleinere en minder machtige staten.6 Brussel zette daarom in 2014 klaarblijkelijk een kwalitatief nieuwe stap in het sanctiebeleid door harder dan ooit te sanctioneren, gericht tegen een grote mogendheid. Ten tweede neemt Brussel met deze sancties voor het eerst negatieve effecten op de eigen economie voor lief.7 Denk hierbij aan de reactie vanuit Moskou, waarbij een importverbod op allerlei voedselproducten werd ingesteld, maar ook aan de door Brussel zelf opgelegde sancties. Deze zouden namelijk ook een impact kunnen hebben op Europese bedrijven. Dat kan gelden voor Europese bedrijven die actief met Rusland handelden in de gesanctioneerde sectoren, maar ook voor andere bedrijven die hinder ondervinden van de algeheel verminderde economische activiteit tussen Rusland en Europa (het zogenaamde doordruppel-effect).8 Een derde reden is te vinden in het feit dat het sanctiebeleid polariserend lijkt te werken wat betreft de oplossing van het conflict en de relatie tussen de EU en Rusland. Hoewel de sancties tot nu toe niet de gewenste reacties vanuit Moskou kunnen uitlokken (het stabiliseren van Oost-Oekraïne en een herziening van de Krim-annexatie), blijft Brussel niet alleen bij de beslissing sancties in te stellen, zij verhevigt deze zelfs.
In de houding van Europese Unie ten opzichte van Rusland lijkt zo een trendbreuk te herkennen waarbij Brussel zich stelliger dan ooit opstelt. Meer dan ooit probeert Brussel met behulp van gecentraliseerde sanctiewetgeving direct invloed uit te oefenen op een land waarmee de EU in conflict is. Er wordt dan ook geopperd dat Brussel meer als volwaardige
5 J. Kreutz, ‘Hard Measures by a Soft Power? Sanctions policy of the European Union 1981-2004,’ Bonn
International Centre for Conversion Paper 45 (2005), 21-22, 26.
6
K. Raik, N. Helwig en J. Jokela, ‘EU Sanctions against Russia: Europe brings a hard edge to its economic power,’
The Finnish Institute of International Affairs, Briefing Paper 162 (2014), 5.
7
Fins Ministerie van Financiën, ‘The economic effects of the EU’s Russia sanctions and Russia’s countersanctions,’ (Helsinki, 27 augustus 2014), 8-11.
8
E. Jones, en A. Whitworth, ‘The Unintended Consequences of European Sanctions on Russia,’ Survival: Global
5
‘harde’ actor handelt wat betreft het sanctiebeleid dan eerder is voorgekomen. Een volledige en uitgebreide verklaring voor dit ‘nieuwe verschijnsel’ van een dermate hard (en exceptioneel) sanctieregime werd echter nog niet gegeven waarbij ook diepliggender oorzaken worden belicht. Dit onderzoek richt zich er dan ook op - in lijn met de hoofdgedachte en titel van de masteropleiding Geschiedenis Vandaag - te onderzoeken waaruit deze trendbreuk is ontstaan en welke verklaringen gevonden kunnen worden voor deze nieuwe opstelling van de Europese Unie. Vanuit dit idee wordt dan ook de volgende hoofdvraag geformuleerd: Waarom legde de Europese Unie een dusdanig hard sanctieregime
op aan Rusland, veel harder dan ooit in de geschiedenis van de Europese samenwerking was voorgekomen?
Om deze vraag goed te beantwoorden is het allereerst nodig een duidelijke, wetenschappelijke methode te hanteren die het analyseren van sanctiebeleid mogelijk maakt. Het eerste deel gaat daarom in op het wetenschappelijk debat omtrent het gebruik van sancties. Relevante theorieën en beïnvloedende factoren over het gebruik en de werking van sancties worden behandeld. Dit uitgebreide wetenschappelijk kader is om meerdere redenen van belang. Het geeft antwoord op de vraag waarom men (de Europese Unie) eigenlijk gebruik maakt van sancties. Dit geeft de lezer de noodzakelijke context om het Europees sanctiebeleid goed te kunnen begrijpen. Aldus wordt een analytisch raamwerk gevormd waarmee afzonderlijke cases van het gebruik van sancties kunnen worden geanalyseerd. In deze scriptie zal dat dan ook gebeuren met de casus Oekraïne; een voor de hand liggende keuze aangezien deze kwestie de relatie EU-Rusland zowel in de recente geschiedenis als in het heden domineert.
6
7 Hoofdstuk 1: Wetenschappelijk kader omtrent sanctiebeleid
‘Apply this economic, peaceful, silent, deadly remedy and there will be no need of force.’9
- Woodrow Wilson
1.1 De sanctie: een complex begrip
De term ‘sancties’ is in wezen een ongelooflijk verwarrende term binnen het discours over de internationale politiek. Dit blijkt ten eerste al uit de ambigue betekenis wanneer het woord wordt opgezocht in het woordenboek. Het Oxford Concise Dictionary geeft voor het werkwoord ‘sanctioneren’ bijvoorbeeld meerdere betekenissen. De eerste definitie die gegeven wordt is het geven van permissie of goedkeuring voor een bepaalde actie. Daartegenover staat een tweede definitie die het opleggen van een straf behelst.10 Naast deze meerduidige betekenis gebruiken academici die schrijven over sanctiewetgeving allerlei verschillende termen die in wezen heel veel op elkaar lijken, maar waarmee door de desbetreffende onderzoeker verschillende zaken mee bedoeld kunnen worden. Enkele (Engelstalige) voorbeelden hiervan zijn: drukmiddelen, economische diplomatie, economische
dwang, en in sommige gevallen zelfs economische oorlogvoering.11 Bepaalde academici stellen dat de definiëring of woordkeuze wanneer het om sancties gaat niet veel uitmaakt, de politiek econoom Weintraub noemt het bijvoorbeeld een kwestie van ‘semantische smaak.’12
Toch lijkt de definiëring van de term sancties en de verschillende andere termen die hier omheen hangen wel degelijk van belang. Zeker wanneer het aankomt op adviseren en analyseren van sanctiebeleid kunnen verschillen in definities een hele andere kijk op de zaak geven. Voormalig Veiligheidsadviseur voor de Amerikaanse president aangaande Irak en Afghanistan Meghan O’Sullivan stelt daarom ook: ‘far from being a semantic debate of no
consequence, the definition one adopts determines whether the 1990s are seen as a period of sanctions mayhem or (…) one of relative restraint.13
Om deze reden stelt onderzoeker David Baldwin, die gespecialiseerd is in sanctiebeleid, dat er goede redenen te geven zijn waarom
9
Quote van voormalig Amerikaans president Woodrow Wilson tijdens een rede aan de Volkenbond. Gevonden in: W. Wilson, Woodrow Wilson's case for the League of Nations: Compiled with his approval by Hamilton Foley, (New York: Kraus Reprint, 1969), 71.
10
‘Sanctions,’ Oxford Dictionary, geraadpleegd op 21 mei 2015.
http://www.oxforddictionaries.com/definition/english/sanction?q=sanctions
11 B. Taylor, ‘Sanctions as Grand Strategy,’ The Adelphi Papers 49, no. 411(2009), 11. 12
S. Weintraub, Economic Coercion and US Foreign Policy: Implications of Case Studies from the Johnson
Administration (Boulder, Colorado: Westview Press, 1982), X.
13
8
het geven van een duidelijke definitie het liefst vermeden zou moeten worden.14 Tegelijkertijd geeft hij aan dat een dergelijk standpunt absoluut niet levensvatbaar is en dat het juist belangrijk is op zoek te gaan naar een definitie en eenduidig raamwerk om sancties te onderzoeken, een statement dat hij in zijn latere werk vaker zou herhalen.15 Zonder enige vorm van definiëring is het namelijk onmogelijk een vruchtbare gedachtewisseling aan te gaan, zowel voor academici als voor beleidsmakers.
Baldwin gaat zelf uitvoerig op zoek naar de definitie van de term ‘sancties.’ Hij komt daarbij op drie kenmerken die kunnen onderscheiden of bepaald beleid behoort tot de categorie ‘sancties’ waaruit hij ook de definitie van een sanctie kan destilleren. Allereerst moet gekeken worden naar het type beleidsinstrument. Voor sancties geldt dat er altijd dat het gekozen beleid altijd bepaald economisch effect behoord te hebben. Hieronder vallen naast handelsbelemmeringen logischerwijs ook - zij het misschien in ruimere zin - reisbeperkingen, wapenembargo’s en het bevriezen van tegoeden. Het tweede kenmerk is het domein van het beleid. Het dient hierbij te gaan om een andere, of meer dan één, internationale actor (de getroffen actor wordt veelal target genoemd, waarbij de actor die de sancties oplegt de zender is). De derde en tevens laatste component die Baldwin benoemd behelst de scope of the
influence attempt. Het beleid dient zogezegd gericht te zijn op een bepaalde dimensie van het
‘gedrag’ van de getroffen actor, hieronder vallen overtuigingen, meningen, houding, verwachtingen en hun neigingen tot bepaalde acties.16
Onderzoeker Pape specificeert deze componenten in één van zijn wetenschappelijke publicaties verder door er een aantal extra restricties aan toe te voegen. Zo stelt hij dat het zeer belangrijk is om sanctiebeleid niet te verwarren met een handelsoorlog. ‘States involved
in trade disputes decide whether to make concessions depending on which choice they expect would maximize their wealth. Targets of economic sanctions, on the other hand, understand that they would be better off economically it they conceded to the coercer’s demands, and make their decisions based on whether they consider their political objectives to be worth the economic cost.17 Volgens Pape moet er dus een politiek verschil van mening of in ieder geval een politieke doelstelling ten grondslag liggen aan het uitgevoerde beleid, wil men van een sanctie kunnen spreken. Hetzelfde geldt voor andere onderzoekers die stellen dat niet iedere economische beperking tot sanctie mag worden gerekend; bijvoorbeeld het limiteren van de
14
D. Baldwin, Economic Statecraft (Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1985), 36.
15
D. Baldwin, ‘The Sanctions Debate and the Logic of Choice,’ International Security 24, no. 3 (2000), 80.
16
Baldwin, Economic Statecraft, 29-32.
9
import van tonijn uit Mexico naar de Verenigde Staten op basis van milieuvoorschriften die zijn vastgelegd in het wetboek van de Verenigde Staten.18
Uit al deze componenten valt volgens verschillende onderzoekers een definitie van de ‘sanctie’ te herleiden die als volgt zou kunnen worden geformuleerd: een economisch instrument welke door één of meerdere actoren wordt aangewend jegens een andere of meerdere actoren op basis van een politiek geschil, ogenschijnlijk met het idee het gedrag van de getroffen actor(en) te beïnvloeden.
Van de klassieke sanctie naar de Targeted Sanction/Smart Sanction
Tot aan het laatste decennium van de twintigste eeuw werd er in de wereld, en zeker ook door de EU, vooral gebruik gemaakt van ‘klassieke economische sancties;’ een zeer omvangrijke vorm van economische sancties. Onder deze noemer wordt over het algemeen gesproken over drie verschillende vormen van economische sancties:
- De boycot: deze maatregel verbiedt de import van (bepaalde) producten van de target - Het embargo: het verbieden van export van (bepaalde) producten naar de target
- Financiële sancties (twee vormen): het verbieden van lenen aan en investeren in de economie van target, het bevriezen van de buitenlandse tegoeden van de target.19 Voorbeelden van dergelijke klassieke economische sancties, opgelegd door Europa, kunnen gevonden worden in het beleid tegen Zuid-Afrika halverwege de jaren zeventig en tachtig.20 Ten eerste werden volledige wapenembargo’s ingesteld: geen enkele vorm van wapens mocht nog uitgevoerd worden vanuit Europa.21 Daarnaast werden ook boycots ingesteld inzake verschillende producten, bijvoorbeeld olie.
In het begin van de jaren negentig ontstond er echter hevige kritiek op deze vorm van sanctioneren, zeker na media- en wetenschappelijke publicaties over de gevolgen van sancties gericht tegen respectievelijk Irak en Haïti. Onderzoeken verschenen waarin onder andere
18 M. O’Sullivan, Shrewd Sanctions: Statecraft and State Sponsors of Terrorism (Washington DC: Brookings
Institution Press, 2003), 12.
19
P. van Bergeijk, Economic Diplomacy, Trade and Commercial Policy. Positive and Negative Sanctions in a New
World Order, (Aldershot: Edward Elgar, 1994), 20.
20
E. Regelsberger, P. de Schoutheete de Tervarent en W. Wessels, Foreign policy of the European Union: from
EPC to CFSP and beyond (Boulder, Colorado: Lynne Rienner, 1997), 35.
21
10
werd gesteld dat de kindersterfte in Irak sterk was gestegen sinds de instelling van sanctiewetgeving vanuit de VN.22 In 1999 verscheen boek waarin de kwalijke gevolgen van economische sancties voor onschuldige burgers op Haïti aan het licht werden gebracht.23 Het sanctieregime was in eerste instantie opgelegd door de Verenigde Staten en werd later onderschreven door de Verenigde Naties. In het boek wordt gesteld dat iedere bewoner hard werd geraakt en dat fundamentele mensenrechten werden geschonden door het opleggen van dergelijke sancties.24
Het naar buiten brengen van de humanitaire impact van deze zeer omvangrijke economische sancties is duidelijk de aanzet geweest tot het ontwikkelen van nieuwe soorten beperkende maatregelen, de zogenaamde targeted sanctions of smart sanctions (in het Nederlands ‘gerichte maatregel’).25
Het duidelijke verschil met de klassieke vorm van sanctioneren is dat deze nieuwe maatregelen niet gericht zijn tegen de gehele staat als actor. Ze zijn in plaats daarvan gericht op bijvoorbeeld individuen, groepen of bedrijven en gelden alleen voor specifieke economische sectoren of producten. De bedoeling hiervan is de impact te maximaliseren bij de actoren die verantwoordelijk zijn voor bepaalde wandaden, terwijl onbedoelde gevolgen voor onschuldige burgers worden geminimaliseerd.26 Deze gerichte maatregelen vallen uiteen in twee categorieën: persoonlijke maatregelen en selectieve
maatregelen.27 Bij persoonlijke maatregelen gaat het om het creëren van ongemak bij de leiders en personen in hun directe omgeving. Het gaat hierbij om het bevriezen van persoonlijke tegoeden in het buitenland en het opleggen van reis- en visabeperkingen. Selectieve maatregelen zijn bedoeld om het bekritiseerde beleid van de target onmogelijk te maken. Het gaat hierbij om sancties gericht tegen de in- en/of uitvoer van specifieke handelswaar zoals olie, maar ook een wapenembargo of de uitvoer van specifieke technologie kan hieronder vallen. Daarnaast kan het gaan om sancties tegen specifieke economische
22 M. Ali en S. Iqbal, ‘Sanctions and Childhood Mortality in Iraq,’ The Lancet 355, no. 9218 (2000), 1851-1857.
D. Cortright en G. Lopez, ‘Are Sanctions Just? The Problematic Case of Iraq,’ Journal of International Affairs 52, no. 2 (1999), 735-755.
23 E. Gibbons, Sanctions in Haiti: Human Rights and Democracy Under Assault, (Westport, Connecticut: Praeger,
1999), 6-7.
24
Gibbons (1999), 10-14.
25 D. Drezner, ‘Sanctions Sometimes Smart: Targeted Sanctions in Theory and Practice,’ International Studies
Review 13 (2011), 96.
26
G. Hufbauer en B. Oegg, ‘Targeted Sanctions: A Policy Alternative?’ Paper voor een symposium genaamd
‘Sanctions Reform?’, (Washington, DC: Institute for International Economics, 2000). Gevonden op:
http://www.iie.com/publications/papers/paper.cfm?ResearchID=371 (geraadpleegd 30 mei 2015). D. Cortright en G. Lopez, Smart Sanctions: Targeting Economic Statecraft, (Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield, 2002), 1-2.
11
sectoren, waarbij het investeren in en lenen aan bepaalde groepen bedrijven wordt beperkt of verboden. In gevallen van zware sancties wordt vaak de financiële sector van de target gesanctioneerd, waarvoor dan ook vaak de term ‘financiële sancties’ wordt gebruikt.28
Deze nieuwe vorm van sanctioneren die zich in de loop van de jaren negentig ontwikkelde is met open armen door Brussel omarmt. Bij het opleggen van sancties in de 21e eeuw maakt de EU veel gebruik van deze gerichte beperkende maatregelen en probeert de klassieke benadering waarbij een gehele staat wordt gesanctioneerd zoveel mogelijk te vermijden.29 Officieel maakt de Europese Unie gebruik van de volgende vormen sancties:
- Diplomatieke sancties (uitwijzen van diplomaten, afbreken van diplomatieke banden, uitstellen van officiële bezoeken, boycotten van culturele of sportevenementen); - Handelssancties (algemene of specifieke handelsmaatregelen, wapenembargo’s); - Financiële sancties (bevriezen van kapitaal of economische middelen, verbieden van
financiële transacties, restricties aangaande de export van krediet of investeringen); - Vliegverboden;
- Inreisbeperkingen.30
1.2 De werking van economische sancties
Wanneer men sanctiebeleid gedegen wil analyseren ontkomt men er niet aan om ook aandacht te besteden aan de vraag waarom sancties worden opgelegd en hoe sancties werken. Uiteraard moet dan ook de effectiviteit van het gebruik van dezelfde sancties worden geanalyseerd. Het zijn immers deelonderwerpen van belang wanneer specifieke sanctiewetgeving onderzocht en geanalyseerd wordt.
Een universeel vertrekpunt: Galtungs naïve theory
De oudste theorie die de exacte werking van sancties onderzoekt en beschrijft dateert uit de jaren zestig. Er wordt uitgebreid geschreven waarom sancties tot stand komen, hoe ze
28 A. Tostensen en B. Bull, ‘Are Smart Sanctions Feasible?’ World Politics 54, no. 3 (2002), 385. 29
C. Portela, European Union Sanctions and Foreign Policy: When and why do they work? (Londen: Routledge, 2010), 7.
30
12
gepoogd worden te opereren en in enige mate in hoeverre ze effectief kunnen zijn. Dit onderzoek, waar tot op de dag van vandaag nog veelvuldig naar wordt verwezen, is geschreven door de onderzoeker Galtung.31 Zijn ideeën over de totstandkoming en werking van internationale sancties noemde hij de naïve theory. De hoofdgedachte van de theorie is als volgt: de economische ontwrichting die ontstaat bij de target als gevolg van opgelegde sancties door de zender wordt verwacht te leiden tot politieke druk, die er uiteindelijk weer toe zal leiden dat de leiders van het targetgebied hun beleid zullen veranderen of dat de leiders uit het targetgebied verjaagd zullen worden. Het doel van de economische sanctie is het creëren van politieke desintegratie bij de target, tot aan het moment dat de leiding zwicht. De methode die door de zender wordt gebruik noemt Galtung value-deprivation: de economische ontwrichting zorgt voor value-deprivation (‘waardeverlies’) van de algehele economie van het getroffen land of gebied. Daarbij voorziet hij een enigszins proportionele relatie tussen
value-deprivation en politieke desintegratie: hoe groter het waardeverlies, hoe sterker de politieke
desintegratie bij de target. ’The idea is that there is a limit to how much value deprivation the
system can stand, and that once this limit is reached (resulting in a split in leadership or between leadership and people), then political disintegration will proceed very rapidly and will lead to surrender or willingness to negotiate.’32
Het onderscheid tussen de economische en de politieke kant is bij onderzoek naar sancties niet altijd even duidelijk en de terminologie die gebruikt wordt kan uiteen lopen, hoewel academici vaak wel hetzelfde bedoelen. Peter van Bergeijk, hoogleraar aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, spreekt bijvoorbeeld van effectiveness wanneer het gaat om de economische schade en van success wat betreft de politiek invloed, terwijl andere onderzoekers explicieter een onderscheid maken tussen economische impact en politieke druk.33 Andere onderzoekers spreken van een eerste en tweede fase, waarbij met de eerst fase de economische impact wordt bedoeld en met de tweede fase de politieke druk.34
Uit Galtungs theorie kunnen twee verschillende ‘modi operandi’ van sanctiegebruik worden gedestilleerd die ieder een andere aanpak en uitwerking hebben. De eerste betreft het
31
J. Galtung, ‘On the Effects of International Economic Sanctions, with Examples from the case of Rhodesia,’
World Politics 19 (1967), 378-416.
32
Galtung, 388.
33
P. van Bergeijk, Economic Diplomacy, Trade and Commercial Policy. Positive and Negative Sanctions in a New
World Order, (Aldershot: Edward Elgar, 1994), 23.
C. de Jonge Oudraat, ‘UN Sanction Regimes and Violent Conflict,’ in C. Crocker, F. Hampson en P. Aall, Turbulent
Peace: The Challenges of Managing International Conflict (Washington DC: US Institute of Peace Press, 2001),
328.
13
verjagen van het bestaande bestuur door het creëren van onrust onder de bevolking. Het veronderstelt dat de economische ontwrichting een schreeuw tot verandering bij de burgers voortbrengt, die er uiteindelijk voor zorgt dat zittende leiders aftreden en de oppositie de macht kan grijpen.35 Een bekend voorbeeld van dit mechanisme kan gevonden worden in de geschiedenis van de Dominicaanse Republiek, waar begin jaren zestig het Trujillo-regime met behulp van economische sancties uit de Verenigde Staten werd verdreven.36 Dit mechanisme kan logischerwijs niet gebruikt worden bij het opleggen van gerichte maatregelen.
De tweede modus operandi tracht de bestaande leiding te bewegen tot een bepaalde beleidsverandering in de richting die de zender gunstig gezind is. De beslissing tot veranderen van beleid kan dan op een andere manier tot stand gebracht worden: de leiding van het getroffen land baseert de keuze op een nieuwe verhouding tussen kosten en baten.37 Hierbij is dan ook geen noodzaak tot het creëren van volksonrust. Hoewel de verandering van gedachten nog steeds voort kan komen door een dergelijke druk vanuit de maatschappij en/of de oppositie, kan het ook door andere factoren teweeg worden gebracht. Denk hierbij aan factoren als persoonlijke verliezen van leiders of een achteruitgang op het gebied van internationaal prestige van een leider.38 Dit mechanisme leent zich dan ook goed voor het gebruik van Targeted Sanctions aangezien niet de economie als geheel aangetast hoeft te worden om het doel te bereiken, het is niet nodig om de gehele bevolking te raken.
De Amerikaanse econoom Thomas Schelling voegt verderop in de jaren zestig nog een factor toe aan de werking van sancties volgens de naïve theory. Hij stelt dat niet alleen het doen van schade kan leiden tot het inbinden van de leiding, maar dat de dreiging ertoe vaak net zo belangrijk kan zijn. In het verlengde hiervan schrijft hij dan ook dat er bij een
35 Sommige onderzoekers noemen dit proces het ontstaan van een societal transmission belt.
C. Portela, European Union Sanctions and Foreign Policy: When and why do they work? (Londen: Routledge, 2010), 4.
36 Economische sancties vanuit de VS leidden tot (extra) onrust onder bevolking. Na de moord op een aantal
Dominicaanse opstandelingen groeide de onrust dermate hard dat de positie van de leiding onhoudbaar werd. Uiteindelijk werd Trujillo vermoord, andere hoogwaardigheidsbekleders traden af.
Zie: J. Kirshner, ‘The Microfoundations of Economic Sanctions,’ Security Studies 6, no. 3 (1997), 57-62.
S. Rabe, ‘The Caribbean Triangle: Betancourt, Castro and Trujillo and U.S. Foreign Policy 1958-1963,’ Diplomatic
History 20, no. 1 (1996), 55-78.
M. Hall, ‘The Transition from Dictatorship to Democracy in the Dominican Republic,’ Journal of Third World
Studies 23, no. 1 (2006), 13-16.
37
D. Cortright en G. Lopez, The Sanctions Decade: Assessing UN Strategies in the 1990s (Boulder, Colorado: Rienner, 2000), 22.
14
dergelijke dreiging ook een zekerheid hoort dat mogelijk toekomstige schade vermeden kan worden.39
De keerzijde: voer voor opponenten
Ondanks Galtung’s uitgebreide ideeën over hoe sancties pogen te werken, stond hij persoonlijk niet zeer positief tegenover het idee dat sanctiebeleid sowieso een goed werkend beleidsinstrument was. Over het gebruik, en daarmee ook over de mogelijke effectiviteit van sancties, was hij over het algemeen somber gezind en stelde: ‘In this article, the conclusion
about the probable effectiveness of economic sanctions is, generally, negative.’40
Alhoewel volgens de naïve theory de economische schade die een land oploopt leidt tot een verandering in de houding van de leiding in dat land, lijkt dat in de praktijk niet altijd waar. Verschillende onderzoekers hebben aangetoond dat de relatie tussen economische schade en politieke druk op een land niet altijd bestaat of in ieder geval niet zo proportioneel als de theorie doet voorkomen.41 Er zijn verschillende voorbeelden te noemen van sanctiewetgevingen waarbij een flinke economische impact niet heeft geleid tot daadwerkelijke politieke druk of een verandering in beleid van de target. Tegelijkertijd zijn er ook een aantal voorbeelden te noemen waarbij geen economische schade is aangericht, maar waarbij de dreiging hiertoe al voldoende was om genoeg politieke druk te creëren die verandering in beleid teweegbracht, bijvoorbeeld in de vorm van sanctiebeleid gericht tegen Servië.42
Galtung geeft in zijn onderzoek al toe dat er in de praktijk een aantal haken en ogen aan zijn naïve theory zitten. Volgens hem kan de geplande ‘volksonrust’ na het doen van economische schade uitblijven om verschillende redenen. In de eerste plaats stelt hij dat burgers zich in bepaalde mate kunnen aanpassen aan de nieuwe omstandigheden en schrijft:
‘This [naïve] theory disregards the simple principle of adaption: that which seems unacceptable at the the beginning of a conflict becomes acceptable as one gets used to a life
39 T. Schelling, Arms and Influence (New Haven: Yale University Press, 1966), 2. 40
Galtung, 409.
41
D. Cortright en G. Lopez (2002), 3.
P. van Bergeijk, Economic Diplomacy, Trade and Commercial Policy. Positive and Negative Sanctions in a New
World Order, (Aldershot: Edward Elgar, 1994), 98.
42
15
under hardship.’43
Ten tweede stelt hij, en hierom noemt hij zijn eigen theorie ook ‘naief’, dat de economische schade niet altijd zal leiden tot politieke desintegratie bij de target, maar in sommige gevallen juist tot verdere integratie waarbij de bevolking zich juist meer achter de eigen leiders schaart. Een aantal condities kunnen de mogelijkheid tot dit omgekeerde en onbedoelde effect scheppen:
- De opgelegde sancties worden gezien als een aanval op de gehele bevolking;
- Er is bij de target een zwakke, bij voorkeur zelfs negatieve identificatie met de zender; - Er heerst bij de target een alom geloof in de waarden van de eigen doelen, er heerst het
idee dat er geen beter alternatief is.44
Latere onderzoekers scharen dit fenomeen ook wel onder het ‘rally around the flag effect.’ Dit effect kan nog verder worden versterkt door de politieke leiders van de target. Zij kunnen in bepaalde gevallen profiteren van de opgelegde sancties door de schuld van alle problematiek bij de zender te leggen. Dit kan leiden tot een hogere mate van steun van de bevolking, waarbij leiders hun machtspositie en beleid alleen maar beter kunnen legitimeren.45 Dit effect is ten zeerste interessant in het geval van het huidige Europese sanctieregime jegens Rusland. Verderop zal namelijk blijken dat dit fenomeen sterk opspeelt in de Russische Federatie.
Een tweede reden waarom sancties vaker niet dan wel zouden werken kan men vinden in de zogenaamde ‘Sanctions Paradox.’46
Deze term, geformuleerd door Daniel Drezner, komt voort uit een model dat hij heeft ontworpen met behulp van tientallen case studies aangaande de regio van de voormalige Sovjetunie. Het model noemt hij het ‘Conflict
Expectations Model’ en stelt dat het doen van concessies bij de target afhangt van twee
verschillende factoren: de verwachting wat betreft verdere toekomstige conflicten enerzijds en verschil in de kosten van sancties anderzijds. Wanneer er sprake is van een lage verwachting wat betreft toekomstige conflicten doelt Drezner op een bondgenoot van de zender, bij een hoge verwachting op een vijand. Wat betreft het verschil in kosten van sancties: als een zender relatief weinig kosten maakt of economische gevolgen ondervindt bij het opleggen van sancties, terwijl de target wel met veel economische gevolgen te maken krijgt, zal de zender
43 Galtung (1967), 388. 44
Ibidem.
45
Volgens professor Jonathan Kirshner motiveert ‘nationalisme’ de burgers om de eigen leiders extra te steunen na het ondervinden van economische schade door sancties. Leiders kunnen dit nationalisme onder de bevolking aanwakkeren.
Zie: J. Kirshner, ‘The Microfoundations of Economic Sanctions,’ Security Studies 6, no. 3 (1997), 39.
46
16
eerder geneigd zijn sancties op te leggen.47 Daarnaast komt Drezner tot de conclusie dat een hoge verwachting van verdere toekomstige conflicten ervoor zorgt dat de zender eerder sancties op zal leggen maar dat de target tegelijkertijd minder geneigd is enige concessies te doen. Deze tweede conclusie verklaart de term Sanctions Paradox: in situatie waarbij de zender sneller geneigd is sancties op te leggen, is de kans juist minder groot dat de target daadwerkelijk zal inbinden.48 Sancties tegen bondgenoten zouden beter kunnen werken, maar zijn logischerwijs een stuk minder waarschijnlijk.
Een andere indicator dat sancties niet werken kan liggen in het feit dat daadwerkelijke sancties pas worden opgelegd na de hierboven genoemde dreigementen. Aangezien de target niet vatbaar is geweest voor een dergelijke dreiging, is er een aanzienlijke kans dat de target ook niet zal inbinden na het ondervinden van economische schade. Dergelijke ideeën in combinatie met een aantal case studies hebben ertoe geleid dat de houding van de meeste academici tegenover het gebruik van sancties lange tijd negatief is geweest, en bij veel onderzoekers is dit nog steeds het geval.49 Ook in de eenentwintigste eeuw zijn er daarom nog een boel opponenten van het gebruik van sancties, die simpel gezegd het volgende standpunt verkondigen: ‘when sanctions are imposed, the are often good reasons to expect them to
fail.’50
1.3 Economische sancties: waarom?
Wanneer we kritische houding van de academische wereld afzetten tegen realiteit, zie we een duidelijke discrepantie. Beleidmakers kiezen namelijk nog altijd - en juist steeds vaker - voor de sanctie als beleidsinstrument in internationale aangelegenheden. De praktijk van de overheden zit daarmee dus duidelijk niet op één lijn te met de theoretische wereld van de academici. Men is zich hier wel degelijk van bewust, in sommige artikelen worden dergelijke
47 E. Hillebrand en J. Bervoets, ‘Economic Sanctions and The Sanctions Paradox: A Post-Sample Validation of
Daniel Drezner’s Conflict Expectations Model,’ (University of Kentucky, 2013), 2-3. Gevonden op:
http://www.uky.edu/~ehill2/dynpage_upload/files/Economic%20Sanctions%20and%20The%20Sanctions%20P aradox.pdf (geraadpleegd 28 mei 2015).
48
D. Drezner (1999), 5.
49
Eén van de bekendste tegensprekers van het gebruik van sancties is professor Robert Pape, die verschillende onderzoeken heeft gewijd aan de ineffectiviteit van economische sancties.
R. Pape, ‘Why Economic Sanctions Do Not Work,’ International Security 22, no. 2 (1997), 90-136. R. Pape, ‘Why Economic Sanctions Still Do Not Work,’ International Security 23, 1 (1998), 66-77.
50
17
hooggeplaatste ambtenaren zelf fools genoemd.51 De beleidsmaker wordt hier vergeleken met een dwaas, in minder extreme gevallen wordt gesteld dat beleidsmakers het instrument ‘nog niet onder de knie’ hebben en moeite hebben om situaties te herkennen waarin het opleggen van sancties een geschikt instrument zou kunnen zijn.52 De vraag rijst nu waarom de keuze van overheden toch steeds vaker valt op het opleggen van de sancties. Een verklaring hiervoor kan zijn dat academici en beleidsmakers verschillende vragen en voorwaarden stellen aan de werking van een sanctie. Deze verklaring stelt dat er een onderscheid gemaakt dient te worden tussen de keuze voor een bepaalde buitenlandstrategie en de uitkomst van deze strategie. Of een bepaald gekozen beleid werkt of niet hangt vaak af van verschillende factoren die buiten de directe invloed van beleidsmaker liggen, of zelfs dat van de tegenstander.53 Op deze manier ontstaat er ook een duidelijk verschil in opvatting tussen academici en overheden, zeker wanneer we hierbij ook in ogenschouw nemen dat een overheid de keuze vooraf maakt, terwijl academici deze over het algemeen achteraf analyseren. Wat betreft het kiezen voor het opleggen van een sanctie zouden er dan ook twee vragen van elkaar gescheiden moeten blijven, namelijk de vraag of sancties ‘werken’ van de vraag of sancties opgelegd zouden moeten worden.54 Door het scheiden van deze vragen kan verklaard worden waarom steeds vaker gekozen wordt voor het opleggen van sancties. Sancties worden namelijk opgelegd wanneer het een onvermijdbare beslissing betreft. Door de mogelijkheid van de economische sanctie af te zetten tegen mogelijke alternatieven en tegen de kosten ervan, kan de beleidsmaker door middel van een logische redenering besluiten tot het wel of niet opleggen van bepaalde sancties.
Deze logische redenering - of rationele afweging - impliceert dat er altijd meerdere mogelijkheden zijn, anders er geen spraken van een keuze. Andere opties kunnen variëren van niets doen tot diplomatieke inspanningen, propaganda en uiteindelijk zelfs oorlogvoering. De onwaarschijnlijkheid of waarschijnlijke ineffectiviteit van bepaald instrument doet hierbij niets af aan het feit dat het altijd tot één van de alternatieven behoort, Baldwin gebruikt hiervoor de volgende metafoor: ‘The fact that one finds brussels sprouts disagreeable or too
expensive does not make them disappear from the menu in a restaurant.’55
Een stelling dat
51
T. Morgan en V. Schwebach, ‘Fools Suffer Gladly: The Use of Economic Sanctions in International Crises,’
International Studies Quarterly 41, no. 1 (1997), 27-50.
52 G. Tsebelis, ‘Are Sanctions Effective? A Game-Theory Analysis,’ Journal of Conflict Resolution 34, no. 1(1990),
3-28.
53
A. George en W. Simons, The Limits of Coercive Diplomacy, (Boulder, Colorado: Westview, 1994), 268.
54
D. Baldwin, ‘The Sanctions Debate and the Logic of Choice,’ International Security 24, no. 3 (2000), 81.
18
sancties niet goed werken is daarom ook niet afdoende om de nadelen van sancties te beschrijven, zoals Kim Nossal (en vele opponenten van sancties met haar) bijvoorbeeld doet:
‘I conclude that (…) sanctions are a notoriously poor tool of statecraft.’56
Een dergelijk statement heeft pas kracht wanneer bewezen kan worden dat er alternatieven zijn die beter werken in de betreffende situaties. Op deze wijze kan de keuze voor het opleggen van sancties dan ook sneller gerechtvaardigd worden: ook al is de verwachte werking van een economische sanctie in een bepaalde situatie laag, wanneer de verwachte uitkomst wat betreft het mogelijke alternatief negatiever is kan er toch gekozen worden voor het opleggen van een sanctie. Hetzelfde geldt wanneer gekeken wordt naar de kosten van sanctiebeleid. Beleidsmakers maken de afweging tussen de verwachte effecten en de meegebrachte kosten, want vanaf bepaalde hoogte zijn kosten nu eenmaal onhaalbaar. Zij vragen zich af wat de verwachte werking is van een sanctie, in verhouding tot de gestelde doelen, tegen welke kosten en in vergelijking met alternatieve keuzes.
Verschillende doelen
Wanneer er de keuze gemaakt moet worden om sancties op te leggen en voor welke specifieke sancties gekozen dient te worden, is het belangrijk de verschillende doelen van de zender onder de loep te nemen. Ook hier is namelijk een duidelijke verklaring te vinden voor de discrepantie tussen negatieve houding van veel academici enerzijds en het steeds frequentere gebruik ervan anderzijds. Op het gebied van sanctiewetgeving kunnen allerlei verschillende doelen van kracht zijn, die veelal worden onderverdeeld in drie categorieën: primaire, secundaire en tertiaire doelen.57 Primaire doelen hebben direct te maken met de acties, het beleid en het gedrag van de target. Meestal wordt in de analyse van sanctiebeleid alleen gelet op het behalen van dergelijke doelen. Dit is volgens James Lindsay dan ook de verklaring voor de discrepantie: ‘if trade sanctions do not work, why do states continu to
impose them? The answer lies less in the ignorance of government officials than in het naiveté of the research on trade sanctions.58 In dergelijk onderzoek wordt gekeken of sancties hebben bijgedragen aan de door de zender opgelegde doelen, oftewel of het ‘gedrag’ van de target
56 K. Nossal, Rain Dancing: Sanctions in Canadian and Australian Foreign Policy (Toronto: University of Toronto
Press, 1994), intro xv.
57
J. Barber, ‘Economic Sanctions as a Policy Instrument,’ International Affairs 55, no. 3 (1979), 370.
58
19
daadwerkelijk is veranderd in de richting die de zender voor ogen had.59 Naast deze primaire doelen zijn er echter nog andere mogelijke doelen van de zender. Secundaire doelen hebben betrekking op de status, reputatie, houding en verwachtingen van de zender. In positieve zin zijn deze doelen bedoeld om de eigen bevolking en de wereld te laten zien dat het land bereid is op te treden tegen wandaden en dat de zender de capaciteiten hiervoor heeft. Anderzijds kunnen sancties opgelegd worden puur en alleen om mogelijk toekomstige kritiek af te wenden.60 Tertiaire doelen richten zich op de bredere internationale context. Dit kan ermee te maken hebben dat de zender een bepaalde structurele houding ten aanzien van het internationale toneel wil tonen, of met de officiële steun voor bepaalde internationale organen (bijvoorbeeld de Verenigde Naties).
Het is duidelijk dat sanctiewetgeving voor meerdere functies kan dienen dan alleen het aansturen op een gedragsverandering bij de target. Vanuit dit standpunt kunnen dan allerlei categorische indelingen ontstaan om naast de officieel gestelde doelen ook andere, indirecte doelen, mee te nemen in de analyse van bepaald beleid. James Lindsay maakt bijvoorbeeld een indeling waarbij hij de drie genoemde soorten doelen nog specifieker opdeelt waardoor er volgens hem nog twee bij komen: deterrence (afschrikking) en subversion (omverwerping). De andere drie mogelijke doelen of functies van sancties zijn volgens hem ten eerste
compliance oftewel volgzaamheid, vergelijkbaar met primaire doelen. Daarnaast spreekt hij
van domestic symbolism, wat grotendeels valt onder secundaire doelen en van international
symbolism, welke kan worden geschaard onder zowel secondaire als tertiaire doelen.61 Om een grondige en allesomvattende analyse van bepaald sanctiebeleid te kunnen doen is het logischerwijs belangrijk rekening te houden met de verschillende functies die sancties kunnen hebben en zich niet blind te staren op primaire doelen.
59
K. Elliot, ‘Factors Affecting the Succes of Sanctions,’ in D. Cortright and G. Lopez, Economic Sanctions.
Panacea or Peacebuilding in a Post-Cold War World? (Boulder, Colorado: Westview Press, 1995), 52.
60 Barber (1979), 380. 61
Lindsay (1986), 155-156.
Onderzoeker Brady heeft in dezelfde periode een soortgelijke lijst met mogelijke doelstellingen ontwikkeld. Zie: L. Brady, ‘The Utility of Economic Sanctions as a Policy Instrument,’ in D. Leyton-Brown, The Utility of
20
Een positievere blik
Door met een ruimere blik sanctiebeleid te analyseren kan er niet alleen een meer allesomvattende analyse worden gemaakt, er kan zo dus ook een meer positieve mening ontstaan over het gebruik van sancties. Door rekening te houden met alternatieven, kan de keuze voor het opleggen van beperkende maatregelen verklaard worden, zelfs als de verwachte effecten laag zijn. Daarnaast kan door rekening te houden met doelstellingen van verschillende niveaus het opleggen van sancties verklaard worden, zelfs als dit niet direct terug te zien is in het behalen van primaire doelen. Ten slotte is er een derde reden waarom de blik ten aanzien van het gebruik van sancties positief kan worden bijgesteld ten opzichte van de conclusie van veel academisch onderzoek. Naast de twee besproken modi operandi van Galtung’s theorie kan er namelijk sprake zijn van een derde mechanisme. Hoewel sanctiebeleid niet direct tot het gewenste beleid van de target hoeft te leiden, kunnen beperkende maatregelen wel een opmaat betekenen naar het gewenste beleid in de verdere toekomst. Zo zouden Europese sancties tegen Zuid-Afrika positiever benaderd kunnen worden door het volgende stellen: ‘[economics sanctions] set the stage for other internal
events that led to the dismantling of apartheid.’62 Een zeer groot probleem is echter dat dergelijke claims heel lastig hard zijn te maken, zoals Pape - opponent van sanctiegebruik - duidelijk maakte door stelling te nemen tegen vergelijkbare claims aangaande sanctie-episodes tussen India en Nepal. Het is moeilijk te bewijzen welke rol bepaalde internationale sancties hebben gespeeld bij beslissingen die tijden ná de sanctie-episode werden genomen.63
1.4 Het analyseren van sanctiebeleid
Wanneer men bepaald sanctieregimes in praktijk grondig wil analyseren is een duidelijk analytisch kader wenselijk. Een dergelijk raamwerk maakt meerdere gevallen sanctiebeleid (jegens verschillende targets) vergelijkbaar met elkaar. Hierdoor is het mogelijk een ontwikkeling in de rol van een bepaalde zender over bepaalde tijd te ontdekken. In dit onderzoek staat logischerwijs de Europese Unie als zender centraal. Daarbij is eventueel mogelijk om - in bredere context – iets te kunnen zeggen over de rol van economische sancties in de internationale politiek. Tot slot zou een dergelijk analytisch kader bij kunnen
62
D. Cortright en G. Lopez, ‘Smart Sanctions on Nigeria,’ Kroc Institute for International Peace Studies, Occasional Paper 10, no. 1 (1996), 8.
21
dragen aan onderzoek of discussie aangaande de vraag of bepaald sanctiebeleid ‘succesvol’ kan zijn of is geweest.
Het is gebleken dat er aan het fenomeen ‘sancties’ ongelooflijk veel eigenschappen hangen en veel verschillende meningen over bestaan. Veel academici bekijken sanctiewetgeving uit verschillende invalshoeken, maken gebruik van andere terminologieën en beschrijven andere effecten. Baldwin vat het als volgt samen: ‘scholars are talking past
one another because they ask different questions, use different concepts, and set the discussion in different analytical contexts.’64 Het is daarom ook lastig om – met zoveel
verschillende concepten en ideeën – een duidelijk en compleet analytisch kader aangaande sanctiebeleid op te stellen.
Toch zijn er in recente publicaties verschillende pogingen gedaan om een vaststaande structuur te ontwikkelen voor het analyseren van sanctiebeleid, waaronder door onderzoeker Giumelli.65 Het is een interessant analytisch kader, omdat het probeert zoveel mogelijk de uitkomsten van eerder gedaan onderzoek te benutten en met zoveel mogelijk van de genoemde factoren en concepten rekening te houden. Het analyseren binnen dit raamwerk bestaat uit een proces van vier stappen, uitgaande van drie basisprincipes die op alle economische sancties van kracht zijn en de verschillende ideeën omtrent sancties omvatten.
Drie grondbeginselen
Het eerste principe is dat sancties nooit in isolatie van andere beleidsinstrumenten voor buitenlandbeleid worden opgelegd.66 Om deze reden is een case-by-case overzicht van alle gebeurtenissen omtrent bepaald sanctiebeleid om te ontdekken hoe sancties worden verwacht bij te dragen aan bepaalde doelen. Ook het specifieke sanctiebeleid hoort hierbij in gebeurtenissen opgedeeld te worden. Eriksson schreef hierover dat het verstandig is sanctiewetgeving tijdens de analyse op te delen in zogenaamde sanction episodes.67 Tijdens een conflict is er namelijk altijd sprake van doorlopende interactie tussen zender en target. Veranderingen in de omstandigheden en nieuwe gebeurtenissen kunnen leiden tot een nieuwe
64
Baldwin (2000), 80.
65 F. Giumelli, The Succes of Sanctions: Lessons Learned from the EU Experience (Farnham: Ashgate, 2013).
66
A. Vines, ‘The Effectiveness of UN and EU Sanctions: Lessons for the Twenty-first Century,’ International
Affairs 88, no. 4 (2012), 877.
67
22
sanctions episode binnen het sanctions regime. Sancties horen dan ook in episoden te worden
opgesplitst en per episode apart te worden behandeld in de analyse.
Het tweede principe stelt dat sanctioneren een machtsmiddel is en dat het daarom kan
dwingen, begrenzen en seinen.68 Deze drie dimensies reflecteren de logica achter sancties, namelijk de manier waarop bepaalde sancties de target beïnvloeden. Kortgezegd pogen dwingende maatregelen de target aan te zetten iets te doen, ‘gedragsverandering.’ Begrenzende maatregelen zijn er juist op geënt de target te hinderen in bepaald beleid, dus poogt de zender iets niet te laten doen. Seinende maatregelen hebben niet tot doel om direct de agenda van de target te beïnvloeden, maar uiten de belangen en kennis van de zender en target. men zou kunnen zeggen dat seinende maatregelen de normen tussen zender en target vormen. Dit veelzijdige inzicht, uitgaande van drie dimensies, maakt een meer accurate analyse mogelijk omdat er hierdoor niet te veel gefocust wordt op alleen de ‘gedragsverandering’ bij de target en het behalen van primaire doelen, maar ook andere functies (bijvoorbeeld die Barber en Lindsay hebben beschreven).
Het derde principe ten slotte, gaat uit van de gedachte dat sancties worden opgelegd als gevolg van een - eerder besproken - logische redenering. Er wordt gekozen voor sanctioneren omdat andere beleidsinstrumenten een (nog) lagere verwacht effect hebben dan het opleggen van beperkende maatregelen.69
Een proces van vier stappen
De eerste fase in het analyseren van sancties borduurt voor op het eerste grondbeginsel dat sancties nooit uit het niets ontstaan of in isolatie van andere instrumenten worden op gelegd. Een uitgebreide analyse van de verschillende gebeurtenissen in aanloop tot en tijdens het sanctieregime wordt hier daarom als eerste gegeven. In deze stap worden daarna ook de opgelegde sancties binnen de ruimere context van buitenlandbeleid strategie van de zender geplaatst. Kort genomen kunnen zenders van een aantal verschillende beleidsinstrumenten gebruik maken om de target te beïnvloeden: diplomatie, het aanbieden van stimulansen/aansporingen (bijvoorbeeld samenwerkingsaanbiedingen), het opleggen van
68 F. Giumelli, Coercing, constraining and signalling: explaining UN and EU sanctions after the Cold War,
(Colchester: ECPR Press, 2011), 2-3.
69
23
sancties en tot slot het gebruik van geweld. De strategie van de zender behelst de combinatie van alle gebruikte instrumenten door de zender om de doelstellingen te behalen. Kortgezegd is het doel van deze stap om het relatieve belang van het sanctiebeleid in het volledige buitenland beleid van de zender te bepalen.
Bij stap twee wordt de logica achter de opgelegde sancties geanalyseerd. Welk sancties worden gebruikt om welke doelen te behalen? Twee indicatoren worden in deze fase specifiek onder de loep genomen: de verwachte directe impact van maatregelen enerzijds en de haalbaarheid van de gestelde eisen aan de target anderzijds. De eerstgenoemde bestaat uit de directe materiële impact die de zender verwacht. Logischerwijs gaat dit alleen op bij de
dwingende en beperkende werking van sancties, bij zogenaamde seinende sancties wordt geen
directe materiële impact verwacht. Belangrijk is dat dit een weergave is van de verwachtingen van de zender en niet bespreken welke impact de sancties daadwerkelijk hebben gehad. De tweede indicator bestaat uit het analyseren van de haalbaarheid van de doelen. Hiermee wordt de mate waarin de target kan voldoen aan de eisen bedoeld, zonder het eigen voortbestaan te ondermijnen. Beperkende maatregelen die dwingend werken, oftewel de target bewegen iets te doen, geven de meeste ruimte om haalbare doelen te stellen. De target heeft de keuze mee te gaan met de eisen van de target of niet, er is altijd een vorm van keuzevrijheid. Begrenzende sancties hebben dit voordeel niet, gezien het feit dat deze sancties juist pogen bepaalde acties voor de target zo onmogelijk te maken. De target heeft hierin dus een mindere mate van keuzevrijheid, dergelijke sancties hebben daarom al sneller een ‘onhaalbaar doel’.70 Binnen een bepaalde sanctie-episode kunnen sancties op meerdere manier tegelijk werken, zowel dwingen, begrenzend als seinend.
In de derde stap wordt uitgeweid over de daadwerkelijke impact en de effecten van bepaalde sancties. Dit is logischerwijs een analyse achteraf en wordt gedaan na afloop van de sanctie-episode. Impact refereert aan de directe materiële impact die de maatregelen teweeg hebben gebracht. In dit onderdeel van het proces worden ook onbedoelde effecten en de indirecte impact van de episode onderzocht (onder onbedoelde effecten vallen zowel positieve als negatieve effecten voor de zender). Er kunnen negatieve humanitaire gevolgen zijn, maar
70
24
ook gevolgen die direct ongunstig zijn voor de zender. Een voorbeeld zijn de eerdergenoemde sancties jegens Haïti, waarbij het regime in respons op economische sancties extra winsten maakte door het leiden van smokkelpraktijken en daaraan gerelateerde handel op de zwarte markt.71 Ook wordt gekeken naar de indirecte impact van beperkende maatregelen, namelijk effecten op andere sectoren dan de sectoren waartegen sancties zijn opgelegd.
De opgelegde sancties worden dus geanalyseerd aan de hand van de beoogde en de daadwerkelijk uitgekomen impact. De focus blijft hierbij op het effect van het sanctiebeleid zelf, niet alleen op het bereiken van de grotere doelstellingen van het buitenlandbeleid.72 Het gaat erom of doelstellingen (zowel primair, secundair als tertiair) behaald zijn, in verhouding tot de kosten van de zender (bijvoorbeeld negatieve onbedoelde gevolgen). In het geval van dwingende maatregelen hoopt de zender de target te bewegen iets te doen, dus de het behalen van de gewenste ‘gedragsverandering’ zou een indicator goede indicator kunnen zijn van een positieve impact. Zoals gezegd gaat dit niet op voor begrenzende maatregelen, hierbij kan de impact geanalyseerd worden aan de hand van de mate van begrenzing die de target is opgelegd. Seinende maatregelen hebben geen verwachte directe materiële impact, zij kunnen doelen van verschillende niveaus hebben (in theorie zelfs een primair doel, hoewel de verwachte werking dan niet hoog zal zijn). Seinende sancties worden logischerwijs niet geanalyseerd aan de hand van de directe impact, maar aan de hand van de bijbehorende doelen.
Tijdens de vierde en laatste stap buigt men zich over het vergelijkende nut van andere beleidsinstrumenten, de vraag wordt gesteld wat de zender had kunnen in plaats van het opleggen van sancties. Dit counterfactual onderdeel van het proces is belangrijk omdat het mogelijk maakt te analyseren of de keuze tot het opleggen van sancties volgt uit de logische
redenering, zoals gepostuleerd door Baldwin.73 Het afwegen van alternatieven wordt door beleidsmakers vooraf gedaan, maar kan na afloop een sanctie-episode worden onderzocht. Hoewel een dergelijke analyse vaak moeilijk wetenschappelijk is te onderbouwen, kan het zeker een inzicht geven in de bijdrage van economisch sancties aan de buitenlandstrategie van de zender.
71
E. Gibbons, Sanctions in Haiti: Human Rights and Democracy Under Assault, (Westport, Connecticut: Praeger, 1999), 38-39.
72
Giumelli (2013), 9.
25 Hoofdstuk 2: Interne ontwikkeling van de Europese Unie
De historische ontwikkeling van de interne regelgeving van Brussel wat betreft sancties is één van de elementen die eraan bij kan dragen dat de Europese Unie een steeds belangrijkere internationale actor kan worden.74 Hoewel het erop lijkt dat Brussel tegenwoordig gebruik maakt van stevige beperkende maatregelen, wordt nog vaak gezegd dat de EU een weinig supranationaal karakter heeft en daarom maar weinig vermogen om als één mogendheid te kunnen ageren in de internationale politiek.75 Mocht er behoefte zijn aan het opleggen zware beperkende maatregelen, dan zou de structuur van de Europese Unie belemmeren dat deze ook daadwerkelijk uitgevoerd zouden kunnen worden. De individuele lidstaten zouden te moeilijk tot een consensus kunnen komen, aangezien verschillende nationale belangen de doorslag blijven geven.76 Een zelfde argument kan gevonden worden in het feit dat Europese Unie als actor geen militaire kracht bezit. Omdat er niet de mogelijkheid is om als zelfstandige actor (met een ‘EU-leger’) geweld te gebruiken tegen de target zou men deze target nooit tot daadwerkelijke ‘gedragsverandering’ kunnen dwingen.77
Toch ziet het ernaar uit dat de Brussel de afgelopen jaren, zelfs decennia, steeds meer gebruik maakt van dergelijke maatregelen. Dit hoofdstuk analyseert de interne evolutie van het besluitvormingsproces van de EU en onderzoekt of de mogelijkheid tot het opleggen van harde maatregelen toch zijn intrede heeft gedaan in het buitenlandbeleid van de Europese Unie.
2.1 Vroege ontwikkelingen in Brussel
Tot aan 1981 zijn er geen sancties opgelegd door Europa als autonome actor.78 Pas na dit jaar, met als belangrijke factor de grote institutionele verandering in de zogenaamde European
Political Cooperation, zien we voor het eerst dergelijke Europese beperkende maatregelen.
Desalniettemin is het nodig om ook enig licht op de periode hiervoor te werpen, aangezien in
74
A. de Vries en H. Hazelzet, ‘The EU as a New Actor on the Sanctions Scene,’ in P. Wallensteen en C. Staibano,
International Sanctions: Between Words and Wars in the Global System (Londen: Routledge, 2005), 95-97, 106.
75 K. Becher, ‘Has-Been, Wannabe, or Leader: Europe’s Role in the World After the 2003 European Security
Strategy,’ European Security 13, no. 4 (2004), 345-359.
76
Becher (2004), 352-356.
77 L. Hadar, ‘The United States, Europe, and the Middle East: Hegemony or Partnership?’ World Policy Journal 8,
no. 3 (1991), 421-449.
N. Malcolm, ‘Is there a Doctor in the house?’ National Review, 5 juli 1993, 41.
78
26
deze tijden voorbereidingen hebben plaatsgevonden waarop beleidsmakers konden voort borduren. Daarom worden ook kort de gebeurtenissen vanaf het Verdrag van Rome in 1957 besproken.
Verdrag van Rome en het ‘EPC’
Hoewel de totstandkoming van de Europese Economische Gemeenschap (door middel van het Verdrag van Rome in 1957) als voornaamste doelstelling had de creatie van een open interne markt, is er vanaf het begin af aan altijd de ambitie geweest om politieke en veiligheidscomponenten op te nemen in de Europese samenwerking.79 In het verdrag werd opgenomen dat dergelijke veiligheidsmaatregelen op nationaal niveau genomen diende te worden, ieder lidstaat stond vrij individueel keuzes te maken op dit gebied: ‘any Member
State may take such measures as it considers necessary.’80
Wat betreft economische sancties, werd er in het verdrag we al een paragraaf opgenomen die het mogelijk maakt om gezamenlijk sancties op te leggen, wanneer deze via een VN-mandaat tot stand kwamen. Het eerste voorbeeld van sancties opgelegd door alle EU-lidstaten was in 1965, gericht tegen Rhodesië. In dit geval werden de sancties door de lidstaten individueel opgelegd.
In 1970 werd al de eerste poging gedaan een gezamenlijk buitenlandbeleid te voeren met het zogenaamde European Political Cooperation (EPC). Dit was echter geen daverend succes, gezien het feit dat het veiligheids- en defensiebeleid van de staten op nationaal niveau werd bepaald. Een gezamenlijk buitenlandbeleid bleek weinig kans van slagen te hebben zonder ook deze beleidsterreinen boven het nationale niveau te tillen. Eén van de eerste pogingen om deze tekortkomingen te overkomen kwam naar voren bij de Kopenhagen Declaratie, waar werd getracht met behulp van de gedeelde waarden van Europa een duidelijker gezamenlijk beleid te creëren.81 Hoewel het EPC het implementeren van VN-resoluties verder faciliteerde, werden er geen stappen ondernomen om het vermogen van Europa om autonoom als gemeenschap sancties te ontwikkelen. Verschillende lidstaten
79 S. Nuttall, European Political Co-operation, (Oxford: Oxford University Press, 1992), 30-31, 37.
E. Regelsberger, P. de Schoutheete de Tervarent en W. Wessels, Foreign policy of the European Union : from
EPC to CFSP and beyond (Boulder, Colorado: Lynne Rienner, 1997), 2-3.
80 Verdrag Betreffende de Totstandbrenging van de Europese Economische Gemeenschap (Rome, 1957), Artikel
223 1 (B). Gevonden in: C. Hill en K. Smith, European Foreign Policy: Key Documents (Londen: Routledge, 2000), 45.
81
T. King, ‘Human Rights in European Foreign Policy: Success or Failure for Post-modern Diplomacy?’ European
27
bleken het telkens weer niet eens te kunnen worden over het wel of niet opleggen van beperkende maatregelen buiten de Verenigde Naties om. Een bekend voorbeeld hiervan is de discussie rondom een wapenembargo tegen Zuid-Afrika in 1977.82 In de twee hierop volgende jaren vroeg de VS aan Europa zich aan te sluiten bij sanctieregimes tegen respectievelijk Libië en Iran. Hoewel het debat omtrent een gezamenlijk beleid intensiveerde, kwamen de lidstaten ook in deze gevallen nooit tot een daadwerkelijke beslissing.83
Het Londen Rapport en de Europese Akte
Wat betreft de ontwikkelingen van het Europees sanctiebeleid kan gesteld worden dat de jaren zeventig dus geen succesvolle periode was geweest, Europa had niet de mogelijkheid autonoom beslissingen te nemen en pogingen om tot een consensus te komen liepen op niets uit. In 1981 lijkt hier echter verandering in te komen met de komst van het Londen Rapport. De makers van het rapport waren van mening dat de activiteiten van het EPC opnieuw geïntensiveerd dienden te worden. Er werden hierop een aantal beslissingen genomen die de EU het vermogen gaf om het vermogen autonoom te handelen verder te ontwikkelen, bijvoorbeeld door de totstandkoming van de ‘Troika.’84
Daarnaast werden bepaalde crisisprocedures ingesteld waarbij politieke leiders opgeroepen konden worden om binnen 48 uur met elkaar in overleg te gaan.85
Deze maatregelen bleken al snel hun vruchten af te werpen: twee maanden later, in januari 1982, legde Europa het eerste gezamenlijke sanctiepakket op aan de Sovjetunie. Deze sancties waren het gevolg van Ruslands dreigende en agressieve reactie op de totstandkoming van de onafhankelijke vakbond Solidarność (Solidariteit) in Polen. Dit sanctieregime werd al snel gevolgd door een sanctieregime tegen Argentinië in het begin van 1982, naar aanleiding van de crisis op de Falklandeilanden.86 Gesterkt door deze plotselinge ontwikkeling werd het proces richting gemeenschappelijk beleid en autonoom handelen van de EU verder gesterkt in 1983, door middel van de ‘Plechtige verklaring over de Europese Unie’ (ook wel Verklaring
82
J. Hanlon en R. Omond, The Sanctions Handbook (Harmondsworth: Penguin Books, 1986), 154-160.
83
J. Kreutz, ‘Hard Measures by a Soft Power? Sanctions policy of the European Union 1981-2004,’ Bonn
International Centre for Conversion Paper 45 (2005), 9.
84
De Troika is een overlegorgaan bestaande uit de voorgaande, de huidige en de toekomstige president van de EG.
85
C. Hill en K. Smith, European Foreign Policy: Key Documents (Londen: Routledge, 2000), 119.
28
van Stuttgart genoemd).87 Hierin werden de intenties om politieke samenwerking te vergroten extra benadrukt, specifiek op het gebied van externe betrekkingen. Deze intenties werden al snel werkelijkheid met het in werking treden van de Europese Akte in 1987. Hoewel de hoofdredenen achter de totstandkoming van de Europese Akte economisch van aard waren - verdere liberalisering van de interne Europese markt – was er zeker ook aandacht voor de politieke dimensie. Het platform European Political Cooperation (EPC) werd nu als volwaardig institutie opgenomen in de EU met een secretariaat in Brussel. Daarnaast werd de Europese Commissie nu ook verantwoordelijk voor het implementeren van economische sancties aangedragen door het EPC , niet alleen door de VN.88 In de praktijk was de VN echter nog altijd de initiator voor het starten van sanctieregimes door de Europese landen.
In wezen was de ondertekening van de Europese Akte dan ook de opmaat voor het Gemeenschappelijk Buitenland- en Veiligheidsbeleid, gestimuleerd door een aantal andere ontwikkelingen die volgde op de Europese Akte. Zo werd de zogenaamde Asolo Lijst opgesteld, waarin werd opgenomen dat Europa samen behoorde te werken op het gebied van wapenexport. Op deze wijze werd ook het sanctiebeleid verder ontwikkeld, er werd meer aandacht gegeven aan gezamenlijke wapenembargo’s. In het begin van de jaren negentig werd dergelijk beleid langzaam maar zeker ingevoerd, door de formatie van de COARM (een werkgroep die zich uitsluitend bezighoudt met wapenexport) en de zogenaamde Common
Embargo List in 1991.89
2.2 Het Gemeenschappelijk Buitenland- en Veiligheidsbeleid
Het Verdrag van Maastricht in 1992 betekende de officiële totstandkoming van de Europese Unie. De nieuw gevormde politieke unie was opgebouwd uit drie pijlers, waarvan er één uitsluitend was ontworpen om zich bezig te houden met externe relaties: het Gemeenschappelijk Buitenland- en Veiligheidsbeleid (GBVB). Deze pijler vertegenwoordigde de nieuwe hoeksteen van Europa op het gebied van externe actie en het handelen van de EU als internationale actor. Het GBVB volgde het EPC op en betekende
87
Centre Virtuel de la Connaissance sur l’Europe (CVCE), ‘Plechtige verklaring over de Europese Unie: uittreksel betreffende de Europese Raad (Stuttgart, 19 juni 1983),’
http://www.cvce.eu/obj/plechtige_verklaring_over_de_europese_unie_uittreksel_betreffende_de_europese_ raad_stuttgart_19_juni_1983-nl-9b1d53ce-7d02-4098-a9cc-08dce7c3d8b5.html (geraadpleegd op 2 juni 2015).
88
I. Davis, The Regulation of Arms and Dual-Use Exports: Germany, Sweden and the UK (Oxford: Oxford University Press, 2002), 49.
