Het uiteenvallen van de Sovjetunie aan het einde van 1991 en de oprichting van de Russische Federatie betekende één van de grootse politieke veranderingen op het Europese continent in de recente geschiedenis. Een dergelijke omwenteling vroeg om nieuw buitenlandbeleid van zowel Europa als van Rusland. Brussel had hierbij als doel het opstellen van een plan voor politieke toenadering tot het nieuwe Rusland en economische integratie, om op deze wijze een
43
succesvolle transitie naar een ‘post-sovjet’ tijdperk te garanderen.154
Aan de andere kant was Rusland er veel aan gelegen een sterke positie en aanwezigheid te verzekeren in de nieuw opkomende regio buiten Rusland; het Europa van ná de Koude Oorlog.155 Voorafgaand aan de val van de Sovjetunie was er in 1989 al een samenwerkingsverdrag ondertekend, het zogenaamde Trade and Cooperation Agreement (TCA). Hierin waren een aantal handelsovereenkomsten opgenomen, maar deze waren bij lange na niet genoeg om ook de transitie na het einde van het communistisch tijdperk te begeleiden. Daarom werd al vanaf 1990 - na de val van de Berlijnse Muur - door Europa gezocht naar nieuwe mogelijkheden om zowel verdere economische samenwerking als een diepgaande politieke dialoog aan te gaan.156
Aan het begin van de jaren negentig maakten Europa en Rusland duidelijk verschillende ontwikkelingen door. Zoals reeds beschreven bevond Brussel zich in een stroomversnelling wat betreft de ontwikkeling om steeds zelfstandiger vorm te geven aan de externe omgeving en autonomer te kunnen handelen. De EU voelde zich daarom steeds meer gesterkt in de mogelijkheden om de drijvende actor te zijn in de ontwikkeling van de regio’s in transitie: de staten in Midden- en Oost-Europa, maar zeker ook Rusland. Rusland daarentegen moest in deze periode zogezegd geheel opnieuw beginnen: in plaats van richting te geven aan de transities waren zij juist aangewezen op economische en politieke steun om uit het diepe dal te kunnen klimmen.157 Hierbij had Moskou duidelijk de verwachting deze steun te ontvangen, gezien het feit dat - in de Russische visie - zij de Koude Oorlog hadden beëindigd en ‘vrede’ in Europa hadden gebracht.158
Met deze gedachten gingen beide mogendheden het onderhandelingsproces in, welke in 1992 van start ging. De partijen waren optimistisch en gingen ervanuit dat voor het einde van het jaar de nieuwe overeenkomst, het
Partnership and Cooperation Agreement (PCA), ondertekend zou zijn.
154
E. Poyraz, ‘Evaluation of the Partnership and Cooperation Agreement between the European Union & Russia from the Public Diplomacy of Russian Perspective,’ Uluslararası Hukuk ve Politika 7, no. 27 (2011), 142-143. Zie ook: H. Höhmann, ‘The European Community and the Countries of the CIS: Political and Economic Relations,’ Journal of Communist Studies 9, no. 3 (1993), 151-176.
155 A. Arbatov, ‘Russian Foreign Policy Thinking in Transition,’ in: V. Baranovsky, Russia and Europe: The
Emerging Security Agenda, (Oxford: Oxford University Press, 1997), 136-139.
156
H. Timmermann, ‘Relations Between the EU and Russia: The Agreement on Partnership and Cooperation,’
Journal of Communist Studies and Transition Politics 12, no. 3 (1996), 200.
157
M. Leonard en N. Popescu, A Power-Audit of EU-Russia Relations, (Londen: European Council on Foreign Relations, 2007), 7.
158
A. Utkin, Russia and the West: The Day After, (Geneve: Programme for Strategic and International Security Studies, 1995) 18.
44
Stroeve samenwerking
De onderhandelingen namen uiteindelijk bijna twee jaar in beslag.159 Het proces van overleg bleek door Europa te licht ingeschat: de vergaderingen werden achteraf bestempeld als ‘moeilijke onderhandelingen.160
Het feit dat onderhandelingen moeilijker verliepen dan verwacht had oorzaken aan zowel de Russische als Europese kant van de onderhandeltafel. Ten eerste probeerde de Russische overheid zoveel mogelijk uit de overeenkomst te halen. Hierdoor werd in principe niet één van de Europese voorstellen geaccepteerd zonder een uitgebreide poging er meer uit te halen. Dit was vooral het geval wanneer het economische onderwerpen betrof: Rusland stuurde eropaan zoveel mogelijk handelsbelemmeringen weg te nemen met een duidelijk langetermijnperspectief op een volledige vrijhandelszone met Europa.161 Daarbij had de Russische overheid grote moeite met het Europees beginsel van ‘politieke conditionaliteit’ waarbij Brusselse steun in fases zou worden uitgerold, wat resulteerde in verdere belemmeringen voor een vlot onderhandelingsproces.162 Ten tweede was het de Europese Unie die niet gul was in het tegemoetkomen van de Russische wensen, zoals het uitzicht op een vrijhandelszone.163 Hoewel Moskou veel verzoeken verstuurde reageerde Europa vaak laat, vooral wanneer het grote binnenlandse (economische én politieke) problemen betrof waar president Jeltsin in deze jaren mee te maken kreeg. Waar het op neer kwam was dat Europa in alle tumult van de gebeurtenissen in Rusland de angst had dat het land zich in de toekomst zou verwijderen van samenwerking, waardoor economische hervormingen en de nieuwe Russische democratie teniet zouden worden gedaan. Daarom stuurde de EU aan op een uitgebreide, sterk geïnstitutionaliseerde overeenkomst, om zo de zekerheid te scheppen dat toekomstige hervormingen onomkeerbaar zouden zijn.164 Een dergelijke nieuwe insteek had logischerwijs een verlenging van de onderhandelingsperiode tot gevolg.
159 H. Haukkala, ‘Establishing the baseline: negotiating the Partnership and Cooperation Agreement, 1992-94,’
in: The EU-Russia Strategic Partnership: The Limits of Post-Sovereignity in International Relations, (Oxford: Routledge, 2010), 68-71.
160 C. Hillion, ‘Partnership and Cooperation Agreements between the European Union and the New
Independent States of the Ex-Soviet Union,’ European Foreign Affairs Review 3 (1998), 405.
161
Haukkala (2010), 76, 90.
162 Het conditionaliteitsbeginsel behelst het idee dat pas aan een nieuwe fase of een nieuw niveau van samenwerking of steun wordt begonnen nadat alle eerdere fases succesvol zijn afgerond.
163
C. Hillion, The evolving system of European Union external relations as evidenced in the EU partnerships with
Russia and Ukraine, (Leiden: Universiteit van Leiden, 2005), 25.
45
Uiteindelijk werd het nieuwe samenwerkingsverdrag ondertekend op 24 juni 1994.165 Hoewel het voornamelijk een economische overeenkomst betrof - net als het voorgaande TCA - heeft het verdrag een veel uitgebreidere opzet met duidelijke politieke onderdelen, evenals samenwerkingsovereenkomsten op het gebied van cultuur, technologie en educatie. Het tracht een zogenaamd algeheel raamwerk te creëren voor de geleidelijke integratie tussen Rusland en Europa.166 Ook zijn er - ondanks Russische bezwaren - mechanismen van politieke conditionaliteit opgenomen in het verdrag. Tot op zekere hoogte was dit het resultaat van Ruslands eigen tactiek om zoveel mogelijk handelsvoordelen te bedingen. De EU maakte van deze wens gebruik door dergelijke handelsvoordelen mogelijk te maken, mits Rusland zich ook op politiek gebied aan bepaalde afspraken zou houden. In artikel twee, getiteld Political
Dialogue, komt dit duidelijk naar voren: ‘Respect for democratic principles and human rights as defined in particular in the Helsinki Final Act and the Charter of Paris for a New Europe, underpins the internal and external policies of the Parties and constitutes an essential element of partnership and of this Agreement.’167
Juist dit onderdeel was wat de onderhandelingen zo lastig maakte. Het feit dat mensenrechten en democratie een ‘essentieel’ onderdeel dienden te vormen van het verdrag maakte dat het begin van de hernieuwde samenwerking met horten en stoten verliep.168 De EU eigende zich het recht toe om een breuk met de ‘Europese waarden’ in Rusland als geldige reden te gebruiken om de samenwerking op te schorten.169 Als zijnde een kernonderdeel van het verdrag was een dergelijke afspraak dan ook juridisch bindend.170 Dit normatieve onderdeel werd verder onderstreept in andere artikelen van het verdrag:
‘Russia shall endeavour to ensure that its legislation will be gradually made compatible with that of the Community.’171 Het gaat hierbij om wetgeving aangaande de economie, maar zeker ook over wetgeving aangaande mensenrechten.172
Vanuit het Russische perspectief werd het verdrag niet door iedereen beschouwd als een doorbraak. De overeenkomst werd niet direct verwelkomd als een gelijkwaardig
165
De officiële inwerking treding ervan was in november 1997.
166
Raad van de Europese Unie, ‘Council and Commission decision on the conclusion of the Partnership and Cooperation Agreement between the European Communities and their Member States, of one part, and the Russian Federation, of the other part,’ OJ L327 (28 november 1997), art. 1.
167
Idem, art. 2.
168 A. Zagorksi, ‘The status of negotiations on a new Russia-EU treaty,’ Friedrich-Ebert-Stiftung, 9th Roundtable
of the Partnership with Russia in Europe (15 februari 2011), 17.
169
De Europese waarden van liberale democratie, respect voor mensenrechten en de vrije markteconomie.
170 Hillion (1998), 416.
171
Raad van de Europese Unie, ‘Council and Commission decision on the conclusion of the Partnership and Cooperation Agreement between the European Communities and their Member States, of one part, and the Russian Federation, of the other part,’ OJ L327 (28 november 1997), art. 55, lid 1.
46
partnerschap, maar meer als een set van hervormingen die door Europa eenzijdig aan het nieuwe Rusland was opgelegd. In de ogen van Russische beleidsmakers beschouwde Europa Rusland niet als een volwaardige partner en met respect voor Russische belangen, wat negatieve gevolgen had voor de Russische perceptie op de toekomstige samenwerking.173 Hoewel dit een enigszins logische gang van zaken leek - na een ‘oorlog’ is de ‘winnaar’ vaak de bovenliggende partij in onderhandelingen - trokken verschillende analytici toch een meer genuanceerde conclusie over het verloop van de onderhandelingen. Het verdrag zou volgens hen wél na gelijkwaardige onderhandelingen tot stand zijn gekomen.174 Dit neemt echter niet weg dat er duidelijk aanwezige verschillen waren tussen Rusland en de EU wat betreft wensen en belangen, én de aanwezigheid van bepaalde Russische gevoelens ten aanzien van asymmetrische verhoudingen in de onderhandelingen. Hoewel optimisme overheerste na het ondertekenen van het PCA in 1994, bleek in de periode hierna al snel dat het PCA geen vruchtbare voedingsbodem bleek voor een langdurige en sterke samenwerking.
De jaren negentig van Jeltsin
Het optimisme omtrent het PCA bleek van korte duur. In plaats van een directe ratificatie en snelle implementatie van de zojuist gemaakt plannen, raakten de betrekkingen tussen Rusland en de EU al snel in onweer. Eén van de redenen hiervoor is te vinden in het feit dat gelijktijdig en aansluitend op de onderhandelingen van het PCA het Russisch buitenlandbeleid opnieuw werd vormgegeven - na het uiteenvallen van de Sovjetunie en het oprichten van de Russische Federatie. Moskou vormde een nieuwe mening omtrent de invloedsferen in de regio van de voormalige Sovjetunie, wilde meer erkenning van de Russische soevereiniteit en kreeg bovenal de drang naar een gelijkwaardig partnerschap met de Europese Unie.175 Deze nieuwe insteek verving dan ook de ideeën omtrent het aannemen van de ‘universele waarden’ van Brussel.176
Ook binnenlandse ontwikkelingen in Rusland hadden negatieve effecten op de betrekkingen. De politieke crisis tussen Boris Jeltsin en het Russisch parlement hadden tot
173
S. Prozorov, Understanding Conflict between Russia and the EU: The Limits of Integration, (New York: Palgrave MacMillan, 2006), 23, 160-163.
174
Timmermann (1996), Hillion (1998, 2005), Haukkala (2010, 2015).
175
A. Arbatov, ‘Russian Foreign Policy Thinking in Transition,’ in: V. Baranovsky, Russia and Europe: The
Emerging Security Agenda, (Oxford: Oxford University Press, 1997), 135, 142.
47
militair ingrijpen geleid.177 Dit voorval had een aantal gevolgen. Ten eerste creëerde het een zeer sterke positie en een hoge mate van macht voor het Russische presidentschap. Daarnaast schiep het een precedent voor het gebruiken van geweld om binnenlandse problemen op te lossen, wat al snel gevolg zou vinden. Niet lang na het einde van de crisis, in december 1994, startte Jeltsin een ander binnenlands militair offensief: de eerste Tsjetsjeense Oorlog. In eerste instantie verwachtte Moskou het conflict in Tsjetsjenië oplossen, maar door de onverwacht harde tegenstand van Tsjetsjeense rebellen ontwikkelde de situatie zich tot een volwaardige oorlog.178 De Tsjetsjeense wens voor onafhankelijkheid bleek het begin van een bloedbad. De Russische soldaten waren als snel verwikkeld in een uitgebreide guerrillaoorlog met de Tsjetsjeense strijders, die zich grotendeels afspeelde in de grootstedelijke gebieden van Tsjetsjenië zoals Grozny. Om deze reden viel er, naast soldaten en strijders, ook een zeer groot aantal burgerdoden en gewonden. Daarom was de oorlog dan ook de oorzaak van de eerste crisis tussen de EU en Rusland na het ondertekenen van de PCA. Vanuit Brussels perspectief was de situatie in Tsjetsjenië een duidelijk teken aan de wand: Rusland hield zich, hoewel zij dit kort daarvoor hadden afgesproken, geenszins aan de Europese waarden en de politieke conditionaliteit van het verdrag. Het PCA werd daarom ook tijdelijk opgeschort, waardoor de ratificatie ervan pas jaren later - na afloop van de gewelddadigheden - volgde.179
Uiteindelijk trad de overeenkomst in 1997 in werking, maar ook nu doemden er al snel problemen op die een warme relatie in de weg stonden. Een klein jaar na de inwerkingtreding, in augustus 1998, kwam Rusland in de zogenaamde ‘Roebelcrisis’ terecht. De economie raakte in een vrije val. Hierdoor kon de overheid niet meer aan de directe schuldverplichtingen voldoen met een ongecontroleerde devaluatie van de roebel als gevolg. Deze grote crisis betekende dat het niet gelukt was om het Russische systeem in een klein aantal jaren te transformeren naar een succesvolle markteconomie. Dit had dan ook gevolgen voor het PCA. In plaats van het werken richting een vrijhandelszone met de EU, iets waar Moskou tijdens de onderhandelingen voor in de bres gesprongen was, werd verdergaande economische samenwerking juist vertraagd. Sterker nog, Brussel begon zich uitdrukkelijk af
177
De zogenaamde Russische Constitutionele Crisis. President Jeltsin had het Parlement ontbonden, hoewel dit volgens de grondwet niet mogelijk was. Het hierop volgende conflict werd uiteindelijk door Jeltsin beslecht door met een tankdivisie van het leger het Witte Huis in Moskou in brand te zetten.
178
A. Lieven, Chechnya: Tombstone of Russian Power, (New Haven: Yale University Press, 1998), 3-4.
179
T. Forsberg en G. Herd, ‘The EU, Human Rights, and the Russo-Chechen Conflict,’ Political Science Quarterly 120, no. 3 (2005), 460.
48
te vragen in hoeverre het over het geheel nog wel mogelijk was om een intensieve economische samenwerking met Rusland te onderhouden.180
Naast de Roebelcrisis speelt ook een ander element een duidelijke rol in de periode na de ratificatie van het PCA, namelijk de Kosovo-oorlog. Hoewel het niet direct de relatie EU-Rusland betreft, aangezien de interventie in Servië door een door de VS geleide NAVO-missie werd uitgevoerd, is het wel degelijk van belang voor de betrekkingen tussen Rusland en de EU. De Russische overheid heeft namelijk twee duidelijke ontwikkelingen kunnen waarnemen die van invloed zijn op de relatie met de EU. Ten eerste werd duidelijk dat de NAVO, gesteund door de EU, wel degelijk militair kan ingrijpen in bepaalde conflicten waar Rusland ook een duidelijke mening over heeft. Daarnaast bleek dat een dergelijke NAVO-missie van het Westen uitgevoerd kan worden zónder een VN-mandaat en ondanks hevige tegenspraak van de Russische overheid in de VN-Veiligheidsraad.181 Eenzelfde patroon van verhoudingen tussen Rusland en het Westen is opnieuw te herkennen in de latere kleurenrevoluties, en ook in de meningsverschillen aangaande de Arabische Lente van de afgelopen jaren. Al met al heeft de Kosovo-oorlog een duidelijke implicatie gehad op betrekkingen tussen Rusland en het Westen, en dus zeker ook de EU: een sterke verwijdering van elkaar. Dit heeft eraan bijgedragen dat Rusland in de eenentwintigste eeuw Europa niet meer accepteert als ‘morele autoriteit’ en steeds meer een eigen koers gaat varen.182
De casus Kosovo zou door de latere president Poetin dan ook vaak worden aangehaald wanneer Brussel kritiek uitte op Russische bemoeienissen of zelfs interventie in andere landen.
Vrij snel na de Kosovo-oorlog begon Rusland een nieuwe militaire missie, opnieuw in Tsjetsjenië. President Jeltsin had het stokje overgedragen aan Vladimir Poetin, die direct een einde wilde maken aan de nogal altijd aanwezige problematiek omtrent Tsjetsjenië. Poetin pakte het significant anders aan dan zijn voorganger. Hij liet de Russisch soldaten niet opnieuw in gevechtssituaties in de Tsjetsjeense steden terecht komen. In plaats daarvan besloot hij gebruik te maken van hevige bombardementen om zo de Tsjetsjeense opstandelingen op de knieën te dwingen. Eén van de gevolgen van deze tactiek was dat er ongelooflijk veel burgerslachtoffers vielen, gehele wijken werden weggevaagd. Dit resulteerde in een directe politieke crisis met de EU, waarbij Brussel zelfs dreigde met het
180 Haukkala (2015), 29.
181
D. Averre, ‘From Pristina to Tskhinvali: The Legacy of Operation Allied Force in Russia’s Relations with the West,’ International Affairs 85, no. 3 (2009), 577.
182
D. Trenin, ‘Russia Redefines Itself and Its Relations with the West,’ The Washington Quarterly 30, no. 2 (2007), 96, 98.
49
opleggen van sancties. Poetin ging echter door met het militaire beleid in Tsjetsjenië en kwam erachter dat er uiteindelijk geen sancties door de EU werden opgelegd. Het bleek dat verschillende lidstaten nog steeds geïnteresseerd waren in het aanhalen van de bilaterale betrekkingen, ondanks het feit dat Rusland zich in Tsjetsjenië geheel tegen de ‘Europese waarden’ opstelde. Daarnaast bleek dat wanneer de Russische overheid succesvol de banden aanhaalde met een aantal afzonderlijke lidstaten, de Europese Unie gauw dit voorbeeld zou volgen.183 Het is een tactiek die Moskou in de jaren hierna en tot op de dag van vandaag uitvoert wat betreft de relatie met Europa.
Al met al geven de jaren negentig duidelijk te denken over de Russisch-Europese betrekkingen. Ook binnen de Europese Unie hebben de gebeurtenissen geleid tot het overdenken van de relatie met Rusland. In 1995 werd er al een nieuw document geschreven door de Europese Commissie aangaande Rusland, welke in 1999 werd vervangen door het
Common Strategy on Russia.184 Uit deze strategiebepalingen blijkt dat Brussel op politiek gebied nog altijd de noodzaak ziet Rusland aan zich te binden, vooral omdat dit zou leiden tot een hechtere samenwerking op het gehele continent Europa. Hierbij werd opnieuw vastgehouden aan het overbrengen van de Europese waarden als basis om verdere samenwerking met Rusland mogelijk te kunnen maken. Alhoewel de afspraken inmiddels al zeer beladen waren, werd gesteld dat de wederzijdse wens om een samenwerking aan te gaan nog niet verdwenen was.185