Regio-indeling bij de vorming van AMHK
14 NOVEMBER 2013 - VNG-ONDERSTEUNINGSPROGRAMMA AMHK
Een product van het Ondersteuningsprogramma AMHK van de VNG 14 november 2013
VerenigingVan nederlandse gemeenten 3
Inhoudsopgave
1 Inleiding 4
2 Huidige regio-indeling 4
3 Mogelijke regio-indelingen 4
4 Criteria die van belang zijn bij de keuze van de regio-indeling voor een AMHK 5 5 Plus- en minpunten van de genoemde regio-indelingen op een rij 7 6 De regio-indeling heeft gevolgen voor de complexiteit van de financiering 8
7 Tot slot 8
1 Inleiding
Op 1 januari 2015 moeten Gemeenten een Advies en Meldpunt Huiselijk Geweld en Kindermishande- ling (AMHK) ingericht hebben. Dit is het gevolg van de nieuwe Jeugdwet en Wmo die vanaf die datum gelden. Daarmee dragen gemeenten verantwoordelijkheid voor de meest kwetsbare groepen in onze samenleving. Volwassenen en kinderen die te maken krijgen met agressie, geweld of verwaarlozing in huiselijke kring. Op dit moment is de aanpak huiselijk geweld en kindermishandeling georganiseerd in respectievelijk Steunpunten Huiselijk Geweld en Advies- en Meldpunten Kindermishandeling. Er zijn voor de wetgever twee belangrijke redenen om een AMHK te organiseren.
• Eén meldpunt voor alle vormen van huiselijk geweld en kindermishandeling.
• Meer samenhang in de aanpak van kindermishandeling en huiselijk geweld.
In opdracht van de VNG is het ondersteuningsprogramma AMHK in de zomer van 2013 gestart om ge- meenten te ondersteunen bij de ontwikkeling van AMHK’s. Een van de producten van het ondersteu- ningsprogramma AMHK is deze notitie ‘Regio indeling bij de vorming van een AMHK’
Deze notitie heeft als doel behulpzaam te zijn bij het bepalen van de schaalgrootte voor de AMHK’s en bij het in kaart brengen van de consequenties van de verschillende keuzemogelijkheden. In de nieuwe Jeugdwet wordt onder andere de Wmo gewijzigd. Er worden nieuwe artikelen 12a t/m 12q inge¬voegd. In deze artikelen wordt de verantwoordelijkheid voor gemeenten vastgelegd voor de or- ganisatie van een AMHK. Dat AMHK moet vol¬gens de Jeugdwet bovenlokaal worden georganiseerd.
Gemeenten zijn daarmee vrij in de keuze van de bovenlokale schaal.
2 Huidige regio-indeling
In het AMHK worden wettelijk gezien functies samengevoegd die nu zijn belegd bij de Advies- en Meldpunten Kindermishandeling (AMK’s) en bij de Steunpunten Huiselijk Geweld (SHG’s). De AMK’s zijn thans wettelijk onderdeel van de Bureaus Jeugdzorg. De SHG’s zijn georganiseerd op de schaal van de centrumgemeenten Vrouwen Opvang (hierna centrumgemeenten VO). Er zijn in Nederland momen- teel 15 Bureaus Jeugdzorg. En er zijn 35 centrumgemeenten VO.
De schaalgroottes van de AMK’s en de SHG’s zijn dus niet dezelfde. Er moet een keuze gemaakt wor- den voor een regio-indeling AMHK.
3 Mogelijke regio-indelingen
Er zijn geen wettelijke beperkingen voor de keuze van de AMHK-regio’s. Wettelijk gezien zijn alle verbanden mogelijk, zolang ieder AMHK maar voor meerdere gemeenten werkt en er een landelijk dekkend stelsel van AMHK-regio’s ontstaat.
Er zijn echter vanuit de huidige praktijk of vanuit de inhoud geredeneerd vier mogelijke regio-indelin- gen die meer voor de hand liggen dan andere.
VerenigingVan nederlandse gemeenten 5 Vanuit de huidige praktijk zijn dat:
a De AMK-regio’s, de huidige schaal van de Bureaus Jeugdzorg. In principe zijn er Bureaus Jeugdzorg in 12 provincies en in drie stadsregio’s. In een aantal provincies en stadregio’s heeft het Bureau Jeugdzorg – en dus ook het AMK – echter twee of meer vestigingen. Zo’n AMK-vestiging werkt dan in de praktijk als een zelfstandig opererende eenheid. Er zijn in Nederland 26 van deze zelfstandig opererende AMK-vestigingen.
b De regio’s van de centrumgemeenten VO, de huidige schaal van de SHG’s. Er zijn in Nederland 35 SHG-regio’s.
Vanuit de inhoud geredeneerd:
c De Veiligheidsregio’s. In de doorontwikkeling van de Veiligheidshuizen is afgesproken dat de Veiligheidshuizen worden geconcentreerd op de schaal van de Veiligheidsregio’s. Er zijn 25 Veilig- heidsregio’s. Dat zijn tevens de Gezondheidsregio’s. Veiligheidshuizen functioneren momenteel in veel regio’s als het beoordelings- en verdeelcentrum van casuïstiek van huiselijk geweld (hoe ernstig is het, wat zijn de veiligheidsrisico’s, welke expertise is nodig om het geweld te laten stoppen en om tot een duurzame oplossing te komen?).
d De Jeugdregio’s. In het kader van de Jeugdwet hebben gemeenten voor 1 juni 2013 aangegeven in welke regio’s zij willen of gaan samenwerken in de transitie Jeugdzorg. Daarvoor hebben de Neder- landse gemeenten gekozen voor een indeling in 41 regio’s. Deze regio’s werken samen op specifieke thema’s. Veel taken in het vrijwillig kader rondom jeugd zullen worden georganiseerd op de schaal van deze regio’s. Ook het opstellen van regionale transitie arrangementen gebeurt op deze schaal.
4 Criteria die van belang zijn bij de keuze van de regio-indeling voor een AMHK
Hierboven hebben we de vier meest voor de hand liggende regio-indelingen toegelicht. De vraag is nu welke regio-indeling gemeenten zouden moeten kiezen. Welke regio-indeling past het best bij een aantal gemeenten?
Die vraag is niet zonder meer te beantwoorden. Het antwoord hangt sterk af van datgene wat ge- meenten het belangrijkste vinden aan een AMHK. De meest voor de hand liggende regio-indeling hangt dus af van de AMHK-beleidsvisie in een bepaalde regio.
Hieronder noemen we in de paragrafen 4.1 t/m 4.4 vier inhoudelijke criteria van een AMHK die be- langrijk zijn om de taken te kunnen uitvoeren. We kijken vervolgens hoe zo’n beleidscriterium al dan niet logisch past in de vier hierboven genoemde regio-indelingen. Daarvan geven we een schematisch overzicht in paragraaf 5. Dan blijken er beleidscriteria te zijn, die in het gedrang komen (of die niet logisch passen) als een bepaalde regio-indeling wordt gekozen. Voor die aspecten zullen de betrokken gemeenten dus oplossingen moeten zoeken. Dat lichten we toe in paragraaf 5.1.
4.1 Een AMHK moet voldoende specialistische expertise in huis hebben
AMHK’s zijn (net als nu de AMK’s en SHG’s) gespecialiseerde centra. Er werken mensen die veel ex- pertise hebben op het gebied van het herkennen van huiselijk geweld en kindermishandeling en op de wijze waarop dat het meest effectief kan worden gestopt. Daarbij beschikken de AMK’s en SHG’s meestal over specifieke expertise, doorgaans belegd bij een klein aantal medewerkers in de organisa- tie. Het gaat dan bijvoorbeeld over de vertrouwensartsen, specialisten op het gebied van eergerela- teerd geweld, gespecialiseerde gedragsdeskundigen. Het zijn met name deze laatste groep specialis-
ten, die een minimale schaalgrootte vragen van het te vormen AMHK. Als de schaal van een AMHK zo klein zou worden dat deze gespecialiseerde medewerkers ‘opgedeeld’ moeten worden over meerdere AMHK’s, dan komt de beschikbaarheid van voldoende gespecialiseerde medewerkers in het geding. Als dat gebeurt, loopt het AMHK een kwaliteit- en continuïteitrisico. Uit ervaringsgegevens uit de praktijk van zowel de AMK’s, als de SHG’s blijkt dat deze organisaties kwetsbaar worden als hun voedingsge- bied kleiner wordt dan ongeveer 400.000 inwoners.
Uitgaande van het aantal van 400.00 inwoners als globale ondergrens voor een AMHK-voedingsgebied, hebben AMK-regio’s en Veiligheidsregio’s een schaal die het mogelijk maakt om een voldoende sterke bezetting te hebben van gespecialiseerde functies. Voor een aantal SHG-regio’s wordt dat kritiek.
Voor de Jeugdregio’s valt deze schaalvoorwaarde nog slechter uit. 27 jeugdregio’s zijn kleiner dan 400.000 inwoners.
4.2 Een AMHK moet een goede aansluiting hebben op het werkproces van Politie en Justitie Met name in het werkproces van de aanpak van huiselijk geweld wordt in de praktijk nauw samen- gewerkt met Politie en Justitie. Deze samenwerking is een belangrijke schakel in de drang- en dwan- gaanpak bij huiselijk geweld. De samenwerking tussen Politie en Justitie komt het best tot stand in een Veiligheidshuis. Dat is de plek waar de afstemming tussen Justitie enerzijds en hulpverlening en zorg anderzijds tot stand wordt gebracht.
In de praktijk zijn er nu nog een aantal relatief kleine SHG-regio’s die in hun regio een Veiligheidshuis hebben waarmee ze (zeer) nauw samenwerken. Dat gaat veranderen als uitvloeisel van het Programma Doorontwikkeling Veiligheidshuizen. In dat programma is namelijk op landelijk niveau afgesproken dat Veiligheidshuizen zich terugtrekken op de schaal van de Veiligheidsregio. Voor de afstemming met Politie en Justitie in een Veiligheidshuis is de Veiligheidsregio dus de meest voor de hand liggende indeling. Overigens zullen de SHG-regio’s die nu al een goede samenwerking met de Veiligheidshuizen hebben, wel vrij eenvoudig in staat zijn om die samenwerking vast te houden, ook als er maar één Veiligheidshuis per Veiligheidsregio overblijft.
4.3 Een AMHK moet goed kunnen afstemmen met de Jeugdbescherming (JB)
Landelijk gezien resulteert straks ongeveer 6% van de meldingen bij het AMHK in een verzoek tot on- derzoek bij de Raad voor de Kinderbescherming. 70% daarvan leidt tot een Jeugdbeschermingsmaatre- gel. Dat is het dwang-scenario.
Maar voor een veel groter percentage van de meldingen bij het AMHK geldt dat het wenselijk is om drang toe te passen om op die manier ouders te motiveren hulpverlening te accepteren of de afspra- ken met de hulpverlening na te komen. Hoewel drang op vele manieren kan worden toegepast zal het voor de gewenste motivatie in veel gevallen bevorderlijk zijn om daarbij de Gecertificeerde Instelling in te zetten die jeugdbeschermingsmaatregelen uitvoert.
In beide situaties, zowel dwang als drang, is het wenselijk dat zoveel mogelijk kan worden aangesloten bij de regio-indeling die gaat gelden voor de Gecertificeerde Instellingen. Die regio-indeling is echter op dit moment niet bekend. In sommige regio’s wordt gewerkt aan een landsdelige schaal (Noord-Ne- derland). In andere delen van het land wordt gedacht aan organisaties op provinciale schaal. Voorals- nog is de verwachting dat de beste aansluiting tussen het AMHK en de Jeugdbescherming kan worden gevonden, door voor het AMHK de oude AMK-regio’s aan te houden (26 stuks).
Omdat de Gecertificeerde Instelling ook de Jeugdreclassering gaat uitvoeren is het echter ook goed denkbaar dat de Gecertificeerde Instelling aansluiting gaat zoeken bij Politie en Justitie. Jeugdreclasse- ring wordt immers opgelegd als Justitiële maatregel, na het plegen van een misdrijf en zware overtre- ding. De Gecertificeerde Instelling zal dus ook aansluiting (moeten) zoeken bij de Veiligheidshuizen. De indeling van de Veiligheidsregio ligt dan voor de hand.
VerenigingVan nederlandse gemeenten 7
4.4 Het AMHK moet goed kunnen schakelen met de aanbieders van vrijwillige tweedelijns zorg in de regio
Waarschijnlijk zal in veel gemeenten de gespecialiseerde tweedelijns jeugdzorg gezamenlijk met andere gemeenten worden ingekocht. Een deel van dat tweedelijns aanbod zal ook arrangementen (moeten) bevatten voor de hulpverlening aan kinderen bij het verwerken van traumatische ervaringen, als gevolg van het feit dat ze slachtoffer waren van kindermishandeling (waaronder getuige van hui- selijk geweld). De schaal waarop die gezamenlijke inkoop zal worden georganiseerd, is waarschijnlijk de Jeugdregio. Daar is die Jeugdregio ook min of meer voor ontworpen. Voor het AMHK is het dus van belang dat er een goede verbinding is met de Jeugdregio en de (gespecialiseerde) tweedelijns aanbie- ders van jeugdhulp.
5 Plus- en minpunten van de genoemde regio-indelingen op een rij
Voor een aantal regio’s vallen die vier onder punt 3. genoemde regio-indelingen (de AMK-regio, de SHG-regio, de Veiligheidsregio en de Jeugdregio) samen. Dat is het geval voor provincies Groningen, Friesland, Drenthe, Flevoland, Zeeland, en voor de regio’s IJsselland en Twente. Voor die regio’s geldt dus ook geen onderscheid. Voor alle andere regio’s zijn er (grote) verschillen.
Als we bovenstaande overwegingen en argumenten samenvatten in een schema, aflopend naar om- vang van de regio, dan ziet dat er als volgt uit:
schaalgrootte, voldoende expertise
aansluiting op werkproces Poli- tie en Justitie
aansluiting op JB aansluiting op vrijwillige twee- delijns aanbod
Veiligheidsregio’s (25) + + + + + -
AMK-regio’s (26) + + - + -
SHG-regio’s (35) - + - -
Jeugdregio’s (41) - - - - +
5.1 Conclusie
De Veiligheidsregio scoort op de meeste criteria positief. In een aantal gevallen zullen aanvullende afspraken moeten worden gemaakt met de Jeugdregio’s, voor de aansluiting met het aanbod uit de vrijwillige jeugdzorg. Dat is zeker het geval als de Jeugdzorgregio niet geheel binnen de Veiligheidsre- gio valt.
Dat geldt ook als gekozen wordt voor een AMHK op de schaal van een (oude) AMK-regio. Dan zullen er echter ook nog met twee of meer Veiligheidshuizen afspraken moeten worden gemaakt over de aansluiting bij Politie en Justitie.
De SHG-regio en de Jeugdregio vallen eigenlijk af. Ze scoren op te veel criteria negatief. Aan de nega- tieve score op de schaalgrootte is overigens wat te doen door het AMHK te organiseren op de schaal vaneen aantal SHG-regio’s of Jeugdregio’s. In veel gevallen zal dat overigens betekenen dat zo’n samenvoeging resulteert in de schaal van een Veiligheidsregio of een AMK-regio.
6 De regio-indeling heeft gevolgen voor de complexiteit van de financiering
De financiering van de toekomstige AMHK’s zal, voor zover nu valt te overzien, langs twee routes verlopen.
a Het budget dat de provincies nu krijgen voor de financiering van de Bureaus Jeugdzorg, waarin begrepen het budget voor het AMK, wordt na een korting (4% in 2015, 6% in 2016 en 4% in 2017) vanaf 1 januari 2015 gestort in het gemeentefonds en via een nader te bepalen verdeelmodel ver- deeld over alle gemeenten.
b De financiering van het SHG-deel blijft nog zeker tot 1 januari 2017 onderdeel van de Decentralisa- tie Uitkering VO en wordt uitgekeerd aan de centrumgemeenten VO. In 2015 wordt er echter voor de Decentralisatie Uitkering VO een nieuw verdeelmodel ingevoerd. Sommige centrumgemeenten zullen een hoger budget krijgen, andere een lager budget. Voor de besteding van dat verhoogde of verlaagde budget moeten centrumgemeenten afspraken maken met alle andere gemeenten in hun regio in de zogenaamde regiovisies. En ze zullen o.a. moeten afspreken welk deel daarvan beschik- baar is voor het AMHK.
In sommige SHG-regio’s is er sprake van een twee-sporen financiering van de SHG’s. Naast de midde- len vanuit de Decentralisatie Uitkering VO, dragen de gemeenten in de regio afzonderlijk ook nog eens bij aan de financiering van het Steunpunt. Of deze bijdrage wordt gecontinueerd, zal afhan- gen van de afspraken die daarover in de AMHK-regio worden gemaakt.
Als voor het AMHK wordt gekozen voor SHG-regio (of voor een combinatie van SHG-regio’s), dan valt de complexiteit van de financiering wel mee. Die loopt dan gewoon via de hierboven genoemde twee sporen.
In alle andere gevallen zal het SHG-deel uit de Decentralisatie-Uitkering VO eerst moeten worden af- gesplitst en daarna worden verdeeld over alle gemeenten in de regio. Om daarna in een nieuwe regio met andere gemeenten weer te worden samengevoegd. Dat is een vrij ingewikkeld proces, omdat daar ook nog eens doorheen speelt dat door het nieuwe verdeelmodel de hoogte van de Decentralisatie- Uitkering wijzigt. Daardoor is niet meer eenduidig te bepalen welk deel van die uitkering bestemd was voor het SHG, en dus straks voor het AMHK.
7 Tot slot
De keuze voor de AMHK-regio is op verschillende plaatsen al gemaakt.
Zoals gezegd is de keuze voor de provincies Groningen, Friesland, Drenthe, Flevoland, Zeeland, en voor de regio’s IJsselland en Twente geen thema omdat alle genoemde regio-indelingen hier samenvallen.
In Gelderland heeft men voor het AMHK gekozen voor de drie Veiligheidsregio’s.
Zodra bestuurlijke besluiten zijn gevallen over andere regio-indelingen zullen die aan dit overzicht worden toegevoegd.
